萨班斯法案404条款“软着陆”探析，本文主要内容关键词为：软着陆论文,探析论文,法案论文,条款论文,萨班斯论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、404条款颁布背景及简介
2001年的“9.11”事件给予美国经济沉重的打击，繁荣的资本市场骤然坍塌进入低迷状态，而掩藏在繁荣经济背后的财务造假案也接二连三地浮出水面。2001年12月安然公司申请破产保护，由此其财务造假案曝光，一直以拥有世界上最完善的公认会计准则(GAAP)和最发达的资本市场而骄傲的美国政府顿时目瞪口呆。为了安抚恐慌的投资者并重塑其形象，美国政府迅速采取了一系列行动，众议院于2002年2月提出HR3763号提案。然而2002年6月世通丑闻曝光给美国政府打下了又一支“强心剂”。2002年7月之后美国国会便迅速通过了《2002年萨班斯——奥克斯利法案》(下文简称《萨班斯法案》)。
《萨班斯法案》404条款要求管理当局对内部控制进行评价。(a)授权SEC作出规定，要求公司按《1934年证券交易法》13(a)或15(d)编制的年度报告应包括内部控制报告，该内部控制报告强调：公司管理当局建立和维护内部控制系统及相应控制程序充分有效的责任；公司管理当局在最近财务年度末对内部控制系统及控制程序有效性的评价。管理当局评价之后需出具内部控制评价报告。(b)对公司财务报告进行审计的会计师事务所，应遵循PCAOB发布或认可的准则对管理层的内部控制报告发表鉴证报告。
二、404条款“渐进式”执行方式
(一)分层次执行SEC基本上将在美国上市的公司分成六个层次(见表1)，对不同层次的公司，SCE制定了不同执行方案。SEC的分层次执行并不是一蹴而就，而是通过不断地吸纳意见，不断地完善而逐渐形成。在萨班斯法案颁布之初，其各条款的执行日就不尽相同。其中404条款按照最初制定的执行日期，加速编报(Accelerated Filer)公司在2004年6月15日或以后结束的财务年度执行内部控制报告要求；非加速编报公司则在2005年4月15日或之后结束的财政年度年报中遵循内部控制报告的要求。2003年6月5日，SEC对执行404条款的内容作了一些修订，其中一项就是将上市的投资公司从执行404条款的队伍中排除出来。2004年2月，SEC首次将404条款的执行时间向后延迟，加速编报公司在2004年11月15日及以后结束的财务年度执行，而非加速编报公司和外国上市公司则在2005年7月15日及以后结束的财务年度执行。2005年3月，SEC将非加速编报公司和外国上市公司的执行日期又延期一年。2005年9月，SEC再次将非加速编报公司执行日期延迟，非加速编报的国内外上市公司在2007年7月15日及以后结束的第一个财务年度对财务报告内部控制进行报告。2006年8月9号，SEC发布规定：加速编报的外国公司，但非大型加速编报公司，可以延期一年(2007年7月15日)执行对财务报告内部控制发表审计人员鉴证报告的要求。2006年12月，SEC将非加速编报的海内外公司执行404条款的时间向后推迟，并对新上市公司设置过渡期。非加速编报的公司在2007年12月15日及以后结束的财务年度才需要提供财务报告内部控制的管理层报告；在2008年12月15日以后才提供审计人员对财务报告内部控制的鉴证报告。同时，SEC指出，如果SEC没能在2007年12月15日前发布指导管理层遵循404条款的补充指南，则执行日期有可能还会继续向后推迟；而鉴于《第2号审计准则》的修订，审计人员提供鉴证报告的日期也可能再延迟。对于新上公司而言，提议设置了过渡期。为了充分缓解新上市公司遵从萨班斯法案的压力，SEC建议修改规则，即新上市公司在第一次申报年报时，可以不执行萨班斯法案404条款的要求。在第二年的年报中才要求执行萨班斯法案404条款。
(二)加强条款内容的可执行性 404条款作为萨班斯法案的核心条款，对上市公司内部控制的设计及执行产生了直接的影响，同时也改变了注册会计师的审计活动内容和方法。然而在最初颁布的萨班斯法案中404条款的内容却大而化之，而且条款涵盖范围过于宽泛，无疑放大了执行成本。鉴于此，2003年6月5日，SEC对404条款的执行内容做出修订，要求上市公司在财务年度末的财务报告中附有管理层对公司“财务报告内部控制”的报告及注册会计师的鉴证报告，并且在20-F或40-F的年报中报告该年度公司财务报告内部控制发生的产生重大影响或可能产生重大影响的变化。财务报告内部控制概念的提出使内部控制报告的要求集中于对于财务报告有关的内部控制的评价和鉴证。2005年5月的第一次圆桌会议后，SEC发布了《2005年5月员工指南》，明确了执行404条款时的职业判断、合理保证及管理层与审计人员的沟通问题。2006年12月，SEC又发布征求意见稿，旨在推行适合于各种类型公司的执行404条款的方式——自上而下的、以风险为导向的财务报告评价模式。
