政府在资产重组中的地位与作用，本文主要内容关键词为：资产重组论文,地位论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，资产重组是我国企业改革的最热门话题之一。在市场经济体制下，资产重组是以企业为主体，以市场为导向不断重新配置和优化组合资产（经营性），实现资产经营效率最大化的重要途径。在我国市场经济体制培育的过程中，资产重组更多地表现为政府主导型的特征，政府对企业资产重组的直接行政干预普遍存在。从资产重组的实践来看，这种干预违背了资产重组的内在要求，反而降低了资产配置的效率。如何规范政府在资产重组中的地位、行为和作用，提高资产使用效率，是我国企业改革的一个重要问题。本文以市场经济理论为指导，以国有企业为主要对象，对社会主义市场经济体制建立过程中政府在资产重组中的地位与作用进行初步探讨。
一、社会主义市场经济体制下的资产重组
资产重组这一概念中的资产不应该理解为会计意义的资产（ ASSET），应理解为经济学意义的资产即资本（CAPTTAL）。 传统的政治经济学对资本持否定态度，认为资本体现了资本家对工人剩余价值的剥削，否认社会主义国家存在资本这一范畴，我国长期是以资产或资金代替资本的。市场经济学中资本指生产过程中的各种经济资源、生产要素。在市场经济体制下，资源配置有两种方式，即市场方式和政府的财政方式。市场方式是基础，以实现最大盈利为目标，用以满足个人需要。市场经济理论与实践表明公平竞争的市场对竞争性行业的资源配置最有效率。我国国有企业改革的目的是使国有企业真正成为市场竞争的主体，实际指竞争性行业企业。在市场经济体制下，企业作为市场上一个投入产出系统，是将所有投入的生产要素进行合理配置和优化组合，以利润最大化为目标的经济组织。因此，在社会主义市场经济体制下，我国以国有经营性资产为主体的资产重组就是以公平竞争的市场为基础，以利润最大化为目标使得资产在全社会范围内重新配置和优化组合，提高资产使用效率。
二、政府主导型资产重组的特征
按照市场经济的要求，我国的资产重组应该是以企业为主体以市场为导向的行为。但是我国资产重组从出现之日起就表现为政府从企业外部推动的主导特征。应该说，在我国现行的经济管理体制下，政府对资产重组的介入是非常必要的，但是政府不应取代企业成为资产重组的主体，政府的直接行政干预也不是资产重组的基础。从资产重组的实践来看，以政府行政干预为主导的资产重组导致了资源配置效率降低的实例屡见不鲜。
（一）政府行政干预的企业重组
由于历史的原因，国有资产在我国国民经济总量中占有绝对比重。各级政府作为国有资产的所有者，承担资产保值增值并按资产份额获取资产收益。这种制度导致一些行业或地方政府从非市场效率原则出发，为挽救大量亏损企业，依靠行政力量将亏损企业的负债和人员强行搭配给优势企业。这种为亏损企业寻找出路的“拉郎配”行为不考虑优势企业以市场为导向的发展战略和重组意愿，结果一些优势企业不仅没有帮助亏损企业走出困境，反而被拖垮。此外，有些行业或地方政府为重组而重组，运用行政手段撮合一些企业联合，组成了实际并不具备规模效益和集团优势的“企业集团”。由于这些企业中相当一部分核心业务的关联度较低或不相关，或者他们之间还不具备重组的条件，所以重组没有提高这些企业的资产利用效率。
（二）一些优惠政策破坏了公平竞争
政府现行的一些政策允许对资产重组中的一些经营困难的企业给予政策优惠，如冲减债务、转移不良资产、减免税等。这些政策从短期看是解决国有企业问题的有效办法，但从长期看，现行的政策不符合市场竞争的公平、公正原则，无疑是扶劣限优、鼓励落后。市场经济的基本法则是优胜劣汰，市场经济的效率正是源于这种机制。政策优惠背离了基本的市场经济法则，不利于我国市场体系的建立、市场主体的培育、不同经济主体的竞争，而且给商业银行经营造成困难和隐患，加剧了国民经济运行的风险。
（三）一些资产重组仅停留在对上市“壳”资源的开发上
