高效政府：构建“节约型社会”的保障——从制度经济学的纬度思考，本文主要内容关键词为：纬度论文,高效论文,节约型社会论文,经济学论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高效政府对于构建“节约型社会”不可或缺
在能源紧缺的世界大环境下，尤其是在屡现能源危机的我国，构筑“节约型社会”对于增强国民节能意识，转变经济增长方式，保证国家经济的可持续发展有着极大的现实意义。如果我们把石油、煤炭、水、植被等人们看得见摸得着的能源称之为“显性资源”的话，那么在提倡构建“节约型社会”的今天，一些“隐性资源”的合理利用问题同样不容忽视。何谓“隐性资源”？我们不妨把那些因其多数情况下存在于人类的意识和潜能而无法为人们直接“触摸”，但同“显性资源”一样能够为社会带来各种影响的无形资源称为“隐性资源”。同“显性资源”中的某些能够直接为人类带来利益获取的资源一样，“隐性资源”中同样存在一些取之即能为社会带来福音的“正资源”，譬如爱心、道德；而与此同时，“隐性资源”中也包括一些会给人类带来灾难的“负资源”，譬如仇恨、颓废。除此之外，其实大多数的“隐性资源”并非善恶两边、是非分明，它们能否为人类带来利好完全取决于人们如何去运用它们。譬如权力，权力作为一种典型的“隐性资源”，如果能够合理、科学地分配和运用，将会转化成为巨大的生产力，从而给人类文明带来无与伦比的推动力；但一旦被非合理的安排与滥用，则会给人类社会的发展带来负作用力，在极大程度上阻碍社会的发展。这也正暗合了马克思关于物质与意识以及人类主观能动性的辩证分析。而“权力”只不过是大多数以“隐性资源”形式存在的“政治资源”冰山之一角。
政府的产生源自人们对管理社会事务的需求，而政府手中的政治资源便是人们赋予它的用来管理社会事务的工具。政府从它诞生的那天起就开始发挥它对社会的管理作用。随着经济的发展，为了应对日益繁杂的社会事务，政府规模逐渐扩大，其对社会的影响也反映在了人们日常生活中的方方面面。政府在政治资源占有上的天然优势，使得它在对社会的影响上有着任何其它组织不可比拟的影响力。一个高效的政府可以为社会提供高效的服务，从而带动整个社会的高效；而政府组织制度不完善、权力分配不当、决策不合理等会引起“政治资源”的极大浪费，从而导致“显性资源”的最终流失。倡建“节约型社会”的根本目的就是要加强人们节约能源的意识，以使我国能够在资源争夺白热化的国际大环境中取得自身发展的更大韧性。由于政府在整个国家中的特殊地位，它的行为将直接影响着构建“节约型社会”的成败。要在最大程度上提高社会效率、节约社会成本，就必须提高政府效率、节约政府的运行成本。构建完整意义上的“节约型社会”，离不开政府效率的提高，或者说政府运行成本的节约应该是“节约型社会”的重要组成部分。
二、制度经济学视角下我国政府管理存在的效率问题
我们的政府应该是一个“有效政府”——能够与其他非政府组织和公民一起构成一个复合的组织结构，与公民一起协作生产，不仅计算政府方面的直接成本，还需要兼顾公民方面获得的收益以及因此而付出的成本，通过政府与公民协作生产公共服务的制度安排，共同努力，从而充分满足社会的需求。① 但随着政府规模的不断扩大和职能的不断扩张，传统行政模式的低效日益为社会公众及理论界所诟病。里根总统就曾说过：“政府非但不能解决问题，政府本身就是问题。”克林顿似乎委婉一些，“政府官员都是好人，但他们囹圄于不好的政府制度。”② 下面，我们将以两个重要的制度经济学理论：“委托—代理”理论和“交易费用”理论为工具，来审视一下在我国政府管理中所存在的效率问题。
（一）我国公共管理中的“委托—代理”问题
