改革开放三十年中国环境保护政策演变，本文主要内容关键词为：三十年论文,中国论文,改革开放论文,环境保护论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30年，中国经济一直维持着快速发展的势头，然而环境问题也始终伴随着经济社会发展的全过程。随着工业化、现代化、城市化进程的加快，大气污染、水质污染、固体废弃物污染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现，并危及我国经济、社会、政治、健康和生态的安全。环境问题是典型的“外部性问题”，多为“市场失灵”所致。因此，政府在解决环境问题中扮演着不可替代的作用。经过30多年的努力，我国环境保护的制度建设取得较大进展，为未来环境质量的改善奠定了良好的基础。然而由于我国人口众多、人均资源匮乏、生态环境脆弱等特殊国情，中国环境保护仍然面临着许多挑战。本文总结了改革开放30年来我国环境保护政策发展的每个阶段的特征和不足，归纳环境保护工作所取得的经验和教训，并以史为鉴，从环保理念到环保政策以及环境治理措施等方面提出自己的看法，从而为我国未来环境保护工作的开展提供可参考的建议。
一、中国环境保护政策的发展及其主要特征
环境保护是我国最早受国际影响的领域之一。随着中国在联合国席位的恢复以及中日、中美的建交，中国环境保护工作无论是从理念、政策还是防治措施等方面都走上了一条受国际影响的、政府主导（自上而下）的颇具中国特色的道路。
（一）中国环境保护的开创阶段：改革开放前
建国之初，环境并未成为我国的问题。“一五”计划时期国家优先发展重工业，虽然尽力注意产业布局并有计划地采取防治措施（《中国环境保护行政二十年》编委会，1994：3），但是大跃进时期“五小”企业遍地开花，同时文革期间受“变消费城市为生产城市”的政策引导，城市工业开始大规模发展，环境问题逐渐显现。
随着国内污染事件的频频发生以及国外环境保护运动的推进，我国开始逐渐重视环境保护。1972年国内发生了诸如大连湾污染、北京鱼污染、松花江水系污染等几起较大的污染事件；同年，中国代表团参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议上提到的国外环境问题的严峻性对我国环境保护的制度设计、污染治理和环境管理等产生了重大影响。环境问题开始引起中央的重视，我国环境保护由此进入开创阶段。主要标志有以下几个方面。第一，“三同时”制度的提出。1972年6月，国务院首次提出“三同时”制度。① 1973年，第一次全国环境保护会议进一步重申了“三同时”制度，并通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》，后国务院以国发［1973］158号文批转。这是我国第一个由国务院批转的环境保护文件。第二，限期治理问题的提出。1973年，国家计委提出：对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好。1978年，国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定了中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单。第三，环保机构的建立。根据国务院158号文关于“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权”的规定，各地区各部门陆续建立环保机构。1974年，经国务院批准成立国务院环境保护领导小组。第四，环境保护规划的编制。1974－1976年，国务院环境保护领导小组提出“5年控制，10年解决”的规划目标。1975年，小组要求各地区、各部门把环境保护纳入长远规划和年度计划。1976年，《关于编制环境保护长远规划的通知》的文件要求把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划（国家环境保护局办公室，1988：72），成为环保规划的依据。第五，法规的逐步形成。1973年4月我国颁布了《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》，11月颁布了我国第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》；之后的几年内又陆续颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》等政策法规；1978年，我国《宪法》第一次对环境保护作出规定，规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”，为环境保护法制化建设奠定了基础。第六，群众运动的兴起。正如一些环保文献中描述的：“发动群众，组织社会主义大协作，开展综合利用”、“开展消烟除尘的群众运动”等（国家环境保护局办公室，1988）。通过群众运动进行环境保护是计划经济时代的特征，也成为我国开展环境保护工作初期的一大特色。
