论政府合理规模及其尺度，本文主要内容关键词为：尺度论文,规模论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
确定政府合理规模是行政改革的一个重要理论和实践课题。政府规模是决定政府功能的主要变量，政府规模合理化是实现政府精干高效、运转协调的内在要求，也是建构科学合理的政府管理体制的重要条件。为推动新的机构改革及整个行政改革走向成功，有必要对政府规模及其基本尺度进行探讨和分析。
一、政府规模的涵义及其构成
我们通常从政府机构和工作人员数量方面来考察、测度政府规模，但这不能揭示政府规模的真正内涵及政府规模膨胀的原因。政府规模应该是以职能和权力配置为基础，按一定组织原则建构的政府各具体组成部分的总和，它具有层次性、结构性、功能性、整体性等特征。广义的政府规模指一切国家机关的构成规模，本文探讨的政府规模指国家行政机关的构成规律，无论是广义的还是狭义的政府规模都包括内在规模和外在规模两个不可分割的方面。
1.内在规模。内在规模指政府职能和行政力规模。政府职能是政府在一定时期内对国家政务和社会公共事务管理所承担的职责和所务有的功能，因而，政府职能规模的大小取决于政府对国家政务和社会公共事务管理的范围、数量及这些事务的复杂程度。行政权力是国家公共权力的重要组成部分，是实现行政职能的依托。政府权力规模就是指行政权占整个公共权力体系中的比例和分量，从学理上讲，它取决于国家宪政体制对公共权力在行政体系的配置，在现实中，行政权力常突破其合理边界而导致行政权力扩张，从而使政府规模膨胀。政府职能规模和权力规模两者相互依存，内在统一，共同构成政府的内在规模。
2.外在规模。政府外在规模一般从三个方面考察，指政府机构设置、人员配备的数量以及行政经费支配和消耗的数量，即行政机构规模、行政人员规模、行政费用规模。机构是行使权力的载体，机构规模表示政府为实现国家政务和社会公务管理而设置的各级各类政府机构的数量及结构。行政人员规模指政府机构内工作人员总数。长期以来，我国许多行政机构延伸到国有企业，而这些人员却算做企业管理人员，另外，大量勤杂人员、内招工、编外干部、离退休干部不算在政府人员规模范畴。行政费用规模也是政府外在规模的基本变量，它表示政府实现行政职能所占有和耗费的经费数量，直接反映行政成本和行政效率的高低。通常以政府财政占国民收入的比重特别是行政费用占财政收入的比重来衡量。其实，政府税外收费等也是政府资金占有和支出额，应算在行政费用范围内。政府机构规模、人员规模、费用规模三者相互对应、相互制约，共同构成政府的外在规模。
政府内在规模决定其外在规模，两者辩证统一。政府必须在所承担的职能范围和所在权力界限内设置机构，超出职权范围就会丧失其合法性和存在意义；政府职能部门化或专业化是设置机构和配置人员的前提和基础，机构设置是按照某个机构专门履行某种或某类职能并授予相应的权力的方式进行的；政府职能和行政权力的层层分解和合理配置是使政府内部纵横交错的各种机构成为一个井然有序、运作协调的组织系统的重要条件；转变政府职能、优化权力结构是调整优化政府组织结构，精兵简政的基本途径。因此，要确定政府合理规模首先必须定位政府的内在规模。
二、影响政府规模的因素分析
政府体系是一个复杂的社会系统，其内部包含许多相互依存、相互作用的子系统和要素，同时，政府体系与外部环境存在着相互影响、相互制约的关系，政府规模既受政府体系自身的职责、权力、结构、功能、机制等组织要素及人员因素的影响，又受外部政治、经济、社会、文化环境及行政客体状况等方面的制约。具体说，影响政府规模的因素主要有：
