政策能力与国家公共治理，本文主要内容关键词为：能力论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2010)01-0008-05
近年来，政策能力成为各国政府和学者们共同关注和研究的重点。政策能力究竟意味着什么？它与国家能力和行政能力之间构成了怎样的关系？对于政策能力究竟如何评价？还有就是构成政策能力需要怎样的支持系统问题。这些问题构成研究政策能力的关键课题。本文对这些问题做一个概略的探索性的研讨。
1 政策能力重要性的凸现成为时代主题
长期以来，无论从实践还是从理论层面，人们逐渐地达成了一种既定“共识”，这就是认为，通过市场途径可以解决人类面临的各类不同问题——其中包括经济问题、社会问题，乃至政治问题(如美国学者布坎南的所谓“公共选择理论”)。
尤其是近三十年以来，各国政府部门纷纷推行各种市场化和私有化(或者所谓“民营化”)的改革，比如公共服务市场化、放松各类规制、政府放权，以及削减各种政府责任的各种实践[1]5-7。内容广泛的市场化改革实践，在很大程度上降低了人们对于国家公共政策能力的关注。世界上许多国家都把约束政府的作用，以便让各类市场主体发挥其更大作用，当作压倒一切的改革目标[1]8-16。如果说缩减政府干预能力的改革是正确的，那么，提升政策能力就不应再被放到特别优先的地位，甚至可能成为一个不值得予以认真探讨的问题。因为在很多人看来，提升政策干预能力这一点似乎并不符合现代国家的理念。
可是，自20世纪90年代以来，世界各国连续上演了多次金融危机和经济危机的大戏。比如，先是有英国、南美洲，然后有东南亚，再是有日本等国的金融和经济危机。尤其是自2008年以来的这一次所谓国际性的“金融海啸”，都暴露出市场的失控和相关国家的治理能力不足所带来的严重问题[2]。
因此，近几年来，在现实层面上，我们又看到了一种对国家能力和政策能力重新予以重视和肯定的倾向。从一开始就对国家重要性提出质疑的所谓“全球化进程”的倡导方向，在近些年来恰恰引发了几乎与所追求目标适得其反的效果。于是，这就促使人们要求形成更为强大的国家能力和政策能力，而非进一步去削弱这种能力。这也就意味着，要求有更加有力和更加有效的政策干预能力。事实上具有充分的依据可以说明这一点。最近二三十年来，各国都有不少实践案例表明，在推动经济发展和增长方面，市场并不一定具有太大的优越性。一些西方国家的资本市场给社会带来了巨大的损失，由此造成了在社会福利、退休金以及就业方面的严重问题。例如，雷曼兄弟的垮台让美国众多持有该公司债券的退休老人养老积蓄付诸东流，更在包括香港在内的世界各地制造了一大批讨不回债务的“苦主”。一些新兴经济体按照自由市场经济的理念积极采取国家放松管制和放任国际资本自由流动的政策，再加上其国内金融监管的放开和自由化，所有这些举措恰恰是要为20世纪末亚洲金融危机承担主要责任的。以美国为主的一些西方国家在金融监管方面以新自由主义理念为导向的放纵倾向，恐怕更需要为此次席卷全球的金融危机承担主要责任。
许多国家(尤其是发展中经济体)的政治和行政界的精英对于如候鸟式迁徙的国际投资、投机资本表示了越来越多的怀疑态度。他们认为，这类投资对本地的工业和经济造成了负面影响，导致本地一些关键产业部门的分崩瓦解。许多案例都表明，这样的市场后果，也引发人们要求政府提升政策能力和增加政策干预。在亚洲金融危机以后，甚至原来一些市场经济的信奉者也承认，对于市场需要有更多有效的管治。就更为一般的层面上看，20世纪90年代一些实践表明，市场途径并不适用于实现集体共同利益的目标。比如对于城市普通居民来说，在自由放任的市场竞争条件下，无论是住房安居、接受教育、医疗服务，还是劳动就业等基本生存需要，都可能无法得到应有的保障。与此同时，经济发展又再次证明，在市场自身内部也必然存在着对集体共同利益维护的需要[3]。比如，企业必须对其产品确保质量可靠度、公众健康安全度和环境保护信用度；一些有能力的企业还应该承担起对于社会的慈善性义务和责任等等。
