建国后土地与农民社会保障问题的历史演变，本文主要内容关键词为：社会保障论文,土地论文,农民论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代初农村改革启动后，随着人民公社的解体，农民被允许以集体所有的名义分户承包土地。农民实际上占有了土地的完整使用权和大部分收益权。在这种以土地为中心的财产制度创新中，政府在放弃了对农村土地和其它资产控制的同时，也放弃了对占中国人口70%左右的农村人口的社会保障。土地对于农民兼具生产资料及社会保障双重功能。从土改后个体农民拥有土地所有权，到合作化、人民公社时期，农民以交出土地为代价换取低水平的社会保障，再到80、90年代土地又成为农民的“衣食父母”，中国农民始终没有彻底走出困境。本文试图描述这一历史演变过程并加以解释。
一、从土改到人民公社时期土地与农民社会保障问题的历史变迁
1950年6月30日，《中华人民共和国土地改革法》公布实施，中国农民真正在法律上拥有土地所有权。经过土改，农村约3亿无地、少地的农民无偿获得了约7亿亩土地（约合4700万公顷）（注：廖鲁言：《三年来土地改革的伟大胜利》，1952年9月26日。）。农民的土地占有量，据1952年华东区调查，贫雇农在土改前平均每人占有土地0.6亩，土改后增至2.4亩；中农在土改前平均占有土地2.01亩，土改后增至3亩（注：华东军政委员会土改委员会编：《华东区土地改革成果统计》，1952年12月编印。）。从全国来看，以小块土地私有为特征的一家一户的小农经济逐渐成为土改后农村的基本格局。这种以小块土地私有为特征的一家一户的小农经济是否适合当时社会低水平的生产力，回答应该是肯定的。据1950年《山西省城乡农村考察报告》统计：1950年山西省武乡县6个村战前有中农274人，每人每年平均消费原粮3.8石；现有中农497人，平均消费4石。贫农战前1664人，每人每年平均消费原粮2.66石；现有贫农71人，平均消费3.66石，接近战前中农水平（注：史敬棠：《中国农业合作化运动史料》下册，第237页。）。又据黑龙江白城3个村调查，1943年中农每人平均买布15～20尺，贫农12～14尺；中农吃粮1.9石，贫农1.75石。1950年，中农买布30～50尺，贫农25～30尺；中农吃粮2.25石，贫农2石。农民生活水平已发生了很大变化（注：《中国农业合作化史资料》1987年第3期，第31页。）。以上情况说明，土改后农民生活在低水平上略有上升。当时把这种情况称之为“中农化趋势”。由于个体小农自身的差异性，他们对天灾人祸的抵抗力不尽相同，所以土改后农村又出现所谓“两极分化”的苗头。关于“两极分化”苗头的出现，当时认为最重要的表现是“土地买卖”死灰复燃。虽然有学者认为土地买卖不能完全等同于两极分化，并且就全国总体来看，这一情况并不十分严重，因买卖土地导致经济成份上升或下降的农户所占比重很小，全国平均估计不到1%，严重的地区也不超过5%（注：高化民：《买卖土地的数据不等于就是两极分化》，《党史研究》1982年第1期。）。但是，农民发家致富的热情加上“两极分化”的苗头，使中央有理由在农村掀起轰轰烈烈的合作化和人民公社化运动。无论合作社或人民公社其核心是农民以出让土地为代价获得全方位、低水平的社会保障。从表面看，办合作社和人民公社是发挥集体力量，以共同抵御天灾人祸。但实际却是通过“一大二公”实行绝对平均主义，最终导致绝对“贫均主义”。以河南省修武县人民公社为例。
河南省修武县人民公社根据1958年12月中共中央《关于人民公社若干问题的决议》，把公社社员的分配收入分成3块，具体如下：
1.供给制部分。其中，伙食部分：农民不分大人小孩每月3.86元（按国家口粮标准折算）；被服部分：农民每人每年分得棉布18尺，棉花2斤，布鞋2双，袜子1双。
2.工资部分。参加劳动的社员，从7-60岁，根据劳动态度、技术文化和体力强弱分五级，每人每月领取工资数额如下：一级，2元；二级，1.5元；三级，0.8元；四级，0.5元；五级，0.2元。
3.福利补助及其它部分。包括：公费医疗每人每年2元；结婚补助3元（只补1方）；生育补助（女方）2元；死亡安葬费5元（注：《人民公社的生产分配和交换关系》，科学出版社1958年版。）。然而这种以出让土地为代价获得的全方位的、低水平的社会保障并没有给农民带来福音。从全国情况看，1978年的农村住户抽样调查资料表明：平均每个农户拥有不超过500元的住房（3.6间，使用面积以58.34平方米计），32.09元的储蓄和不超过30公斤的余粮以及数量微不足道的一点简单农具。在农区，每户有0.5～0.7亩自留地，归集体所有，但由农户占用，原则上限于自给蔬菜和部分口粮。牧区也有不少自留畜。考虑到当年全国农民对国家银行、信用社和社队集体负有数额可观的债务，不难得出结论：当时农民的财产状况近乎为“农村无产者”。这是20余年推行“一大二公”体制的一个必然结果。人民公社制度瓦解势在必行。