从总体上看，改革开放之前我国环境状况是好的，环境污染并没有成为我国经济社会发展中的大问题。当然，在1978年之前我国污染物治理率也不高，这有三个方面的原因。第一，人们环境保护意识差。“环境污染是资本主义的事情，社会主义要解决吃饭问题”的说法被广泛认同。优先发展重工业不仅牺牲了民生工业的发展，也使居民生活水平长期停滞不前。第二，环保制度执行率偏低。1976年大中型项目“三同时”执行率为18％，1977到1979年也只徘徊在40％左右。第三，污染治理投入不足，治理滞后于污染。
（二）中国环境保护的发展时期：1979－1991年
十一届三中全会确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设。随着国家发展战略转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。第一，环境保护法律法规的建立。到1991年为止，我国制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章，累计颁布地方法规127件，地方规章733件以及大量的规范性文件，初步形成了环境保护的法规体系，为强化环境管理奠定了法律基础（张坤民，2005：15）。第二，环境保护被确定为一项基本国策。第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策。这对我国环保事业的发展产生了极其深远的影响。第三，三大政策和八大制度的形成。1989年4月底召开的第三次全国环境保护会议确立了环境保护的“三大政策”和“八大制度”②。会议同时提出“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”和实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一”的“三同时三统一”环保目标以及“努力开拓有中国特色的环境保护道路”的意见。第四，环境保护纳入国民经济和社会发展计划。1982年，国民经济计划改名为国民经济和社会发展计划，环境保护成为“六五”计划的独立篇章。1983年以后，环境保护被写入历年政府工作报告，成为环境保护项目实施和目标实现的重要保证。第五，环保主管部门成为国务院直属机构。1984年成立国务院环境保护委员会，其职责为“研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求，领导和组织协调我国的环境保护工作”（曲格平，2007）。1984年底城乡建设环境保护部中的环境保护局改为国家环境保护局，仍归建设部管理。1988年国务院机构改革，国家环保局从城乡建设环境保护部中分出，作为国务院直属机构，以加强全国环境保护的规划和监督管理。第六，环境教育的全面开展。1980年国务院环境保护领导小组与有关部门研究制定《环境教育发展规划（草案）》，并纳入国家教育计划。1981年国务院环境保护办公室提出把环境教育工作作为培训干部的一顶内容，并在秦皇岛成立环境管理干部学校。1990年国务院要求宣传教育部门应当把环境保护的宣传教育列入计划。1991年国家教委讨论把环境科学列入一级学科（孙方明，2000）。所有这些都标志着我国环境教育发展迅速，并朝着制度化、正规化、法制化方向发展。
总之，这阶段环境污染开始显现，以城市河流水质变差最为典型。环境损失占GNP的比重约为10－17％（厉以宁等，2004：105）。部分污染物排放量超过环境承载力，例如1991年我国总排放量达到1622万吨（尚未包括乡镇工业排放），超过了我国生态承载容量所能承受的最大值1620万吨（王金南，2004：68－69）。环境质量恶化的原因众多，我们将在下面进一步讨论。
（三）环境保护的加快发展阶段：1992－2002年