因此，当前国际社会将关注重心从市场转向政策能力和治理能力。关于这些问题的讨论也就成了各方争议的热点和核心议题。不过，在这样的背景下所造成的一个结果是，尽管人们通过争论逐渐达成一致共识，亦即国家的确都需要形成一定强度的政策能力，但是基于当前社会环境的复杂性以及各种挑战严峻性，要求人们对政府政策能力的性质和条件加以全新的思考。现在所需的政策能力应该与20世纪60年代或者70年代的政策能力有很大不同[4]。一个采取管治措施的国家(亦即政府干预型的国家)或者说一个处于治理框架中的国家的政策能力，在一定意义上说有赖于依托各种不同资源。这也是本文第三部分所要讨论的问题。现代国家的政策能力应该超越过去仅仅围绕国家为中心的政策能力。某种意义上的全球化进程甚至要求将政策能力投射到跨越国家界限的很多领域。诸如：向国际标准靠拢的能源消耗控制、碳排放控制，以及一般意义上的环境保护等等。现实的大量事实表明，现代国家的政策能力提升具有非同寻常的重要性，它是一个非常值得研究的主题，同时又是十分难于研究的课题。
2 政策能力与国家能力、行政能力的关联性
关于政策能力及政策能力的提升研讨，必须将其置于国家公共治理的框架下来加以考察。所谓“政策能力”是指为调配必要的资源所做出的智慧的集体选择，人们通过这种选择来确定稀缺资源的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向。在此意义上，“政策能力”区别于“行政能力”和“国家能力”。“行政能力”是指有效地管理人力和物力资源以提供政府产品的能力。而“国家能力”所反映的则是为实现公众关注的目标而推动社会和经济支持并取得一致性的能力。
国家能力主要表现为国家(就其行政和政府职能的意义上)与社会之间的关系。国家能力除了形成政策和行政产品之外，主要关注的是所取得的成效。可以把政策能力看作国家能力和行政能力的中介或者说核心，其余两种能力围绕着政策能力来发生其效能。因此，政策能力体现的是，实现有效治理的极为关键的指导性功能和战略性含义。这也就是说，无论是推行行政改革还是宪政变革都不可避免地要求有相应的政策行为。
我们可以将政策能力、国家能力和行政能力这三种公共治理的能力间的关系，理论化为人们易于理解的、划分为三个层面的相互关联的关系。可以将国家能力看作处于三者最上层的能力，行政能力则是处于最基层的能力。如图1所显示的，有效的政策和高效的行政是较为广泛意义上理解的国家活动本身的构成要素。但是，国家能力还不等于其余两种能力的叠加。国家能力作为一种治理能力还有其独立的方面。与此同时，这三种能力的每一种能力都在一定程度上相互依赖。这可以很好地描述为一种三角形状(见图2)。从分析角度看，这三种能力可以被看做是相互区分的。但是，它们作为治理能力，又是相互依存的构成要素。
图1 国家能力、政策能力和行政能力间的层级关系与关联性
如图2所示，在所谓“国家能力”、“政策能力”以及“行政能力”之间存在着互联互动的关系，不可将三者分离开来考虑。当我们聚焦政策能力的考察时，必须考虑到国家能力的因素，更不用说需要得到行政能力的支持了。众所周知，在没有行政能力支撑条件的环境下，政策能力将是难以为继的。
图2 国家能力、政策能力和行政能力间的互动关系