1.组织因素。组织因素对政府规模的影响主要是组织角色、组织利益、组织设计、组织运作及其效率等几个方面。行政组织在社会大系统中扮演什么角色，就会建立与此角色相适应的机构。政府角色表现在政府与社会的边界划分和强弱取向上，以及政府行为的价值取向上。政府职能和行政权力扩张，必然导致政府机构庞大、人员膨胀。一个官僚主义政府必然要建立适应官僚主义运作的政府机构，这种机构的特征是不断膨胀、效率低下；一个非官僚主义的责任政府，就会设法建立与其相适应的政府机构，这种机构精干高效、充满生机。组织利益是影响政府规模的重要因素。公共选择理论早已揭示：政府也是“经济人”、政府行为是按个人或组织成本——收益原则计算，追求自身利益最大化。戴维·奥斯本等在《改革政府》中指出：“官僚和官僚机制感兴趣的是争取更多的经费和更大的权力”，帕金森定律所揭示的官场病，实质是政府机构自我扩张、追求自我利益的结果。行政组织设计和建构是否科学决定着政府规模的大小。合理的政府规模，要求行政组织在结构上有合理的上下层次，恰当的控制幅度，简短的工作流程，组织内部既有分工和授权，又有协调和整合。增加组织层次和控制幅度，职能交叉，机构重叠，意味着政府规模的扩大。行政组织内部运作机制及其效率也影响着政府规模。行政组织内部各环节和运行机制相互衔接、协调配合、高效运作是政府规模合理的前提条件。如果各环节和运行机制相互脱节、互相冲突，必然降低行政效能，加大行政成本。
2.环境因素。行政生态学指出，行政系统好比一个生态系统，它与外部环境相互依存、相互作用，从而达到两者之间的动态平衡。外部环境制约政府规模主要是政治、经济、社会环境，同时也包括行政客体的现状。政治因素制约着政府规模。行政体系一般执行政治系统的决策和方针，政府规模直接受国家宪政体制的制约，可以说，有何种宪政体制和政治，就有何种政府机构和政府行为，它决定着行政体系在国家生活中的地位和作用。经济因对政府规模起着决定作用。现代政府的核心职能是发展经济，但政府规模必须与一定时期经济发展水平相适当。政府财政支出必须考虑一定时期财政供给能力，社会所能承担的财政支出或者政府可用财政收入的多少决定政府所能提供的公共服务的数量，从而决定政府规模的大小。行政客体的基本状况是制约政府规模的又一重要因素。政府管理对象主要是国家和社会公共事务及全国总人口，它反映政府管理公务数量和复杂程度。一般来说，公务量少且简单，公务管理的机构和人员就少；反之，公务管理机构和人员就多。随着社会的发展，全球化、信息化的凸现，国内经济社会发展总量越来越大，管理对象日益复杂化，这是确定合理政府规模必然面临的问题。另外，一定行政区域面积、人口数量和密度是核定行政编制的重要依据，较大的行政区域，如果人口数量多，则公务量大，需要提供的公共品也多，政府规模相应也就大，反之，政府规模则小。
3.人员因素。行政人员数量与政府规模存在一种正比关系，它是政府外在规模的重要方面。而行政人员素质则与政府规模是一种反比关系。行政人员素质高，完成单位公务量所需的人数就少；行政效率高，行政成本就低，机构和编制就会减少。作为行政主体的人总是受一定信仰、观念、心理特别是行政意识、行政理想、行政道德的支配，这些观念和思想直接影响行政主体的行为和组织行为。如官本位思想是机构膨胀的深层原因，官本位实质是权力本位，官本位价值取向从内外两方面加剧机构膨胀。一方面，由于社会以行政职务级别作为价值判断标准，因而，各政府机关都要求增加编制、升级升格。另一方面，象征地位的行政级别成为人们竞相追逐的目标，这就使一些本应成为经济、学术、科研领域的人才涌向政府机关，迫使政府机关因人设职、扩大编制，从而一步步走向庞大和臃肿。
三、政府合理规模的基本尺度