政府责任缺失。从公共权力的“委托—代理”机制来分析，现代国家的民众、政府及政府官员的关系是这样的：民众将权力委托给政府，政府作为公共利益的代表机构又将权力分配给有关政府部门，最终由不同部门的具体官员来负责实施。在这种层层委托代理关系中，民众是公共权力的最终所有者，而官员则是公共权力的最终行使者。即，民众在国家中充当着委托人的角色，政府及其官员则作为民众的代理人而行使公共权力，并理应努力实现民众的利益最大化。但是，民众因自身的“有限理性”而不能完全知晓政府的具体行为。与此同时，政府是由一个个的政府官员组成的，在政治生活中，政府官员同样扮演着经济人的角色，根据自身的成本—收益比较来选择个人行为。因此，在公众利益与自身利益面前，政府官员往往会选择自身利益而舍弃公众利益，从而导致政府责任缺失，也最终违背了民众将公共权力委托给政府行使的初衷。显然，这样的政府越有效率就离民众越远，就越是一种“权力资源”的浪费。
政策执行不力。“与公司中存在所有权和经营权相分离的‘委托—代理’现象相比，公共政策领域也存在两权分离现象，即政策的制定权和执行权在大多数情况下都是分离的。”③ 除政策制定不完备的原因外， “委托—代理”关系中的信息不对称以及利益冲突也会导致政策执行不力。因为，在政策执行体制中，执行机关比制定机关更了解实施政策所需要的资源、政策执行的效果以及从中暴露出的种种问题。正是借助这种信息上的优势，当政策对利益的调整不利于执行机关时，执行机关就会为了实现自身利益的最大化而消极执行既定政策，或隐瞒对自己不利的信息，夸大对自己有利的信息，从而导致政策执行不力，并且严重影响制定机关的政策评估和完善工作，使政策执行中暴露出来的问题得不到及时解决。显然，这种政策执行上的不力，严重降低了政府的工作效率。
（二）我国公共管理中的“交易费用”问题
机构臃肿，政府规模过大。随着社会事务的日益繁杂，政府规模扩张已成为当代世界各国行政发展的普遍趋势。但这并不表示政府的规模越大越好，政府规模无限扩张意味着可能的政府失灵及引致一系列不良后果。这其中除了会导致寻租腐败泛滥、社会动荡和社会发展中断以及加重人民负担之外，政府规模过大产生的另一大严重后果就是政府行政的低效率。政府规模过大在我国已经不是一个新的问题，单从政府公务员占全国人口比例来看，1979年在我国党政干部约279万人，1989 年为543万人，增加了264万人，增长了近一倍；1995年则为1042万人，比1989年增加了499万人，又增长了一倍。若加上事业单位人员共计3576万人，在我国平均30 人中就有一位官员。④ 政府机构的不断膨胀，使得政府内部管理费用增加；而人员的增加，使得人际关系变得复杂，协调难度增加，并且很可能会产生派系争斗，导致内耗。此外，管理层级增多会降低信息传递反馈的速度和质量，这些均会影响政府行政管理的有效性，这其中实际反映了许多“交易费用”问题。
政府经济行为失当。经济是衡量一个国家综合竞争力的重要指标之一，随着国际竞争的日趋激烈，政府的经济职能日益增强。应该说，现代社会经济的快速发展离不开政府的参与。因为，政府在良好市场经济秩序的建立、完善与维护，经济活动基础设施的建设，以及市场信息的搜集与提供等方面做出了许多有目共睹的贡献，而这些都是市场自身不能或很难完成的，从而极大地降低了市场自然发展的“交易费用”，对经济发展起到了非常大的推动作用。但并不是政府所有的经济行为都是有益于经济发展的；比如政府在对市场进行管理时出现的一些“越位”、“缺位”与“错位”行为，便会阻碍经济的快速健康发展。这些不当行为在增加政府自身管理成本的同时，也阻碍了生产要素的自由流通，无益于甚至有害于经济的快速健康发展，反而树立了一种政府管理低效率的形象，得不偿失。
三、进一步提升我国政府效率的主要措施
通过以上分析可以看出，在我国政府进行公共管理的过程中存在着很多“低效”甚至“无效”现象，而政府的使命注定了政府自身的“低效”必定会影响整个社会的“高效”发展。因此，积极寻求对策，采取措施，提高政府效率，节约公共管理成本显得尤为重要。