这里的“能力”概念所关注的是一治理体系的结构特征和资源储备。这些资源储备的流向(即在需要之时，资源被加以利用的导向途径)是会受到具体需求以及一些偶然性因素的支配的。对于这些资源不仅必须加以创造、储存和调整组合，更需付诸使用。因此，关于政策能力的证据不仅源于对制度性资源的定量和定性的分析，而且要依据具体产出和成果的成功程度。在此意义上，当不同国家和政府运用这些资源时，政策能力会随着境遇的差异和时间的不同而发生相应的变化。此外，不同政策部门的情况也同样有可能发生变化。还有，构成政策能力的许多最为重要关系和过程通常是跨越部门的。许多关于良好政府和良好治理的讨论都关注到这种跨部门的特征，诸如法律设计、体制问责过程以及跨部门协调机制等等。某一具体政府部门的政策成功机会和程度，显然必定要受到一般意义上制度设置方面的影响。另外，众所周知，政策协调本身就是构成政策能力的一个十分重要因素。这不仅从政策能力整体框架的意义上说是如此，即便从不同具体政府部门政策能力的意义上说也是如此。政府不同部门之间是存在着高度的相互依赖性的。因此，就政策分析单位来说，在一点或许可以说是“部门”，在另外一点上说，则可以是“整体政府”。
3 国家公共治理能力的评价标准与支持系统
现在我们考察关于政策能力、行政能力以及国家能力的价值标准及其测度的问题。如不少研究所表述的，已加陈述的政策目标本身被实现的程度，就可以作为一种对于政策能力可行的衡量尺度。不过，仅仅关注政策是否获得成功这点存在着很大的风险性。因为正如众多政策实践所表明的，社会和政治的偏见会渗透到有关政策成功与否的理解之中。另外，关于政策的评价也会因时过境迁而发生变化。所以，关于政策效果的测度，应该放到一定的背景下来予以考虑。而正如人们所知的，由于未被预见到的影响因子的出现，对于有关政策环境的控制就不免会受到限制。因此，有关政策成败的立场，还有赖于参与者和观察者关于什么是不可预见和什么是可预见，以及什么是可控或者是不可控的等一系列问题的把握。这里可能出现的显然是带有偶然性的判断[5]，所依据的仅仅是依靠对经验案例的分析，亦即通过对具体政策成果缘由所作的观察，以及有关其他有关要素的分析。这里可能存有选择性偏见和由果及因追溯方面的风险。
在注意到这些方面的风险以后，让我们进一步考察关于所谓“政策储备”概念的运用。在这里，政策能力的指标首先与可能获取政策成功的一组支持系统的设计及其应用相关。我们用表1勾画出有关政策能力的评价指标、衡量标准以及支持系统的构成。考虑到政策能力与国家能力以及行政能功的关联性，政策能力事实上牵涉到公共治理能力的三个相互有机组成的方面。
关于每一种公共治理能力的分析和评估可分为三个阶段(见表1)：
首先，要确定每一种治理形式的相关指标。三种主要的治理形式的指标包括：有效的资源管理(行政能力)，明智的选择(政策能力)，以及令人满意的成就(国家能力)；
其次，需要提出一些评估标准，这些标准基于良好政府的规范立场。
最后，必须确定一些有助于最好地实现这些价值的主要支持系统。比方说，独立的外部审计有助于取得公信力。对这些支持系统的列举和阐述，最终将构成相应的政策储备库。这样形成的政策储备库可以运用于具体的治理系统，运用于具体的政策问题，可以取得行政成效，也可以帮助进行明智的决策并取得相应的成果。
有必要对有关政策能力的评估标准加以鉴别和挑选。在这里，人们倾向于诉诸所谓规范的立场。比方说，人们可能倾向于采取民主的方式或信念。因为，人们认为民主方式本身就具有公平性的优点，民主就其内在倾向来说，有着平等对待所有人的诉求。在这样的框架下，列出的大多数评价标准都可以在广泛的意义上被称为是程序性而不是实质性的。在此意义上，不同政策更可能在一般意义上被持有各种不同观点的人们所接受。因为有关决策涉及的是如何更好地达到目标的问题，而非所要实现目标本身的问题。当然，这样的选择也并不是固定不变的。在一定条件下，手段可以成为目标，反过来，目标可以成为手段。但是，这样的选择还是可以作为评估的一定的出发点。