1992年邓小平“南巡”讲话后，中国环境保护进入加快发展阶段。第一，环境保护纳入中央人口工作座谈会的议题。1991年，针对我国经济社会发展中不断累积的人口资源环境矛盾，江泽民同志建议“两会”期间召开“中央人口资源环境工作座谈会”。座谈会最初的名称为“中央计划生育工作座谈会”，1997年将环境保护纳入议题，1999年正式更名为“中央人口资源环境工作座谈会”。1999年江泽民同志在座谈会上指出：必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人口、资源、环境关系的重要性。2000年的座谈会上江泽民同志又提出：必须始终把经济发展与人口资源环境工作紧密结合起来，统筹安排，协调推进。第二，环境立法进程加快。1992年后，我国先后制定出台了《清洁生产促进法》等5部新法律，修改了《大气污染防治法》等3部法律，国务院制定或修改了《自然保护区条例》等20多件环境法规。制定和修改环境标准200多项。第三，环境保护战略逐步转变。1992年以来，先后提出《环境与发展十大对策》、《21世纪议程》等文件，并在八届人大四次会议批准《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，将环境保护纳入我国经济社会发展的整体加以统筹规划和安排。第四，提出总量控制和跨世纪绿色工程。1996年第四次全国环境保护会议及国务院提出实现“一控双达标”目标和开展“332工程”等，③ 关闭“15小”，④ 提出实现环境保护目标的途径是“四个必须”。⑤ 第五，利用经济手段保护环境得到重视。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使节约和综合利用资源的企业受益。⑥ 第六，排污许可制度试点。1992年度，全国除西藏、青海等少数省、自治区和台湾省外，均开展了排放水污染物许可证发放工作。选择太原、柳州、贵阳、平顶山、开远和包头6个城市开展大气排污交易政策试点工作。1993年开始在全国21个省、市、自治区试点建立环保投资公司。第七，大力推进清洁生产，积极发展环保产业。1997年国家有关部门要求企业把清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。《国务院关于环境保护若干问题的决定》和新制定、修订的有关法律法规明确提出要大力发展环保产业，并明确指出要给予环保产业减免税收的政策优惠。第八，制定技术政策，以提高资源利用效率，减少废弃物排放。我国2002制定的《国家产业技术政策》中明确指出要重点推进高新技术与产业化发展，用先进适用技术改造提升传统产业。该政策在新能源技术、能源与环保、原材料、建筑业等发展方向作了规定。1996年到2005年，国家有关部门陆续出台了多项与资源环境有关的技术政策，比如《节能技术大纲》等。第九，改革环境影响评价制度，企业环境目标责任制不再执行。国家环保局对建设项目环境影响评价制度进行改革：对开发建设项目进行分类管理；引入竞争机制，试行环境影响评价工作的招标制；试行环境影响“后评估”工作；推动区域环境影响评价工作。从1992年开始，国务院决定不再推行企业升级考核评比制度，企业升级的环境保护考核相应取消。第十，推行环境标志制度。1994年全国环境保护工作会议提出建立和推行环境标志制度。1994年5月，中国环境标志产品认证委员会成立。1996年1月，国家环保局实施ISO14000系列标准的辅助机构——国家环保局环境管理体系审核中心成立。实施环境标志制度的一个重要举措是推行ISO14000环境管理系列标准。第十一，1992年成立中国环境与发展国际合作委员会。1998年，国家环保局升格为国家环保总局。第十二，环保教育进一步加强。1992年国家环保局与国家教委联合召开第一次全国环境教育工作会议，明确提出“环境保护，教育为本”。经过多年探索，我国环境教育覆盖基础教育、专业教育、成人教育和社会教育，基本形成了具有中国特色的环境教育体系。
这阶段，全国环境质量呈局部改善但整体恶化的态势。一些城市以及部分区域的环境问题得到缓解，但同时，环境污染却从城市向农村扩散、从东部向西部转移。公众环境意识偏低同样是这阶段环境保护工作的难点。1995年起，中华环保基金会与中国人民大学社会调查中心共同制定了“全民环境意识调查”实施方案，研究得出的结论是：城乡居民环境知识水平较低，一般居民对环境质量恶化的趋势感觉不明显；对全球环境问题知之甚少；大多数人认为环境保护与己有关，但对个人的努力信心不足；城乡居民环境保护行为消极，在公共场所的环境行为失当。这是当时我国广大公众环境保护知识、意识和行为的真实体现（中华环境保护基金会，1998：68－88）。
（四）环境保护的深化发展阶段：2003年至今