二、80年代土地与农民社会保障问题的历史演变
80年代初，人民公社制度在艰难延续了20多年之后，不事声张地悄然消失了，代之而起的是所谓的“大包干”。“大包干”的核心内容是农民被允许以集体所有的名义分户承包土地。农户实际上占有了土地的完整使用权和大部分收益权。当然农民同时也丧失了人民公社时期那种全方位、低水平的社会保障。土地又一次承载起作为生产资料和社会保障的双重功能。客观地说，“大包干”由于在劳动产品的分配上采取“交足国家的，留够集体的，余下自己的”这种直截了当的分配方式，照顾和维护了劳动者个人的经济利益，从而更大限度地激发了劳动者从事生产经营活动的积极性。从1978-1988年，每一农业劳动者创造的农业总产值增长56.1%，平均每年增长5.1%；生产的粮食增长16.5%，平均每年增长1.5%（注：国家统计局：《奋进的四十年》，第24页。）。1978-1988年，粮食单产由每亩169公斤增加到239公斤，提高了40%。棉花由每亩30公斤增加到50公斤，提高了67%（注：据《中国统计年鉴》(1989)计算。）。在农村经济全面增长的基础上，农民生活得到明显改善。农民人均纯收入自1979～1985年平均每年增加41.1元，而以往的29年仅增加3.1元（注：国家统计局：《奋进的四十年》，第24页。）。然而“大包干”也不尽是“凯歌行进”，1985～1988年农村形势发生转折。1985年粮食产量继1984年大丰收后陡降2820万吨，1987年回升1147万吨，1988年又降890万吨。1985年棉花减产211.1万吨，1986年继续减产60.7万吨。1987年棉花增产70.5万吨，1988年再减产9.6万吨。虽然1989年粮、棉形势较好，但没有能恢复到1984年的水平。农民生活状况也不容乐观。1987年，全国农村社会经济典型调查数据显示，在10889户被调查者中，有4%的农户表示尚未解决温饱，56.2%的农户表示虽然解决了温饱但并不富裕。两者相加占总调查户数的60%强。只有5.6%农户明确表示富裕起来了（注：80年代农村人均纯收入在200元以下为贫困户；200～500元为温饱户；500～1000元为富裕户。《全国农村社会经济典型调查数据汇编》(1986～1990)，中共中央党校出版社1992年版，第308页。）。
对于80年代中后期农业的停滞、徘徊，一些学者解释为主要由于农产品价格政策和农业投入政策发生失误所致。笔者认为除去上述原因外，一个更深层次的原因是人地关系高度紧张导致“大包干”实际成为“小包干”，最终使土地无法承载起作为生产资料和社会保障的双重功能。人地关系紧张，本是个历史遗留问题。但是，建国后有两种趋势加重了这个问题。其一：农业人口不断增加趋势。建国50年，农业人口从4亿增加到9亿。其中1985、1986两年，农民人口净增加约2000万。其二：土地的非农化趋势。仅1978～1995年，全国农业耕地面积累计减少1018.38万公顷，相当于两个农业大省的年总耕地面积。从全国来看，“大包干”实行后的1984年底，全国每一农户平均以5口人计，其中劳动力2.7人，占有耕地9.8亩，平均每人占有耕地1.96亩。到1988年底，全国每一农户平均人口为4.9人，其中劳动力2.6人，占有耕地9.1亩，平均每人占有耕地1.86亩（注：80年代农村人均纯收入在200元以下为贫困户；200～500元为温饱户；500～1000元为富裕户。《全国农村社会经济典型调查数据汇编》(1986～1990)，中共中央党校出版社1992年版，第308页。）。如果再考虑南北差异，南方农村有600多个县人均耕地面积低于0.8亩。北方农村虽然耕地面积普遍多于1亩，但由于缺水严重，耕地不能发挥应有的作用。耕地成为稀缺资源，加上资本缺乏，技术落后以及政策方面失误等原因，农业出现停滞便在情理之中。
人地关系紧张加上城市化进程滞后连带引出的另一后果是土地对农民的社会保障功能大于生产功能。自人民公社瓦解至今，国家尚未建立起完整的农民社会保障体系（注：一般认为农民的社会保障体系主要包括养老保险制度、合作医疗制度和最低生活保障制度。）。虽然农村合作医疗制度自50年代开始实施，曾起过良好作用。但自80年代初农村经济体制改革后，集体的公益金积累明显减少，由此也使以公益金为一部分资金来源的合作医疗制度受到严重影响。加上政府没有及时给予引导和支持，到1985年全国实行合作医疗的行政村由过去的90%下降到5%。至于农民的养老保险和最低生活保障迟至90年代以后才开始试点工作。