我国现行的股票发行制度实行额度管理是一种计划管理方法，不能保证上市企业都是行业前景和自身素质最好的企业，而且上市额度成为一种稀缺资源，行业总公司和地方政府积极推荐所属企业上市。为了上市，某些政府推动企业把盈利资产剥离上市，不良资产留给母公司。母公司由不良资产组成，没有优势资产储备。当上市公司经营业绩不佳，母公司没有足够的优势资产注入上市公司，或上市公司逐年增资配股时，母公司没有实力配股，只能向其他法人股东逐步出让绝对或相对控股权。另一种情况，一些上市公司先天不足或上市后经营不善效益连续滑坡，按照我国有关法律规定，上市公司连续亏损三年必须摘牌，这意味着上市企业将失去在股市上继续以配股方式融资的资格，而由于上市额度的限制许多优势企业难以争到额度。为了保住配股资格，政府管理部门千方百计推动优势企业将优势资产注入上市公司并剥离出上市公司的不良资产。1997年以来，股票市场上这种为保住配股资格的资产重组势头极其强劲，股票市场上一些低价股价格持续上扬，涨幅可观。这种对壳资源的开发是低层次的资产重组，不利于形成真正的市场竞争机制，真正提高资源的效率。
（四）现行政策不利于跨行业跨地区资产重组
随着经济体制改革的深入，一些具有较强实力和发展前景的优势企业在市场竞争中出现的内在的扩张要求，需要进行跨行业、跨地区的资产重组扩大经济规模，实现规模效益，提高企业的竞争力。但受我国国有资产管理条块分割体制的影响，企业的重组活动难以超越所辖部门、行业和地区的限制，生产要素重组的空间十分有限。在现行的利税分流体制下，一些地方政府单纯考虑到地方利益，不愿意本地企业被外地企业兼并。同时，我国商业银行信贷按属地发放的原则，即货币要素市场不统一，无法满足一些企业跨行业、跨地区资产重组所需的资金支持。
三、政府在资产重组中的地位与作用
党的十五大报告指出“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”，为资产重组指出了明确的方向。从改革大局和企业长期发展考虑，政府应规范自己的经济职能，把自己的行为建立在市场发挥主体作用的基础上，尽快从习惯于对经济活动的直接干预转变到间接宏观调控的工作思路和轨道上来。政府要为企业创造必要的资产重组宏观环境，不直接规定它们的资产重组行为，要把资产重组视为企业的一种市场行为，尊重资产重组中的市场规律。
（一）理顺国有企业产权关系和确立企业的主体地位
毋庸置疑，国有企业的所有权性质归政府所有，即政府拥有财产的所有权。现阶段改革的主要任务是国有经济的战略性重组。重组机理上的资产纽带原理确立了资产间的重组是其主要内容。资产重组是存量资产结构调整，结构调整的前提是产权法人化，其内涵是确保企业的法人财产权，具体涉及法人财产权的定位问题。而问题的本质是理顺国有企业产权关系。这里首先要规范政府的财产所有权，明确它是投资者的最终所有权，这种产权保证出资者享有资产收益，选择管理者，参与企业经营重大决策等的权力，但不能对法人财产中属于自己的部分进行支配。不能干预企业的经营活动。而企业法人财产权则表现为企业依法享有对法人财产的占有、使用、收益和处分权，承担对国有资产保值增值的责任，以完整的、独立的财产对自己的经营活动负责。从企业外部市场关系来看，法人财产权可以说就是财产的所有权（并不意味着可以不加限制地随意处置资本资产，必须以资本保全为基本原则，以资产增值为根本目的）。上述产权关系的界定是确立企业在资产重组中主体地位的理论依据。企业应有权在市场竞争中自主进行资产运作和合理的资产交易与重组活动，这样就可以保证企业在资产重组中按自身意愿和市场规律的要求，按利益相关化和最大化原则积极主动参与调整，从而实现真正有效率的资产重组。目前我国国有资产试点改革已经取得了一些成效，通过组建国有控股公司，授权经营国有资产企业集团等形式保证了政府出资人最终所有权，企业法人财产权和经营权的分离。
（二）政府要培育市场体系并提供政策导向