进入21世纪以来，环境保护进入深化发展阶段。第一，加大执法力度。2006年，国家环保总局和监察部发布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任，极大地震慑了环境保护违法违纪者。2003－2006年，国家环保总局等7部门持续开展覆盖全国、声势浩大的整治违法排污企业保障群众健康的专项行动。2005年1月18日，国家环保总局叫停30个违法建设项目，掀起首轮“环保风暴”。2005－2006年，查处22个违反“三同时”制度的建设项目，2007年1月又通报了82个违反环评和“三同时”制度的违规建设项目，并启动“区域限批”措施。第二，出台产业政策，贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。2006年国家发改委密集出台多项规范限制高能耗、高污染行业发展政策，加强对钢铁、水泥等行业的投资和贷款的控制，促进产业结构调整和优化升级。2004年，财政部、国家税务总局发布关于停止焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知，成为改变出口退税的政策取向。2005年国家发改委等七个部门联合发文，控制部分高耗能、高污染和资源性（两高一资）产品出口，停止部分高耗能产品的出口退税。国家将资源节约、循环经济、环境保护等列为国债投资的重点之一，支持节能、节水、资源综合利用和循环经济试点项目。2007年，国家安排了230亿资金用于节能减排。近年来，国家还安排了农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等国债投资。同时支持一批节约和替代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用技术、“零排放”技术等重大技术开发和产业化示范项目（姜伟新等，2006）。第三，推进生态工业园和循环经济的发展。2003年，国家环保总局要求建立循环型企业。开展物质的循环利用，能流的梯级利用，废弃物资源化，形成废物和副产品的循环利用生态产业链。规范中央补助地方清洁生产专项资金的使用管理，采取拨款补助办法，支持石化、冶金、化工、建材等重点行业中小企业实施清洁生产。截至2007年6月底，全国共有23197家企业通过了ISO14001认证，推动企业在生产全过程中重视环境保护。第四，规划环评全面实施。2005年4月13日，国家环保总局针对圆明园环境整治工程举行了《环境影响评价法》实施后的首次听证会。2006年3月，国家环保总局颁布中国环保领域第一部公众参与的规范性文件——《环境影响评价公众参与暂行办法》。环境影响评价的宏观经济管理“调节器”、防止环境污染和生态破坏“控制闸”、预警宏观经济发展趋势“晴雨表”的作用日益彰显。2006年，国家环保总局经过严格审查，对受理的163件环评报告书（表）做出不予批准或缓批的决定。第五，成立区域性环境监察机构，环境保护能力得到加强。2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监察体制进入实施阶段。生态环境监察试点在全国107个地区展开。初步形成全国自然保护区网络。核与辐射管理基本处于受控状态，放射源得到初步控制。在2008年机构改革中，国家环保总局升格为环境保护部，进入国务院组成部门。2004年6月，国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色GDP研究工作，并在全国10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。GDP计算方式发生变化，政绩考核增加环保内容，地方领导干部政绩观的转变有了更大的推动力量。
二、历史的经验、不足以及未来挑战
我国并没有完全绕开“先污染后治理”的老路，但我国也走了一条跨越式的发展道路，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境污染问题在我国集中出现。然而，数据分析发现，无论是从污染造成的经济损失估算，还是万元产值的污染物排放量来看，我国与发达国家同期相比均不是最高的。
世界银行专家、中科院、环科院乃至绿色GDP专家组的核算结果均表明我国因环境污染造成的损失相当于国内生产总值的3－8％，而20世纪90年代有关研究的数据显示，发达国家均在10％以上，甚至达到15％以上。我们做了1985年以来万元产值废气、废水排放量以及人均废气、废水排放量的核算。按1978年价计算，1985年到2006年我国GDP从6838.36万元增长到48626.22万元，废水排放量仅从300多万吨增加到500多万吨；万元GDP废气排放量从10.8标立方米下降到6.80标立方米，⑦ 万元GDP废水排放量从0.50吨下降到0.11吨。