所以，表1所提供的是一系列“程序价值”，它们可以被用作评估公共治理能力水平的标准。这里需要说明的是，表1中的这些列举还是例示性的，而非穷尽性的。这些标准的一个重要特征是，它们反映了政策能力作为一种现象的复杂性。读者也不难看到，这些标准中的有些是存在着内在冲突和张力的，或者说，是具有两难性质的。也就是说，在很多情况下，人们不太可能同时实现两者的最大化。比方说，政府所力求获得的政策能力——比如说维持稳定的现状——也许可以被认为并不具有决定性的意义(相对于推动变革的政策能力的意义上说)。这种能力在平时并不一定就能最大程度地显示出来。但是，其重要性在于，当需要时，国家必须展示这方面的能力[6]。众所周知，政府所面对事务和问题具有很高的复杂性，就其所涉及内容范围之广泛来说，关于形成凝聚力和一致性的理想其实是不可能完全得以实现的。因此，这在很多情况下，也可以被描述为是不具决定性意义的。换句话说，当面对不同社会群体相互冲突的要求时，政府有时不得不去寻求实现一些看来相互并不具有一致性的政策目标。在保持实现总体上体现了明智选择政策目标的前提下，政策制定者显然可以有意识地寻求某些战略，亦即在一些不兼容的目标和结果之间达成某种有意设计的平衡[5]21。
可以把公共治理能力的支持系统看作处于因果关系中的一个重要变量。正是这些因果关系塑造了或决定了行政能力、政策能力和国家能力。为了确认什么是适当的支持系统，我们需要形成能够经得起观察检验的理论假设。让我们举一个可以与公共治理的这三项能力均有相关性的例子。比方，就可能对这三项能力均产生负面影响的腐败情况来说，我们首先需要知道如何以及在何种情况下出现腐败会对诸如资源管理、明智的公共导向选择以及将形成的成果造成负面作用。这其实不是理论性的问题，而是经验性的问题。有关这方面的问题，各国的实践事实上已经积累了大量的知识，可形成作为建设支持系统的理论依据。如果证据表明，减少或者防止腐败的支持系统可以增强这三项能力，我们就可以因此形成能够有效遏制腐败支持系统的理论。按照这种理论，人们就可以分辨出那些可能造成腐败并因此削弱行政、政策和国家能力的支持系统，以便将这样的系统排除出去。这样的理论当然也将有助于指导我们去构建一些能真正提升政策能力的支持系统。事实上，关于不同制度设计如何影响政策过程及其成果问题是一个长期以来争论不休的题目。政府机器的不同层面以及行政运作的整合过程，以及体制的构成，都会影响到政策制定的内涵及其有效执行。如上所述，行政能力、政策能力以及国家能力是相互依存的。在此意义上，对行政和国家能力支持系统的不同方面的分析，也有助于我们对政策能力形成更为清晰的理解。
我们在这里所提出的框架，有意识地把关注重点放到了治理能力上面。这一分析框架显然是以国家能力为中心的。关于政策能力与国家能力这种相互依赖性的解释，所要突出的是国家—社会政策能力的贯通性及其重要性。在一方面，有可能将政策能力的范围随公共权力的扩展而扩散到国家的不同层面，并在一定程度上超越政府概念而获得更高的自主权。当然，从另一方面看，这也可能约束政府某些机构的政策能力，不过却不一定导致总体政策能力的降低。按照这样的前提条件，关键是首先要确定在这样的“国家—社会”以及国家网络中发布政策指令机构的位置和形式，然后再考察政府在这样的设置中形成政策成果的能力。
4 结语
由于近些年来市场失效和市场局限性的突出显现，促使人们更加关注公共政策治理的层面。通过本文的分析和梳理，我们可以看到，政策能力并非孤立存在的，它与国家能力和行政能力一起构成了一种相互依存和相互作用、影响的关系。三者一起构成了国家公共治理能力。就实践操作的层面来说，我们应该超越单一公共政策评价的传统思考模式，避免各国政策领域常见的所谓“头痛医头，脚痛医脚”短视局限，需要对构成政策能力的标志性效果加以系统性的评价和考核[7]。如上所述，政策能力的有效性有赖于国家能力和行政能力的水平与状况。以上三者共同构成了国家公共治理能力的三个不同方面。因而，对于公共治理能力的考察需要分解为三个不同侧面，并有赖于对其间互动性的分析和评价。本文表1提出了有关能力衡量的价值标准。不难看出，这些标准尚不是穷尽性的，其中有些可以加以量化处理，有些是难于量化处理的。就评价过程来说，可以通过政策主体，更需要通过政策客体，也可以通过所谓第三方评价。这样众多的问题和内容可能无法为本文的篇幅所涵盖，本文权作一梳理和导引。