政府现有的社会经济管理部门集社会行政管理职能和国有资产所有者管理职能于一身。前者凭借政权，以国家行政管理者身份对各种经济成分进行管理（包括制订和执行宏观调控政策、监督经济法规实施、搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境等），目的是保证整个国民经济健康有序的发展；而后者则是凭借产权。在强调理顺国有企业产权关系的同时，政府的社会行政管理职能不能弱化，相反要加强。特别是当前“市场残缺”阶段，这一职能非常重要。公平竞争是保证市场高效率配置资源的基本条件。所谓公平竞争就是市场上的各个经济主体按照共同的规则，以平等的地位进行竞争。在市场经济中，政府必须根据完善严格的法律，按照公开、公正、公平的原则监督和管理市场，在市场准入、市场规范、市场仲裁、市场服务、市场执法等方面给予市场上所有企业平等待遇，维护公平竞争的市场环境。
政府要积极调查研究，制定正确的并具有较强操作性的法规和经济政策，为资产重组提供明确的政策导向和基本框架，对资产重组中的问题、经验和教训要及时研究、及时总结。政府对资产重组的政策导向要真正转移到资源优化配置与提高利用效率，提高我国企业的国际竞争能力，推动产业结构优化和国民经济结构调整的高层次上来，并要与经济增长、启动消费、扩大内需、提高就业等短期宏观经济目标密切配合。
（三）建立有效的社会保障体系
下岗职工的妥善处理问题是多数资产重组的重要制约因素。许多资产重组因为无法解决下岗人员安排而无法实施。如果还是以企业内部消化吸收作为职工安置的主渠道，资产重组的目标将受到影响，达不到预期效果，因为这一社会职能继续由企业承担，不利于企业非经营性资产的剥离，不利于不同企业在市场上公平竞争，也不利于我国劳动力要素市场的形成和促进劳动力的合理流动和优化配置。
当前在市场化改革过程中，我们强调市场对资源配置的导向作用，强调企业在资产重组中的主体地位，并不是说企业是唯一的资产重组主体，并不否认政府在资产重组中的重要地位，更不能忽视了政府是另一个资源配置主体。在欠完善的市场经济中，政府通过财政方式在“市场失灵”的领域配置资源，满足社会公共需要，实现社会公平与社会安定。市场经济实行公平的收入分配原则。公平分配有两个含义，首先是经济公平，由市场分配实现，由每个经济主体提供的生产要素的数量及其在市场上的盈利能力决定。但是市场上每个人或企业由于占有的生产要素数量不同以及劳动能力的差别收入不同，并且市场对无劳动能力的个人不予照顾，所以公平分配另一含义是社会公平，由政府的财政调节方式实现，即政府有义务在市场分配的基础上用财政手段重新配置资源，解决市场配置的不公平问题。社会保障制度是实现收入社会公平分配的最重要手段。在完善的市场经济中，政府通过财政向丧失劳动能力、失业以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供基本的生活保障。一套完备的社会保障体系包括：社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚、医疗保障制度等基本内容。政府要推动和加速社会保障制度改革，保证每个公民的最低生活需要和生活福利，分离国有企业原有的社会职能，保证资产重组顺利进行。
（四）培育产权市场，防止资产流失
当前，我国国有资产管理部门的职能要尽快到位，要积极发挥作用，搞好调研，发挥信息优势，促进产权市场建设。目前上市公司的产权交易有固定的交易场所，但大量的非上市企业，特别是国有企业的整体拍卖、出售、购并和无形资产转让及交易，则由于没有一个统一、高效、功能齐全的产权交易市场而受到很大限制。国有资产管理专司部门要会同有关方面，加速制订并出台国有资产管理和重组法规，创造规范的法制环境。目前产权市场的交易受很多条件的制约，例如市场主体难以真正到位，国有资产交易仍然受到行政干预，资产价格尚未形成。政府有关部门要在科学论证的基础上，制订切实可行的产权交易办法，加快产权市场发育，允许各种经济成分都可以进入产权和生产要素市场进行公平、自由交易。政府有关部门在强化产权市场服务功能的同时，尽可能降低产权交易成本，要引导和鼓励有条件的企业积极进行跨地区、跨行业、跨国界的资产经营。政府部门在培育产权市场推动产权交易的同时还要加强资产评估工作、产权变更登记工作，采取措施防止场外交易和私下交易，防止资产重组过程中国有资产流失。
收稿日期：1999－03－29
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