论美国联邦社会保险税的改革与争议，本文主要内容关键词为：社会保险论文,美国联邦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国，联邦社会保险税是社会保险基金的主要来源。美国联邦社会保险税是对雇员、雇主以及自营者征收的工资税，由两部分组成：用于社会保障基金的社会保障税(Social Security Tax)和用于救助和疾病的医疗保险税。在《联邦保险捐税法》(Federal Insurance Contribution Act，以下简称FICA)下，工资税被称为“保险捐税”(Insurance Contributions)。作为社会保险基金的主要财源，美国联邦社会保险税关系到美国数百万人的生活，从而也是美国国内最为引人注目，争议最大的税收计划之一。
一、美国联邦社会保险税的税收归宿
根据美国《联邦保险捐税法》(Federal Insurance Contributions Act，FICA)，社会保障税占工资收入12.4％，雇员和雇主各负担6.2％。雇员的社会保险税的缴纳通常直接从工资中扣除，自营者则必须在申报所得税时缴纳。税金被置于“信托基金”之中，以支付老年人和孤寡人员保险津贴。医疗保险税占工资收入2.9％，也是雇员和雇主各负担1.45％。因此，社会保险税通常合计占雇员工资的7.65％。自营者则需全部由自己负担，即占收入的15.3％。《联邦保险捐税法》完成了纳税人的法定归宿。但税收政策不仅是重大的政治问题，同时也是最为重要的经济学问题之一。自1935年罗斯福政府通过《社会保障法》以来，美国保险税税率一直处在不断变化中，从2％逐渐提高至12.4％，直到1990年以后才稳定下来。
税率不断提高、赤字不断增加，高税额、低给付的美国社保体系，谁在真正为其买单?一直以来，联邦保险税的税收归宿(Tax Incidence，又译“税务负担”)问题都是美国经济学家关注的焦点。税负归宿可以分为法定归宿和经济归宿。法定归宿是指根据税法应该负有纳税义务的承担者。经济归宿是指税收负担的最后承担者。税收归宿理论的核心观点是：“税收归宿并非只取决于纳税人一方”。根据税收责任等效原理，税收的法定归宿与其经济归宿并不相干。税收法定归宿和经济归宿实际就是纳税人和负税人，两者之间的差异说明的就是税负转嫁的程度。供给学派也对税制对劳动力供给进行了重点分析，认为税率的提高意味着纳税后净报酬的减少，从而影响了劳动力的工作的积极性，进而劳动供给减少。
实际情况到底如何?自由竞争的市场经济中，价格能否提高或压低，很大程度上取决于商品供求弹性的大小。美国社会保险税的税收归宿最终取决于劳动力需求和供给之间的相对弹性。劳动力作为商品，供给弹性越大，雇主越容易将税负转嫁给雇员。反之，劳动力需求弹性越小，其价格最终取决于雇员，税负转嫁给雇员的难度就越大。在完善的局部均衡的竞争框架内，如果劳动力的供给弹性等于需求弹性，税收的经济归宿不受市场的影响，税负通常由雇员和雇主共同负担，而这种假设在现实中实现的可能性较小。因此，税收可能对那些未实际上纳税的人产生更大的影响，经济负担将最终落在市场弹性小的一方。例如，1998年美国个人收入的中间值为29007美元，比1997年的26939美元增加了2068美元；1998年的就业率为95.5％，比1997年的95.06％提高了0.44个百分点。根据η=(△E％)/(△W％)，我们可以推算出劳动力需求的弹性约为5.71。这表明在短期内，劳动力需求的弹性是比较大的。虽然不同的行业对劳动力的需求也有所不同，但总体来说，雇主试图通过降低工资转嫁税负是十分困难的。因而，美国社会保障税的经济负担最终是以提高物价的形式落到了消费者的头上。
但社会保障税与其他类税不同。作为一种受益税，社会保障税归宿还受到雇员未来社会保障给付价值的影响。纳税人，特别是工人，对社会保险给付的依赖性最强，期望值较高。因此，社会保障给付成为劳动供给方做出就业决定的考虑因素。如果雇员重视社会保障给付，那么他们将愿意以社会保障给付为交换条件，接受相对低的工资收入。因此，劳动需求的曲线由于社会保障税而发生了改变，劳动力供给也随之发生了变化，供给量相对增加。这使劳动力需求与供给发生了一些变化。美国参议院财政委员会的研究表明：社会保障税每增加大约100亿美元就直接导致商品价格上涨0.2％。美国社会保障税提高的大约3/4是通过提高物价转嫁到消费者身上的，1/4是通过降低工人的工资来实现的。
二、联邦社会保险税的性质——累进还是累退