（一）我国环境保护的经验总结
我国的环境保护在已经走过的30多年的发展历程中，保持单位GDP污染物排放强度明显下降的经验是什么呢？我们可以总结为以下方面。
第一，环境保护的法律法规不断完善。法律先行是我国环境保护的重要经验。迄今为止，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布了规章和地方法规660余件，基本形成了环境保护法律框架体系。到2005年，我国颁布了800余项国家标准和30余项地方标准。
第二，党中央国务院高度重视，环境保护制度逐步完善。1978年12月31日，中共中央在批转国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》时强调，我们绝不能走先建设、后治理的弯路。这是我国第一次以党中央的名义对环境保护提出要求。经过30多年的发展，我国环境保护的制度逐步建立并完善起来，除了八项基本制度外，在国务院批准的一系列文件和决定中，又增加了污染限期淘汰、危险废物处置、生产者环境责任延伸等项制度，形成了较为完善的环境保护制度。
第三，环境保护战略逐步转变，政策手段由单一走向综合。环境保护战略日益明确，实行了五个重大转变，即工业污染防治从重视点源治理向点源治理与流域区域综合治理相结合转变、从单纯重视浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、从单纯重视末端治理向末端治理与源头、全过程控制相结合转变、从单纯重视企业治理向企业治理与调整产业结构、产业布局结合转变、从单纯重视常规环境管理向常规环境管理与防范突发环境事件结合转变。环保工作进入宏观决策视野，由环保局长抓变为省长抓、市长抓，发挥社会各方面的积极性。模范城市、生态示范区、生态省市等创建工作的逐步开展。⑧
第四，公众环境意识不断提高。1993年，我国启动了“中华环保世纪行”，成为环境信息披露的重要平台，促进了黄河断流、淮河污染、渤海污染、晋陕蒙“黑三角”污染以及滥捕滥猎野生动物等一大批问题的解决，在社会上引起强烈反响。⑨ 此后，“中华环保世纪行”活动陆续在全国展开。一开始，我国环境保护是自上而下的，以政府推进为主，公众参与环境保护程度不高。而目前，我国环保NGO队伍在不断扩大，NGO开始逐渐成为环境保护的重要力量。民间组织在宣传与倡导环境保护、提高全社会的环境意识、开展民主监督、为环境事业建言献策、扶贫解困、推动发展绿色经济、维护社会和公众的环境权益、保护珍稀濒危野生动物等方面发挥了积极作用。然而，NGO规模普遍较小，工作条件较差，6成环保NGO没有专用办公室。⑩ 这是有关部门需要引起重视的问题。
第五，加强了国际合作与交流。我国重点加强了与周边国家的环境合作，扩大了与发展中国家的环境合作，深化了与联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金等国际组织的合作。通过引进国外资金、技术和管理经验，提高了我国环保技术和管理水平。不断加强环境与贸易的协调，应对绿色贸易壁垒，完善对外贸易产品的环境标准，建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，有效防范了污染引进、废物非法进口、有害外来物种入侵和遗传资源流失。积极推进减少温室气体排放的国际合作，积极参与国际环境公约和世贸组织环境与贸易谈判，履行与我国发展水平相适应的责任和义务，加快消耗臭氧层物质的淘汰进程。加强对外宣传，增强国际社会对中国的了解，消除中国威胁论的不利影响。我国共签署了50多项涉及环境保护的国际条约，积极履行这些条约规定的义务，树立了负责任的大国形象。
（二）我国当前环境污染形势及其原因分析
我国当前的环境保护形势仍然不容乐观。“十五”环保计划指标没有全部完成；(11) 农村环境问题突出，土壤污染日趋严重；城市布局不合理，基础设施薄弱，大气、水体、垃圾、噪声、食品等污染集中，治理任务十分繁重；危险废物、汽车尾气、持久性有机污染物等污染持续增加；应对气候变化形势严峻，任务艰巨。我国已进入污染事故多发期，社会发展和环境保护的矛盾日益凸显。
