对社会保障定义的商榷——兼论社会保障制度的风险覆盖范围，本文主要内容关键词为：社会保障论文,社会保障制度论文,定义论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
什么是社会保障？应当如何定义？本文在此提出这一问题，主要是因为：目前我国对这一概念的解释尚无公认的说法，存在多种观点，且显得杂乱；对这一概念内涵和外延的确定，关系到建立什么样的社会保障体系，界定社会保障制度风险覆盖范围等重大理论问题和现实问题。
目前，我国理论界对社会保障的定义较多，归纳起来主要有三类：（一）认为是一种经济分配形式，是对国民收入的分配和再分配。如说社会保障是确保社会成员“基本生活需要的一种社会责任和社会经济分配形式”（注：吴方桐主编：《社会学教程》，华中师大出版社1994年版，第240页。）， “是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配……”（注：宁玉山主编：《政治经济学》，武汉大学出版社1993年版，第246页。）。（二）认为是一项社会福利制度。 如说社会保障是“向一部分社会成员提供基本物质生活保障的一项福利制度”（注：欧翠珍：《论社会保障中的公平与效率》，《广东社会科学》97年第6期。），“是指国家的一套社会福利制度”（注：《社会学教程》，北京大学出版社1992年版，第381页。）。 （三）认为是国家履行管理义务的一种社会责任。如说是“国家对公民履行确保其最低经济生活的一种社会责任……”（注：《社会学教程》，北京大学出版社1992年版，第380页。）。
上述观点虽然各有一定道理，有的说法也切中要害，但总体不能令人满意，存在缺陷和片面性。第一类说法把社会保障置于经济范畴，有违社会保障的本义。国民收入分配是国家宏观经济活动，是社会再生产的一大环节，如果把社会保障看成经济分配，等于将之纳入了经济领域。社会保障涉及经济内容，但不是纯粹的经济活动，它更多的应是社会性活动，它包含非经济因素，并非完全的经济过程。如社会互助活动、优抚安置等。当然，实施社会保障需要有物质条件，国民收入的分配是保障资金的主要来源，但它只是实施保障的手段，手段并非概念的内涵，不是社会保障本身。而且，社会保障也并非完全通过国民收入分配来实施。如家庭养老、社会互助等就不是这样。国民收入再分配要通过国家预算来进行。显然，社会组织、民间社团和个人的集资、赞助等未列入也不能列入国家预算，家庭养老和个人保险等也非国家预算开支。所以，即使说社会保障通过国民收入分配来实施也是不完整的，因为还存在通过非国民收入分配实施保障的情况。
第二类说法的缺陷主要是，对社会保障和社会福利两个概念未加以明确区分，实际是将两者等同，这是对概念的混淆。其实两个概念表示的社会意义存在重大差别。社会保障是对社会成员基本生活需要的保证，社会福利讲的却是改善和提高社会成员的生活水平。几字之差，相去甚远。后者是在生产力较发达，物质条件优厚的情况下使全体社会成员的生活水平改善提高的政策和服务；前者主要是满足维持社会成员的基本生活需要，并非生活质量的提高问题。这即是说，后者是在前者的基础上保护和延续有机体生命力，是比前者在更高层次的水平上为社会服务。从对社会成员生活改善提高的意义上看，社会保障与社会福利似无重大差别，只是程度不同而已。正因为如此，有些论者才不将两者严格区分。这在实践中的表现是，在社会福利中含有社会保障问题和保障内容；在社会保障中又包括社会福利。如我国的社会保障体系中就包括“社会福利制度”。其主要内容是：（1）企事业单位提供的职工集体福利。（2）民政部门主管的特殊社会福利。（3）街道、居委会举办的社会福利服务。我们认为，从一定意义上讲，虽然社会保障和社会福利都是对社会成员生活水平的改善和提高，但起点是很不同的。社会保障的起点是现实“贫困”，社会福利的起点却是“小康”。起点的不同，使二者产生了实质区别。因此不能将二者等同、混淆。