中国政府机构和人员精简方面的研究及改革实践，由于缺乏具有规范意义和实践指导意义的政府合理规模新概念，从而导致在理论和实践方面的误区。在理论上没有建立评价机构改革成功失败的综合指标体系和标准，没有明确政府合理规模的基本尺度，简单地把“小政府”作为机构改革追求的最终目标。我国政府规模过大是不争之事实，但“小政府”不一定是合理规模政府和强政府，有些机构庙小但神通广大，权力膨胀，有些机构虽是小了，但不能承担应承担的职责。机构改革的主要做法是要使政府职责和政府能力相符，而不是简单地缩小政府，机构改革的目标应是建立一个规模适度的政府，规模超大或超小都是不现实的。在机构改革实践中，由于没有正确的理论指导，一些地方精简机构往往只做表面文章，如把某些机构变成“翻牌公司”，应该加强的职能部门没有得到强化，需要撤并的反倒不断壮大等。一句话，没有真正从转变政府职能、规范政府权力上着手机构改革。因此，立足中国实际，在理论上探寻合理的政府规模，并在实践上付诸实施，是当前机构改革的基本内涵。
政府规模到底要多大，从根本上说，不是政府自己选择的，而是由整个社会、政治、经济因素客观决定，只能在按照市场经济和现代社会管理的需要转变政府职能后，根据承担职能的大小来确定。在社会经济发展的不同时期，政府所承担的职能是不同的，政府规模决非“小政府”能概括。在20世纪的发展进程中，世界范围内的政府在职能、权力方面都有所扩大和增强，各国政府规模呈不断扩大的趋势，但从政府与社会的关系发展来看，随着市场经济的发展和成熟，社会力量将不断壮大，社会质量将不断提高，应把政府的部分职能和权力让渡给社会，从而尽可能地缩小政府规模。从国家或政府的发展归宿看，国家或政府最终要把权力归还给社会，当然，这只是最终趋势而已。在现时代，关于政府规模的合理选择，不能简单地以“大政府”、“小政府”或“无政府”来定位，而应根据不同时期，不同国家的社会、经济、政治发展状况特别是生产力发展水平和社会发展质量来确定。
从成本与收益角度分析，政府规模超大或超小都是不经济的。一定的政府规模会有相应的规模效益，政府规模效益主要表现为规模经济和不经济两种情况。根据行政成本或收益与政府规模变动的关系发现，随着政府规模的不断扩大，行政成本将不断增大，而边际收益逐渐变小，引起总收益增长速度减慢，最终趋向于零。因此，当政府规模增长到一定界限使行政收益最大，所用成本最小时，这个界点可视为政府适度规模的界限，政府规模太大或太小都是不经济的。
我国当前正处在社会变革时期，各级政府应是社会发展的强大推进器，各项重大改革必须依靠政府启动和推进，管理国家宏观经济，推动社会转型是我国政府的主要职能和责任，在中国市场化改革过程中，要避免政府借改革之名向社会和市场推卸其应有的责任。因此，要把精简机构与提升政府权威和能力结合起来。在机构改革中，尽管无法在数量上找到绝对合理的政府规模，但政府合理规模应以如下几个方面作为衡量尺度和评判标准：
第一，与财力一致。政府规模必须与政府财政承受力相一致，政府管理费用来自财政收入，而一定时期财政收入数量一定，因此，必须合理确定政府管理费用占整个财政支出的比重，这个比重是衡量政府规模是否合理的重要参数。一个国家或地区财政收入状况是确定政府管理费用支出和政府总体规模的重要指标，对经济较发达，财政收入、国民生产总值较高的地方政府，要根据中央与地方事权、财权合理划分的原则，确定机构设置、人员编制的上限，防止政府规模膨胀。长期以来，我国政府管理费用超过财政承受力，使国家财政不堪负重，很多地方有钱吃饭，无钱建设。为此，要建立政府管理费用支出与财政收入之间的刚性约束机制，严格控制行政费用支出在本级政府财政支出中所占比例，并通过立法形式确定，使政府行政费用与财政承受能力相一致。
第二，精干高效。精干高效是评价政府规模的根本标准。我国宪法明确规定：“一切国家机关必须实行精简的原则”。所谓精简，其一指机构数量要少、机构层次要简、机构人员要精；其二指机构职能和权力要明确界定和优化配置，避免职能交叉重叠、权责模糊不清，职权扩张，把不该管、管不了、管不好的事分离出去，将不该拥有的权力下放或转移。精简后的政府应该是精干政府，同时，应该也是高效政府，如果通过精简，政府规模缩小了，但行政效能降低了，不能有效地实现对国家和社会公共事务进行管理，这是对政府规模的误解。因此，衡量政府规模是否合理的根本尺度是看政府能否满足社会发展的需要，高效履行社会赋予政府的各项职能。机构改革的价值取向应该是建立精干高效政府，而不是所谓的低效的小政府。