我国当前环境污染形势严峻，主要由以下几方面原因导致：一是环保理念落后。“先温饱、后环保”的思想十分普遍。环境保护目标设定和指标选取科学性不足，没有体现区域差异性。关注个别指标的改善，忽视整个环境质量和生态系统功能的恢复。二是环保手段滞后于市场经济体制改革。环境管理上过分依赖行政手段，忽视经济手段的应用，制约了生态保护和建设的成效。三是保障措施不得力。环境法律的一些规定过于原则；配套法规滞后，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍；体制弊端严重制约政府环境保护职能的发挥，统一监督管理难以实施；对地方政府监管不力，环境管理模式缺乏整合性；公众在环境保护中的主力军作用远未得到发挥。四是环保投资水平仍然偏低。数据显示要使我国环境质量得到全面改善，污染防治投资必须达到GDP的2％以上。尽管这阶段环保投资增长迅速，但仍不能满足同期经济发展对环境保护提出的客观要求，更无法依靠这一投资水平解决历史累积的环境污染问题（解振华等，2005：40，68）。
（三）我国未来环境保护面临的挑战
我国工业化、现代化、城市化、市场化的历史任务还没有完成。在工业化和城市化进程中，资源消耗增加是可以想象的，也是不可避免的。我国自然条件先天不足，人口众多，人均资源相对匮乏，而经济发展走的又是粗放的路线。“历史与未来留给我们及后代的回旋余地是狭小的，基础条件是苛刻的”，(12) 我国环境保护面临严峻的挑战。
第一，自然条件先天不足。我国适宜于人类居住和发展的地区不足国土面积的一半，大多数人口住在以黑龙江瑷珲—云南腾冲一线为界“胡焕庸”人口线以东地区；季风气候不利于大气污染物的扩散；植被覆盖率低，全国水力侵蚀和沙化土地面积大，90％以上的天然草原退化，荒漠化、沙漠化和石漠化大面积扩展。东低西高的三级阶地使大部分降水不能形成资源，还诱发自然灾害；大部分时间和空间的水环境容量较小，一旦污染发生，不仅会加大水资源的紧张，还将影响群众的生产和生活；我国主要的能源资源——煤炭空间分布不均，致使交通运输的压力增大。由于这些先天不足，我国要维持一个良好的生态环境需要比其他国家付出更多的艰辛和努力。
第二，人口增长对环境压力持续增加。我国人口基数大，人口增长对环境产生巨大压力。有关研究显示，未来30年我国还将净增2亿多人。由于人口增长带来的就业压力将使本已严峻的环境形势雪上加霜；人口增长要求有足够的城市基础设施，使得城市基础设施建设和环境保护面临更大困难；随着人均收入水平的提高，必然带来人均消费水平的提高，从而增加环境负荷，加剧资源危机。
第三，人均资源少，利用效率低下。我国是世界上人均资源占有量较低的国家之一。耕地资源总量有限、后备资源不足，人地矛盾突出；水资源利用效率低下，水坝林立造成物种锐减、水体自净能力减弱，水污染加剧了水质性缺水；矿产资源乱采滥挖致使地表下沉、滑坡和泥石流等地质灾害发生，并对大气、江河、农田造成污染；森林的数量增长与质量下降并存，严重过牧导致草地退化，成为风沙源区；海洋资源开发无序，海洋环境污染严重；节约和开发能源的技术创新不足，能源利用效率较低，污染物排放量加大。
第四，经济规模扩大对环境的压力持续增加。我国正处于经济发展与资源环境矛盾尖锐的时期。预测表明，未来5－15年我国国民经济仍将保持较快增长，能源和其他资源消耗量将持续增加，污染排放总量也将随之增加；产业结构重型化以及空间布局的不合理加大了环境目标实现的难度；消费水平迅速提高、消费结构升级加剧复合型环境污染，使我国环境保护形势更加严峻；经济发展不平衡加剧，贫困导致生态环境恶化，恶化的生态环境又加剧贫困，形成恶性循环；粗放型贸易增长方式在拉动经济发展的同时，给我国资源环境带来巨大压力。
第五，国际社会对环境保护要求苛刻。首先，全球化给中国带来环境挑战。我国承接了国际产业转移，也加剧了局部地区的环境风险；在贸易顺差加大的同时也承担了“生态逆差”；危险废物越境转移是我们在较长时间内必须应对的挑战；进口产品中有许多诸如大排量豪华轿车等奢侈消费品，增加了我国的环境压力。其次，中国环境问题受到国际社会的日益关注。我国是温室气体的第二排放大国，二氧化硫的第一排放大国，消耗臭氧层物质和化学品的生产大国，对气候变化、酸雨、臭氧层耗竭和持久性有机污染等全球和区域环境问题的影响日益增加；我国荒漠化面积很大，是相关全球环境问题重灾区；我国对外投资迅速增长，这进一步引发了对境外投资地的环境保护问题。
三、未来中国环境保护的战略
我国环境问题复杂而严重，要改善这种状况需要付出长期不懈的努力。在未来的十多年甚至是更长的时间，应抓三大战略重点，即城市环境改善、水环境保护和土地退化的治理，分阶段、抓重点、有步骤地实现21世纪50年代制定的长期发展目标。总体上看，我国污染物排放总量及环境质量还没有到“拐点”，我们的对策应当是：用“发展”的办法解决我国当前面临的资源环境问题。
（一）我国近阶段环境保护的总体思考
我们现在的问题不是“要不要发展”，而是“如何又好又快地发展”。环境问题不能用停止发展的办法来解决。我们应该坚持：以最小的资源环境代价发展经济，以最小的社会经济成本保护环境。