如果等同混淆，将使我们建立的社会保障体系和社会福利制度相互交错，体系和制度含混不清，从而引起政策混乱。从这一点看，区分二者，关系重大。在国外，对社会福利有不同的理解，有的把慈善活动看成社会福利，但多数国家把提高社会成员各方面生活水平的政策称为社会福利。我国还处于社会主义初级阶段，在生产力相对不发达的国情条件下，有必要也应该将两者区分开来。我们尚不具备发达国家的那种福利水平，如果把社会保障的项目归为社会福利，无疑与经济社会发展水平不相符，将加大财政开支和社会消费，从而制约生产资金的积累，影响经济建设和其它社会事业的发展。这对我们很不利，是不可取的。如果把社会福利的项目归到社会保障中去，这又会降低应有的社会政策和服务的水平，不利于发展社会保障，也不利于发展社会福利事业。基于上述认识，我们觉得在现行的社会保障体系中不应包括社会福利制度，应将上文提到的三项社会福利中的（1）（3）两项划分出去，只保留第（2）项。因为无经济收入，生活无人照顾的老年人、残疾人以及孤儿等特殊社会群体，他们的问题主要是保证基本生活需要。而（1）（3）两项则主要是指提高生活水平问题。
第三类说法的不足之处是：政府管理社会的责任并非社会保障的内涵所指。政府管理活动的责任范围是很广的，包括对经济、政治、文化等管理，当然也包括对社会成员物质生活的管理，不过政府管理社会公共事务的责任是共性问题，把社会保障说成是政府的社会责任未表明社会保障的个性，未道出社会保障的真谛。况且，社会保障并非都是由政府管理的，家庭保险、个人投保等都不是由政府管理实施的，由此说来也不存在政府的责任问题。
另外，在人们对社会保障定义的表述中，有些说法让人疑惑，我们不敢苟同。
1、有不少同志谈到，实施保障的主体是国家政府。 如讲社会保障“是国家对……提供帮助”，或者说是“国家为……提供保护”等等。（注：《社会学教程》，北京大学出版社1992年版，第380页；余逊达、陈旭东：《人权与社会保障》，《浙江社会科学》97年第6期。 ）这些提法让人不好理解的是：在社会保障实施中，国家是唯一主体还是主要的一员？从他们对问题的阐述中看，显然应是前者。若如此，我们认为这与我国现实的社会保障实践不吻合。在我国的社会保障体系中，大部分社会保障的内容是由国家组织实施的，如优抚安置和社会保险、社会救济的很多政策措施都是政府作为主体来实施的。但实践中的个人自助保险、企业和民间社团的保险等的实施主体就不是政府了，而是一定的法人、社团和个人。所以，在定义表述中，应考虑不单提国家主体。这样提不利于发挥其它方面和被保障对象的主动性和积极性，也不利于提高社会保障的效率。
2、关于被保障对象的范围。有许多学者都在定义中做了限定。 诸如“……对暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会，或收入不能维持最低生活水平的社会成员……”（注：吴方桐主编：《社会学教程》，华中师大出版社1994年版，第240页。）“……对于因生老病痛、 灾害事故、心身障碍、失业待业等而发生困难的社会成员个人……”（注：郑杭生主编：《社会学概念新编》，中国人民大学出版社92年版， 第445页。）把这些限定归纳起来，无非是说对处于事实上“贫困”状态或处于基本物质生活不能保证的威胁状态的社会成员进行保护。对这些限定，我们觉得有两点不妥：第一，作为定义，应当精练简明，易于把握。但上述限定过于繁琐，且仔细分析起来还不够精确。第二，事实上处于贫困状态的成员是社会保障对象，这无须争议。但未在事实上处于贫困状态的成员呢，应不应当属于保障对象？本文认为应当属于。因为每个成员均有可能由于某种原因而陷于“贫困”。社会保障本身就含有预防之意，即社会风险的预先防范。提前缴纳失业保障费和养老金等，就是预防。这种预防难道就不是在实施社会保障吗？每个人都需要预防风险，从这个意义上讲，社会保障对象不只是事实上处于贫困者，应当包括全体社会成员。所以在定义表述中对社会保障对象的上述限定是不确切的，这种限定不能穷尽社会保障的外延。