关于80年代中国农村农民社会保障一般状况，中国社会科学院社会学研究所有一个典型调查。该所于1990～1991年对大寨、华西等13个村庄就经济结构、收入结构、生活质量、家庭等方面进行实地调查，把中国农村分成前分化型、低度分化型、中度分化型和高度分化型4种类型。在13个（涉及7省12县）典型村庄调查中，被划归为前三种类型的村庄，农民生老病死仍主要依靠自己解决，或依靠子女解决（注：1987年“中国老年人口抽样调查”结果显示：农村老年人口收入的4.7%来自养老金，38%来自子女。一般60岁以上的农村老人尚坚持劳动。）。只有被划归为高度分化型的村庄，由于一般处于经济较发达地区，公共积累较多，所以有可能建立初步的农民社会保障。如湖北省洪湖市洪林村1987年就制定了村社会保障章程。本村男劳力年满60周岁，女劳力年满50周岁，实行退休制度。村民还享受医疗保险、义务教育及妇幼保健等多项福利（注：陆学艺：《改革中的农村与农民——对大寨、刘庄、华西等13个村庄的实证研究》，中共中央党校出版社1992年版，第81页。）。
上述情况表明，自80年代“大包干”以来，农民的社会保障问题基本没有解决。拥有小块土地的农民至多只能解决温饱，无法达到富裕。“生、老、病、死有依靠”对于大多数中国农民来说，依旧是不可及的理想境界。
三、90年代以来土地与农民社会保障问题的再演变
进入90年代后，随着农村经济发展和改革的深入，现行农村土地制度的种种缺陷日益显现。主要表现为：第一，农村土地经营规模不断缩小。据有关方面十几年来对300个村，2.8万个农户的跟踪调查，1990年农民户均经营的土地由1986年的9.2亩减少到8亩，1997年再下降至7.65亩（注：王西玉：《深化改革，完善制度》，《人民论坛》1998年第11期。）。第二，农民承包地变动频繁。按人口或劳动力以绝对平均为原则实施的土地承包制，必然要根据人口或劳动力数量的变化对农户的承包地块不断进行调整。因此，虽然当时国家规定的土地承包期是15年，但根据调查，1978年以来，农户的承包地平均被调整过3.01次，至少有60%的村和农户经历过土地的调整（注：迟福林：《赋予农民长期而有保障的土地使用权》，《人民日报》1999年1月5日。）。由于承包土地调整频繁，农户难以确立长期收益预期，因而不同程度地出现了投入减少、耕作粗放、甚至弃耕、撂荒等现象。
另一方面，进入90年代以来，农民的实际收入增长处于停滞状态。据国家统计局资料，1989～1991年，农民人均收入由345元增长到708元，扣除物价因素，人均实际收入增加12元，年平均增长速度仅0.7%。1993年，由于农业生产资料价格继续上扬等因素，农民人均纯收入的增长明显低于1992年的0.7%，为-2.3%（注：数据来源于《中国统计年鉴》(1993)。）。进入90年代中后期，农民人均纯收入的增长率呈继续下滑态势。然而，问题的严重性还表现在，农民来自农业的收入连年减少。在1998～2000年的3年中，农民人均来自农业的纯收入呈每年递减态势，1998年比1997年减少30.25元，1999年比1998年减少57.42元，2000年比1999年减少43.94元。因此，绝大多数以农业为主要收入来源的农户（占农村总户数的77.5%），他们的人均纯收入实际上是处于负增长（注：数据来源于《中国统计年鉴》(1996～2000)。）。
现行土地制度的缺陷及农民实际收入的下降引起政府对农民社会保障问题的高度重视。1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点。但是，由于在中国农村建立农民养老保险是一项全新的工作，在国内外都没有成功经验和模式可资借鉴，因此在这一制度建立过程中存在不少问题，包括基层干部的认识不足和养老基金存在潜在风险等等。在经历90年代初的短暂红火之后，农民养老保险处于在立法上滞后，在实践上倒退的局面。2000年农民参加养老保险的人数为6172.34万人，比1999年减少了287.65万人。农村合作医疗的状况也不尽人意。1996年实行合作医疗的行政村占全国行政村总数的17.7%，合作医疗对农村人口覆盖面仅为10.1%（注：刘翠霄：《中国农民的社会保障问题》，《法学研究》2001年第6期。）。至于农民最低生活保障的实施目前则处于萌芽状态。1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作。而在此之前，我国农村只对“五保户”和困难户人口提供救济。在各级政府的大力推动下，到1999年底，全国农村实行最低生活保障的县区市有1935年，占农村人口的3.4%，形势不容乐观（注：刘翠霄：《中国农民的社会保障问题》，《法学研究》2001年第6期。）。然而在总体严峻的形势下，也有“利好”消息。继广东、上海之后，浙江省于2001年10月1日开始实施《浙江省最低生活保障办法》。浙江省对农民实施最低生活保障的前提是浙江经济增长较快以及民营经济实力的壮大。在具体操作上，农村“最低生活保障线”由各市县根据当地上年商品物价价格指数、经济发展状况和财政承受能力及社会整体生活水平、周边地区社会保障标准等因素由民政部门牵头研究、提出并实施。
作为一个世纪难题，农民社会保障问题的解决绝非朝夕之事，还有待于全国上下的共同努力。笔者相信中国经济腾飞之日将是农民社会保障问题彻底解决之时。