第三，协调整合。政府规模具有层次性、结构性、功能性、整体性。合理规模的政府基本特征是职能齐备、分工合理、结构优化、运作协调、功能高效。协调整合指精简后的政府各层次各部门间协调配合、共同构成一个有机整体。如果精简后的政府纵向层次不能承接，横向部门设置不全；如果上级不能对下级实施统一指挥和领导，导致多头领导或政出多门，这样的政府虽是精简政府，但不是合理规模政府。
四、构筑政府合理规模的几点思考
追求合理的政府规模，既要在理论上界定政府规模及其基本尺度，同时，又要在实践上大力推进机构改革，加强对政府规模的控制和管理。
1.切实转变政府职能，合理规范政府权力。转变政府职能、规范政府权力是调整政府规模的根本要求。长期以来，我国政府规模庞大，主要是因为政府职能和行政权力的扩张，是政府职能庞大和权力膨胀。历次机构改革收效甚微，是由于政府未能真正转变职能，没有剥离不合理的权力。因此，构筑政府合理规模关键是职能转变和权力调整，重点处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、中央政府与地方政府之间的关系。按照政企分开、总量精简、结构调整、提高效能的原则，该强化的职能必强化、该撤并的机构坚决撤并，并对政府权力结构、权力分配、权力运作做出新的符合市场经济发展的新规范。
2.着力推进机构改革，加强政府编制管理。机构改革是调整政府规模的必然途径。根据精简、统一、效能的原则推进机构改革，改变机构庞大、人员臃肿、政企不分、效率低下、官僚主义严重、财政不堪负重的局面，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。同时，加强机构编制管理，在科学论证基础上，制定总体性设计方案和具体方案，确定全国政府机构层次和各级政府机构内部层次，确定必设机构及其限额。加强人员编制管理，通过职能职位分析，确定编制数额及人员结构，制定人员编制方案，控制人员总额。加快行政法制建设、利用法律手段进行机构管理，实现政府组织、职能、编制、工作程序法定化，从而达到确定政府合理规模的目的。
3.控制政府支配的资金额，建立行政经费约束机制。由于政府基本规模是由政府支配的资金额决定的，因此，构筑政府合理规模的基本途径之一就是要控制政府支配的资金额，否则，难以压缩政府规模。从总量上看，目前政府支配的资金量超过了合理量度，应该减少。首先，财政收入占国民收入的比例、行政费用占政府财政支出的比例要科学合理，强化行政预算管理和工资基金管理，建立行政经费约束机制，增强行政管理成本意识，加强对行政系统的成本控制。另外，坚决取消政府各种税外收费。其次，政府财政不应插手自身功能以外的领域，政府不要过多地插手非国有资源的配置活动，把它基本交给市场、企业、居民。
4.完善国家公务员制度，建设高素质的行政管理干部队伍。完善公务员制度是推进机构改革，构筑政府合理规模的重要保证。历次机构改革实践证明，人事制度与政府规模和机构改革最为密切。精简的机构需要一支精干的行政管理干部队伍，否则，精简之后又会膨胀起来。因此，必须深化人事制度改革，建立优胜劣汰的竞争激励机制，把好行政人员的“进口关”，顺畅行政人员的“出口关”，使优秀人员脱颖而出，提高整个公务员队伍的总体素质，使之适应机构改革和构筑政府合理规模的新形势。另外，提高政府工作人员的职业成本和风险，消除政府的“经济租金”，消除行政权力的经济值和政府工作人员获取非法收入的可能性，建立各种责任机制。当政府工作人员的职业成本收益与其他劳动者的成本收益相近后，社会总劳动力在政府部门与其它部门之间的配置就会自动保持合理的动态平衡，政府规模膨胀将会遏制。