第一，正确处理近期和长远利益、局部和全局利益的关系，实现人与自然和谐发展。我国幅员辽阔，不同区域其发展水平、环境容量、对环境质量的可接受程度等存在较大差异，在制定环境政策时因地制宜，避免“一刀切”。根据“十一五”规划纲要中的四类功能区定位，明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等功能区的开发许可，规范开发秩序。西部地区应避免东部早期“村村点火”式的发展，尽可能多地保护自然生态环境，控制荒漠化。在东南沿海地区，应继续抓好工业污染防治，狠抓各项环保措施的落实，率先走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
第二，重视城镇化过程中的环境保护。农村应推广使用无公害农药，提高化肥的使用效率，将扶贫脱困和生态建设有机结合，发展秸秆气化等可再生能源；城市重点要预防和治理大气和河道污染，提高群众的健康水平；建设“零排放社区”、“生态工业园”，实现社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。
第三，促进产业生态化。推动产业结构优化升级，加快发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业；淘汰高消耗、高排放、低效益的生产能力，严禁新上浪费资源、污染环境的项目，形成有利于资源节约和环境保护的产业结构；推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用，施行清洁生产，发展循环经济，从源头减少废物的产生和排放；大力发展环境服务业，运用相生相克的生物学原理，采用经济适用的湿地、氧化塘等方法处理污水，减轻经济发展的资源环境压力。
（二）我国环境保护“技术路线图”不能照搬国外
我国人口众多，人均资源不足又不能从外部廉价获得，我国流域综合治理不需要众多国家的协调，这是我国的国情。应根据我国产业结构、人口和就业情况、技术水平、发展与保护的平衡等因素制定自己的环境战略和政策，而不是简单的照搬。发达国家对环境保护的认识是逐步深化的，总体上污染问题依靠制度设计来解决，有些污染物的治理取决于技术进步，并没有一个万能的模式。当然，发达国家在处理环境与发展问题上积累了大量的经验，值得我们借鉴。目前，发达国家已经将环境保护作为经济社会发展的目标之一，从生产和设计的源头重视提高资源效率，减少废物排放。1992年联合国环境发展大会后，世界各国纷纷采用经济手段保护环境，达到了预期效果。一些国家还通过赔偿、责任保险等手段，为环境保护筹集资金。运用经济手段的核心是调整有关各方的利益关系，把环境保护的目标与企业行为有机地结合起来，减少企业活动的外部不经济，通过转嫁污染治理成本获取额外利润。这些经验都值得我们借鉴。
当前我们应重点解决那些迫切要解决的，带有全局性、方向性和基础性的环境问题；加强与人体健康有关的问题研究；开展水体、大气、土壤、噪声、固体废物、农业面源等污染防治；真正帮助中小企业解决清洁生产和污染治理难题；开展全球环境研究，减少二氧化硫和温室气体排放对我国经济社会发展的不利影响；鼓励以企业为主体、高等院校、科研院所参与的联合攻关，形成技术创新体系；开展技术示范和成果推广，切实提高我国环境保护的科技含量。
（三）更多地采用经济手段和制度安排解决我国的环境问题
从1972年参加联合国人类环境会议起，经过几代人的努力，我国已建立了一系列的环护法规、政策和制度以及必要的执法队伍。然而，OECD在《中国环境绩效评估》报告中指出，导致中国环境问题的原因之一是“政府机构执行力度偏软”，中国国务院和环保总局等部门虽然制定了一系列法律法规，但政策执行效率低。(13) 此外，从东部地区环境污染治理的实践看，不论规模要求所有企业都“三同时”，留有计划经济痕迹，既不现实又不经济，应修改为“污染者付费”制度。在重视制度建设的同时要注重制度的实施。
应采用市场化手段保护环境。我国大型环保设备以进口为主，应在引进、消化、吸收的基础上，开发生产具有自主产权的大型设备和装备，加快国产化步伐。因地制宜，培育各具特色的环保产业。例如，东北地区机械装备制造能力强，应挖掘现有加工能力，生产大型环保机械、设备或装备。要加强市场监管，打破地方保护，促进公平竞争，培育一批有竞争力的环保企业和企业集团。由于治污企业的相对垄断地位，在批准、核定排污收费价格时，既要保证民间投资者能够还本付息并有所盈利，又不能加重排污企业的负担。因此，民间投资者的盈利就必须有政府的政策优惠。在地方政府财政能力有限的情况下，可以拓宽渠道，如发行市政债券，引入民间资本等，把政策优惠转变为治污企业的盈利，并按实际需要提取折旧和大修理费用，提高污染治理设施的运营效率，为环保产业的可持续发展提供保证。