几十年来，美国社会保险体系虽不断的调整，但总的原则基本不变：(1)给付假定需要原则(Presumptive Need)；（2）最低收入保障；（3）社会公平与个人权益的平衡；（4）财务自给自足（Financing Self—supporting），大体与现今世界各国普遍的社会保障原则相同。但有一点重要的不同：大多数国家的给付与所得无直接关系，而美国强调社会保险的个人责任，给付与所得紧密联系。这就引发了人们对美国社会保险性质的争论，累进还是累退？是否对真正需要帮助的人有利？
美国联邦社会保险的两税种之间差别甚大，对社会保障税的应税额收入设定了最高限，超过该限额的收入不再征税。这一限额随经济发展的变化而不断的调整。医疗保险税则是根据全部收入进行固定税率的缴纳。以2002年为例，社会保障税的限额为年收入84900美元，也就是说，2002年社会保障税的最高额度是从工资中扣除5264美元（84900美元×0.062）。普通美国工人的收入为30000美元，高收入工人为300000美元，社会保险税对他们将有什么样的影响呢？普通美国工人须缴的联邦社会保险税为所有收入的7.65%，大约2295美元。高收入的美国工人缴纳的社保税为9614美元，包括5264美元的社会保障基金和4350美元（1.45%×300000美元）的医疗保险。因此，美国医疗保险税实行的是单一税制，而社会保障则是累退税，即税额在纳税人收入中所占比重，随着纳税人收入的增加而降低。
但是，美国社会保险体系的给付条件十分严格。例如，有资格领取社会保险给付金的完全被保险人必须年满65岁，缴纳40个季度的保险费；1950年或者是21岁以后直至去世、致残或年满62岁，平均每年缴纳一个保险季的供款……。因此，社会保障的给付实际上是累进的结果。就整个体系而言，美国社保基金给付有利于低收入者；医疗保险税是按固定税率缴纳，收入多的上缴的多，但给付是统一的，没有收入水平的差别。一些美国学者认为，如果将给付考虑在内，美国的社会保险税是累进的。而如果将社会保障税用于投资将获得几倍于社会保障给付的收益。
美国社会保险税的高付出与低给付常常是自由主义经济学家抨击美国现行社会保障计划的要害。社会保险不同于商业保险，社会保险的经济保障通常以最基本的收入为原则，依假定需要（Presumed Needs）来制订其最低标准。经济弱势群体如低收入者、退休者的给付实际价值往往超过其保费的实际价值。个人若想提高保障水平，只能通过个人储蓄、投资或购买商业保险等其他理财方式来实现。社会保险的本质是税收转移支付的社会再分配政策。为了使一个国家经济保持正常的状态，个人基本需要必须得到满足，这是经济安全的需要，也是社会保障制度的本质。同时，由于美国的联邦保险带有普遍的性质，所有人都纳税并受惠，但付出和回报率之间并非一定成正比，这既是由社会保障的本质决定的，也有美国社会各种族、阶层间内在的平衡。例如，按照美国的给付条件，假设一个45岁的成年男子的收入是全国平均收入的两倍，他缴纳了大约243700美元的社会保险，按当前美国的社会保障体系，他获得的给付将远远低于这个数字。如果他恰巧是非裔美国人，那么直到去世也无法领取养老金，因为美国“疾病控制和预防中心”（简称CDC）的数据显示：1962年出生的非裔美国人的平均预期寿命为64.2岁，男性只有61.6岁。这就意味着在美国，这名男子在整个生命存续期间，虽然按法律规定缴纳社会保险税，却没有真正从这个保险计划中受益。但2002年美国总的社会保险给付中，占美国人口12%的非裔美国人领取的养老金给付占全体的8%，遗嘱保险给付占13%，伤残人士保险占18%，说明非裔美国人对遗嘱和伤残保险更加依赖。而白人则从养老保险给付中获益最多。
三、 美国政府的价值取向与社保税改革
美国社保基金是增加还是减少了个人储蓄？这是美国社会政策的制订者和经济学家都十分关心的问题。它直接关系到美国经济发展过程中的资本形成问题。显然，美国社保计划不是一个强制性的储蓄制度，而是现收现付（Pay As You Go）的税收计划。通过征收在职人员缴纳的社会保障税直接支付目前已退休人员的给付，以收定支。美国自由派经济学家强烈抨击社会保障计划是美国经济的绊脚石。有的经济学家认为：由于社会保险税的征收，美国的生产能力被严重削弱了。他估计，社会保险税是个人储蓄减少了50%，而这些钱本应该是用于经济发展的。也有经济学家通过实证研究，认为美国的社保基金根本没有减少私人储蓄。政策制定者同样对社会保障对储蓄的影响密切关注。2008年，二战后婴儿潮出生的第一批人美国公民将62岁，领取养老保险给付金的人数将会大大的增加，美国社会保障计划将不堪重负。2032年，美国社会保障信托基金（Social Security Trust Fund）将面临枯竭。美国的社会保障计划改革已迫在眉睫，它不仅是经济学家争论的主要问题，也成为美国总统大选中两党争论的焦点。美国自由派经济学给出的解决方案是实行社会保障计划私有化。自由派经济学大师弗里德曼认为：个人有权选择适合自己的项目；政府不应建立强制性养老和医疗保障制度。社保项目妨碍了个人的自由选择，是不可取的。另一种观点则认为“社会保障计划至少在20年内会保持收支平衡……，如果它没有垮掉，不要乱折腾。”