还有，职工住房和农村贫困人口是否纳入社会保障制度的风险覆盖范围，也有必要在此提出讨论。
在有些人给出的社会保障体系中，没有住房保障项目。但也有些同志给出了这一项目，认为“住房保障是社会保障的一个重要组成部分”（注：郑定铨：《我国多层次社会保障体系现状》，《改革月报》97年第11期。）。本文认为这种看法值得探讨。虽然，职工住房属于基本生活需要的组成部分，但住宅建设是一个国家的重要产业部门，其发展状况直接影响到庞大的建材工业和整个国民经济的发展。过去我国实行国家包住的高福利分房政策，国家对职工住房完全保障，这显然不利于房地产的发展，也制约着其它相关产业的发展。发展商品经济建立市场经济体制，必须使住房商品化，将住宅建设推向市场，接受价值规律的检验，参与市场竞争，从而推动房地产业及其相关产业的发展，对国民经济的全面进步起促进作用。职工住房的非保障化、商品化，不但有利于房地产业的发展，而且有利于刺激和调节市场需求，搞活其它产业，促进经济增长。如果住房保障化、非商品化，对国民经济的发展会产生较大的负面影响，几十年的实践已经证明了这一点。职工住房消费虽然属于基本生活需要，由于上述原因不应视为社会保障的组成部分，可以将它反映在工资、补贴中，成为劳动报酬的组成部分。
对于农村贫困人口，应纳入社会保障制度的覆盖范围。多年来，我国对农村贫困人口主要是采取送粮、送衣等社会救济办法实施保障的。这种保障的水准低，且不稳定，没有形成制度，哪里有贫困，救济就投向哪里，救济消费完，又得再救济。后来，改为扶贫计划的实施，目的在于改“输血”为“造血”，讲求效益和长远发展。我们认为，现在应将农村人口分为两类：一是无劳动能力者，二是有劳动能力者。与此相对应，实施两种不同的社会保障：（一）制度化保障：对老年人实行养老保险，从单纯的救济向养老方向过渡。（二）非制度化保障：对有劳动能力者实行发展生产性扶贫，由政府和社会加以扶持，力争在一定时间内脱贫，从根本上改变贫困面貌，取得较大经济效益。
行文至此，似乎应对社会保障定义有一个交待。不过，由于社会保障是一个复杂的社会活动过程，涉及内容宽泛，且我国这方面的理论和实践又处于探索中，故在此只能尝试性提出自己的粗浅看法，以期对这个问题的研究起到抛砖引玉的作用。本文的定义是：社会保障是国家、社会群体和个人为使社会成员能够维持基本物质生活，实现生存权提供援助和保证。
1、这个定义说明，实施社会保障的主体是多元的， 包括国家政府、各种社会组织、社团和个人。强调群体和个人的主体地位，一方面指明实施社会保障并非都是国家政府的事，减轻国家的压力和负担。另一方面有利于调动发挥群体和个人进行社会保障的主动性、创造性，促进保障事业的发展。
2、这个定义明确了社会保障对象是全体社会成员， 包括已在事实上处于“贫困”的社会成员和将会面临“贫困”（如退休、失业等）的社会成员。当然，小部分成员由于个人过失（如吸毒、犯罪以及拒绝“合理”就业等）造成贫困，不应视为保障对象。
3、这个定义表明了社会保障是满足人们的基本生活需要， 帮助人们生存权的实现。这样，一方面可把社会保障与社会福利区分开，利于我国视国情状况实行有益于经济社会发展的社会保障和社会福利的政策与措施，避免不适应生产力发展、脱离实际的社会保障与社会福利相混淆所导致的高福利政策及其不良后果。另一方面，把社会保障的基本目标定在生存权的实现上，是符合人权思想关于人权实现进程原则的。人权是人的经济、政治、文化和社会、人身等权利的有机统一，其中生存权是人的首要权利，人只有实现生存权才谈得上其它权利。现代社会保障只能保障人的生存权，这是现代经济发展所提供的保障程度所决定的。我们的国情条件还达不到全面保障人的权利实现的程度，如果现今扩大社会保障的人权实现范围，既是不现实的，也是不可能的。
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