（四）动员社会各方面的力量，形成环境保护的长效机制
环境问题是经济学上典型的外部性问题，需要政府发挥作用，弥补“市场失灵”。环境保护国策确立以后，能否执行以及环境绩效怎样，干部是决定的因素。经验证明，没有领导特别是“一把手”的重视，再好的环保措施也难以落实。因此，在制度设计上，应将环境保护的外部性内在化，落实“污染者付费”制度，将治理投入纳入成本，使生产者和消费者共同承担保护环境的责任。应明确地方政府对环境负总责，将环保目标纳入经济社会发展规划和政绩考核指标。虽然我国早就将环境保护确定为一项基本国策，“一票否决”也纳入了对干部的考核，但以“速度论英雄”问题仍然存在，把发展片面理解为GDP增长的问题仍然存在。因此，应通过宣传教育，使决策者特别是“一把手”认识到环境的重要性，认识到保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。只有这样，才能切实扭转我国环境质量整体下降的局面。
环境保护需要公众参与，需要全民行动。近年来的公民环境意识调查显示，超过半数的人希望有一个好的环境、但又不愿意为环境保护付出努力。人们物质水平日益“富足”，而环保意识则相对“贫乏”。应该充分运用各种媒体，广泛开展环境保护和可持续发展思想教育，充分发挥环境NGO作用，大力加强环境保护的能力建设。通过宣传教育，使广大公众认识到环境与自己密切相关，不仅要参与，更要付出实际行动。发挥公众对环境保护的监督作用，鼓励举报环境违法行为。
环境保护是一场“持久战”，将贯穿于我国的现代化全过程。国家已经把环境保护摆在了工业化和现代化的重要战略地位，我们应当在理思路、定战略、摸家底、严执法、抓落实等方面下大力气，使生态文明的观念在全社会牢固树立。
注释：
① “三同时”制度规定“一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”。
② 三大政策指的是：“预防为主、防治结合”、“谁污染，谁治理”以及“强化环境管理”；八项制度则包括：“三同时”制度、排污收费制度、环境影响评价制度、环境目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度以及限期治理制度。
③ “一控双达标”即主要污染物排放总量控制在国家规定的指标内，直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市空气、地面水环境质量，按功能区分别达到国家规定的有关标准；“332工程”则指三湖（太湖、巢湖、滇池）、三河（淮河、海河、辽河）和两区（酸雨和二氧化硫污染控制区）的环境治理工程。
④ “15小”指的是资源消耗高、污染严重、不符合产业政策要求的小煤窑、小炼焦、小造纸等15类小型企业。
⑤ “四个必须”指的是：必须严格管理，必须积极推进经济增长方式的转变，必须逐步增加环保投入，必须加强环境法制建设。
⑥ 主要是有利于资源节约和环境保护的产业政策、给予资源综合利用企业所得税优惠、利用价格政策、调整企业行为、将环境污染纳入消费税考虑范围、用于治污的环境保护专项资金政策以及排污收费制度等。
⑦ 标立方米即标准立方米，是气体体积计量单位，指气体在标准状态下的体积。
⑧ 参见环境部环境规划院：《环境宏观战略回顾与总结》，2008年，内部资料。
⑨ 参见中华环保世纪行执行委员会：《中华环保世纪行活动情况（1993－2007）》，内部资料。
⑩ 参见《中国环保NGO生存现状堪忧交涉多依靠政府》，http://cn.chinagate.com.cn/news/2006-04/25/content_2345752.htm.
(11) 二氧化硫排放量比2000年增加了27.8％，化学需氧量未完成削减10％的控制目标，“三河三湖”等重点流域和区域的治理任务只完成计划目标的60％左右，主要污染物排放量远远超过环境容量。
(12) 这是1988年中国科学院国情小组在第一期国情报告中对我国当时环保形势的总结，这种结论仍然适用于我国环保现状的描述。
(13) 参见《经合组织报告称中国环境保护政策执行效率偏低》，http://finance.sina.com.cn/g/20070722/06403808235.shtml.
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