（一）建设“问责制”政府，消除政府责任缺失
政府问责制就是能对各级政府、政府各部门机构和政府官员的一切工作都能实施有效监督，能对他们的一切有过失的工作和言行实施责任追究的制度。问责制政府就是厉行这一制度的政府。实施政府问责制的责任追究对象包括三个层面：作为一个整体的政府和各级政府、各级政府及其所属部门机构以及作为个体的各级政府官员。实施问责新政的主体除了负有领导或监察责任的民主授权的各级权力部门、行政领导机构、检查和司法机构之外，行政授权的各级上级主管部门、社会公众、第三部门组织也是问责的主体，甚至官员自身也可以是问责的主体，因为官员自身的伦理道德准则也是追究官员责任的内在力量。⑤
如前所述，代理问题普遍存在于包括公共组织在内的任何具有科层结构的组织中，导致政府责任缺失相当大的一部分原因就是政府及其官员与民众存在利益差异以及两者之间客观上存在的信息不对称，因此需要建立对政府的制衡约束机制来克服其潜在的权力滥用和选择偏差，通过激励机制来引导政府提供真实的信息并采取有利于民众的决策行为。在政府与民众的委托—代理关系中，政府责任的履行是决定这种委托—代理关系存续的最重要因素。因为，如果政府无法回应公民的期待和信任，就可能出现责任危机和信任危机，从而危及到委托—代理关系的存续。因此，为了确保政府能够自觉提供真实信息并按照民众的意愿行事以实现公共利益的最大化，必须加快推进问责新政，建立切实有效的政府、政府部门和政府官员责任机制与激励机制，使政府及其官员的行为无论是基于民主授权或是行政授权，都能从政治责任、行政责任、法律责任与伦理责任四个纬度受到激励、规范和约束。
（二）公开行政信息，建立“阳光政府”
无论是“交易费用”理论还是“委托—代理”理论，都不约而同地涉及到因信息不对称而带来的成本增加。由于信息不对称现象的存在，委托人无从对代理人进行有效的激励和监督。从公共管理的实践来看，就是因为民众和政策制定机构缺乏用来有效监督和激励政府及政策执行机构的信息来源，从而给了后者为牟取私利而放弃前者利益的机会，这是导致政府责任缺失以及政策执行不力的主要原因之一。从“交易费用”理论来看，如果我们把政府的各种信息作为商品，公众则通过放弃自身一部分权利和纳税向政府“购买”此商品。这样就产生了一种纳税人的机会成本。如果政府提供了高质量的信息，那么机会成本就低，同时公众会因此而信赖政府，无形中增加了社会资本；反之，如果政府无法提供令公众满意的高质量信息，纳税人的机会成本增加，公众将排斥机会成本过于高昂的政府。因此，在合法范围内最大限度地公开公共行政信息并提高信息质量，不仅会降低公众在交易活动中的交易成本，实现公众的利润最大化，同时也会极大提高政府机构内部的办事效率，值得提倡并付诸实施。
（三）规范政府经济行为，减少因政府经济行为失当而导致的市场交易成本增加
在利益驱动下，政府参与了一些本不该参与的经济活动，从而引发了一系列问题。譬如，搞地方保护主义，割裂统一市场，引致要素市场体系发展迟缓；双轨并存，国有资产流失严重；市场体系发展缓慢，寻租现象严重等等。在增加了自身管理成本的同时，为社会经济的发展反而带来了负面影响。而在一些需要政府解决的诸如基础设施建设方面，政府却因未能发挥应有的作用而导致“缺位”。无论是这种“越位”、“错位”还是“缺位”，都会导致市场运行交易费用的增加，不利于社会经济的健康发展。这样看来，为了克服市场发育的缺陷和不足，我们必须借助于政府的行政干预，而这种干预有时会成为市场发育的障碍；市场取向的改革问题靠政府推动，而这种推动有时又会成为改革的阻力。如何在这种矛盾中寻求一个最佳平衡点，已成为当务之急。