(三)配套准则与规范的制定 任何法规的执行都不是孤立的，而是需要各部门之间的相互协调和配合。(1)COSO委员会的配合。SEC明确指出COSO框架是用来评价财务报告内部控制的恰当标准。2006年7月，COSO及其咨询工作组发布《小型上市公司财务报告内部控制指南》充分体现了COSO委员会对执行404条款的支持。该指南旨在帮助小型上市公司的管理层理解和运用COSO框架。指南列示了与COSO框架中描述的内部控制五要素相关的20条基本原则及其定义，并描述了小型公司将这些原则运用于财务报告的各种方法，同时还包括了具体运用原则的实例。来自COSO的配合为各类上市公司执行404(a)条款提供了有利的帮助。(2)PCAOB的支持。2004年6月，上市公司会计监督委员会(PCAOB)发布了《第2号审计准则》：“与财务报表审计相关的针对财务报告的内部控制的审计。”该准则旨在为遵循404条款的审计人员提供具体的审计方法。2006年5月的第二次圆桌会议后，吸纳来自社会各界的意见，PCAOB重新修改《第2号审计准则》以满足审计人员遵循404条款的需要。PCAOB为404条款的顺利执行提供帮助和协调，为如何执行404(b)条款提供了具体的指导。
三、404条款“软着陆”原因
SEC之所以采用“软着陆”方式可从以下几个方面分析其原因。一是配套准则规范的滞后出台。2005年3月，SEC将非加速编报公司和外国上市公司的执行日期延期至2006年7月15日也是因为COSO正在制定适合于小型上市公司的COSO框架。二是为公司和会计师事务所提供充分的学习时间。404条款对公司管理层和审计人员的工作产生重大的影响，改变了其原本的工作方式和理念，404条款的执行也改变了整个公司的治理环境。所以必须为公司和事务所提供足够的时间来学习和理解条款的内容和宗旨。这也是404条款在执行过程中几次修改执行日期的原因之一。2004年2月的延期初衷就是为公司审计人员提供时间以执行PCAOB在2004年6月发布的《第2号审计准则》。2005年9月延期的主要目的是希望COSO协助小型公司运用COSO框架。三是，减轻公司的执行成本。随着404条款的内容不断完善，相关准则和规范的出台，404条款的可执行性越来越强，同时执行的成本也会有所降低。尤其是对小型公司而言，COSO针对小企业的框架的发布以及PCAOB针对小企业而对《第2号审计准则》的修订，必然使小公司在遵循404条款时可以有的放矢，减轻成本负担。美国国内加速编报公司执行404条款的经验让SEC改变了其执行404条款的方式，即采用先执行404(a)，第二年再执行404(b)。2006年8月SEC将加速编报的外国公司，但非大型加速编报公司，提供审计人员对财务报告内部控制发表鉴证报告的时间延期一年，因为对已经执行404条款的公司的调查表明，在执行404条款的第二年期执行成本会显著的下降。四是缓和公司的抵触情绪。一方面，对于已经执行404条款的公司，不断完善的条款内容和充分有效的执行指南可以使公司的执行更加流畅顺利；另一方面，对尚未执行的公司，较长的过渡时间让公司的管理人员和普通员工在执行的实际准备上和心理准备上都更加充分。而且，已经执行的公司的经验和示范也给尚未执行的公司提供了帮助。此外，SEC为了保持其资本市场对希望上市公司的吸引力，为新上市公司提供了一年过渡期，有助于新上市公司能更高效地履行404条款中规定的责任。
四、404条款对我国法规执行的启示
目前有关萨班斯法案404条款的争议仍在继续，该条款未在全部美国上市公司中执行，已执行的公司也只有两年多经历而已，所以，对404条款的效果做出评价显然是不现实的。但SEC执行404条款的“软着陆”过程还是值得我国政府借鉴和学习的。在我国，很多法规或准则的颁布执行都是采取统一时间统一范围同时执行，而且法规或准则的出台，配套的辅助指南和规则却不能及时出台，让执行者不知所措。此外，法规往往缺乏稳定性，原因之一就在于法规执行过程不科学，事前没有做好充分准备，所以法规的制定和执行缺乏连贯性。解决我国法规执行过程中的这些问题，可以借鉴SEC“软着陆”的执行方式从几方面予以改进：首先，分层次执行。如对于一些执行上比较有难度的法规，可以选择一部分企业先执行(试执行)的方式，然后再予以推广。其次，法规执行的过渡期。新的法规的有效执行需要执行者对其透彻的理解，所以为执行者留出足够的学习和准备时间是必要的。最后，部门间协调。法规的执行不可能是孤立的，所以相关的部门要协调工作才能保证法规顺利执行。