对社会保障制度最终起决定作用的是美国政府的价值取向。20世纪70年代后期，由于通货膨胀和第二次石油危机导致的高失业率，美国经济衰退，社保储备金已难以为继。1978～1982年，社会保障年金领取者的生活费提高了50%，而工人工资税的增长则只有37%。里根政府采纳弗里德曼的货币理论、曼德尔和拉发的供应学派理论，实施“小政府、低税收、少干预”的政策，大幅削减边际税率，刺激了经济增长。但社会保险税率却不断提高，在美国总的联邦收入中的比重上升。1980～1989年，前1%的纳税人缴纳的工资税从12.9%上升到15.4%，前20%的纳税人缴纳的工资税从27.3%上升到30.4%。除了提高社保税率这一最直接的办法外，美国社保税的改革也拉开了序幕。美国“国内没有比重新整合社会保障计划，而又不会使依赖这一计划的人们蒙受损失更为重要的问题了。”1981年12月，经国会批准，里根总统发布命令成立两党联合的“社会保障改革国家委员会”（又称“格林斯潘委员会”），研究美国社会保障计划面临的短期财政危机和解决办法。1983年1月，该委员会发布了研究报告。该委员会在报告中指出：美国社会保障计划无论是短期（1983～1989年）还是长期（1983～2056年）都面临财政问题，因此应强化社保计划的财务状况。该委员会认为，美国社会保障计划的基本框架和基本原则无需改变；但为了解决社保计划的财政问题，提出了几项建议供选择：改社保强制性为自愿参保，或将社保计划现行的“现收现付”制改为基金制、或者根据财政需要决定给付；报告认为，未来75年内美国社保基金精算逆差（Actuarial Imbalance）的平均值为工资税的1.8%；建议将社保的覆盖面扩大到联邦政府新雇员和非盈利组织的雇员……，这样可以增加税收，并对工资税的调整提出了具体建议，如下表所示。
格林斯潘委员会报告对美国社会保障税产生了很大的影响，它不仅是1983年《社会福利修正法》（Social Security Amendments）的基础，使美国社会保险税的税率得以稳定下来，更为重要的是为以后历届政府的社保改革提供了蓝本。根据格林斯潘委员会的建议，里根政府开始鼓励劳动者参加企业补充养老保险以及鼓励个人储蓄养老，以减轻政府压力。里根之后的历届政府都致力于社会保障制度的改革，直到布什政府提出社会保障私有化方案出台，社会保障私营化、年金制成为探索的主要方向。可以说，这是美国新自由主义经济思想的胜利。美国自由主义经济学家一直批评的社保税阻碍了个人储蓄、私人投资，进而影响了美国经济的发展，极力鼓吹社会保障计划私有化。他们认为将美国社保体系转变成储蓄系统后将大大地加快美国的资本形成和经济增长，“转向高储蓄和投资的经济政策可以使未来的长期经济增长率达到3%或者更高。”因此，自由主义经济学家主张用401（K）计划和个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA）代替美国现有的社会保障系统。401K计划是根据美国1978年《国内税收法案》（Internal Revenue Code）新增的第401条K项条款的规定，由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的养老保险制度。个人退休账户制度建立于1974年，是一项为没有被退休计划覆盖的个人提供税收优惠的储蓄计划。账户内的资金可以用来投资共同基金等有价证券，雇员工作变动或退休，可将原来缴纳的社会保障税转入个人退休账户。
随着人口老龄化压力的日益加剧，美国的社保计划面临不断扩大的资金缺口，社会保障税的再次提高如在弦之箭，2015年之前还要提高50%才能应付，这对普通民众来说已不堪重负，因此，回报率较高的商业年金形式必将会在美国得到更加充分的发展，社会保险私有化、储蓄化成为美国社会保障的总趋势。非裔、拉美裔美国人是美国联邦保险计划的主要受惠群体，无论是提高社保税还是商业年金制度都会使他们的处境更加艰难。社会保险重视社会适当性。美国市场经济发育完全，股市稳健，有着较高的投资回报率，但股市仍是风险领域，经济弱势群体的利益如何保障？美国政府在提高税率与扩大个人保险社会账户方面已无路可走的情况下，选择社会保障私有化，是“为全体美国人民创造个人福祉”还是在逃避政府责任？社会保障系统不仅涉及数百万人的生活，更关乎美国的经济安全，因此，即使是市场经济已相当完善的美国，社会保障私有化也要慎之又慎。
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