“在市场经济条件下，面临稀缺资源供应的有限性，如果通过政府调节能提高公共产品提供的效率、降低全社会的交易成本、增加社会福利，那政府调节就是必需的和有效的；反之，政府就会丧失或部分地丧失调节经济的必然性。”⑥ 因此，政府在面对经济行为时应把握好一个度，真正能够做到“有所为”、“有所不为”，只有这样才能真正地节约自身和市场的运行成本。具体说来就是：首先，应该根据市场经济和后发性现代化建设的双重要求重新设计和配置政府权力，把应由企业、社会、下级政府以及中介组织行使的权力归还和转移出去；政府从市场主体地位退出，把其在资源配置方面起基础性作用的机制转到市场对资源配置起基础性作用的机制上来，在此基础上政府强化宏观管理和各项服务。其次，政府只当裁判员不做运动员，它的经济职能主要是制定竞赛规则，监督规则的实施，保持规则的公开和竞争的公平。最后，政府的宏观管理应该由以行政手段为主的直接管理转向以经济、法律手段为主的间接管理。
（四）精简、合并机构，裁汰冗员，控制政府规模
如前所述，如果任由政府规模无限扩大，政府很可能就会陷入“杂乱纷繁”的低效率中，因为“政府本身存在限制经济增长和经济自由的问题”⑦。科学、有效的控制政府在适度规模之中可以提高社会经济效率，进一步提高社会总体福利。何谓适度政府规模？实际上，政府也存在着内在经济与不经济。政府内在经济，就是指政府在规模扩大时由自身内部所引起的成本降低，收益增加。而一旦政府规模过大，超过政府最佳收益规模，则会呈现出政府自身成本上升、效率下降。这同科斯关于企业存在但不能完全代替市场的分析是一个道理。因此，当政府规模变动时，内在经济和内在不经济同时发生，如果内在经济大于内在不经济，则表现为规模经济，这时扩大政府规模仍可使平均成本降低，有利于政府提高效率；反之，政府扩大规模则会导致平均成本上升，有损政府效率。因此，最佳政府规模的选择，既要充分享受政府规模经济的益处，又要抑制住规模不经济因素的滋生。针对我国的现实状况，精简合并机构，裁汰冗员，是控制政府规模过大的有效选择。
（五）完善制度制定环节，为各项措施提供良好的政策平台
正如科斯所说的“合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响”⑧，合理的制度安排和制度创新，能够有效地控制与减少交易成本的支出，政治制度同样如此。“政治制度不仅回应其据以产生的环境，而且也创造了环境。”⑨ 我们正是需要明晰和有效的制度来对政府、政府部门和官员的利益关系、权力架构和行为方式予以规制。而在确定利益关系和权力构架后，必须的游戏规则无疑是实现政府有效运行和官员运作的关键所在。因为只有有了科学的制度安排和政策体系，才可能会有一个良好的政治环境，才可能会实现政府管理的高效廉洁。
注释：
① 毛寿龙．有限政府的基本逻辑．制度分析与公共政策网，http//www.wiapp.com,1999—9
② 张梦中．美国公共行政学百年回顾（下）[J].中国行政管理，2000,(6)
③ 定明捷，刘玉蓉．政策执行的委托代理理论分析[J].兰州学刊，2003.(5)
④ 朱应皋，吴美华．论政府规模扩张及其治理[J].江淮论坛，2002,(4)
⑤ 杜文娟．专访：依据法治理念加快建构政府问责制——与南京大学教授黄建荣谈政府问责与人大监督[N].人民日报，2004—7—7
⑥ 许善达．努力把握，机遇难再——为《美国新经济》中文版所作的序言[M].美国新经济—联邦与州，人民出版社，2001
⑦ ［澳］欧文．E.休斯．公共管理导论（第2版）[M].彭和平等译．中国人民大学出版社，2001.12
⑧ ［英］科斯．社会成本问题[M].财产权利与制度变迁．上海：上海三联书店，1994,20
⑨ March.J.G & Olsen.J.P (1989).Rediscovering Institutions-The Organizational Basis of Politics[M].New York:The Free Press,p.192