公共事业民营化模式探求——以杭州湾跨海大桥为例的实证研究，本文主要内容关键词为：公共事业论文,杭州论文,为例论文,民营化论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪下半叶以来，随着世界范围内行政改革的风起云涌，旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在各国崭露头角，并迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公共事业领域的门槛，BOT、TOT与PFI等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。这些民营化模式在引入民间资本、提高管理效率方面起了十分重要的作用，然而其具体运作中也逐渐暴露许多问题。杭州湾跨海大桥作为国内首次在重点基础设施建设中引入BOT模式的先例，分析其民营化模式运作实践，及时总结经验教训，显然十分必要。
一、公共事业民营化的内涵与主要模式
(一)公共事业民营化的内涵
公共事业，是社会全体公众的事业，是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会事务。公共事业主要由公共物品和准公共物品构成，但主体是准公共物品，包括邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等，它的价格水平和服务方式与社会公众的切身利益直接相关。一般而言，公共事业具有以下特点：第一，公共性，即具有某种程度的非竞争性和非排他性，某些经营设施可通过向使用者收费方式来补偿服务成本。第二，自然垄断性，即公共事业具有投资期限长、投资额大，成本回收期长与具有规模经济等特点，通常由一家或少数几家企业来提供产品，容易带来行业垄断。长期以来，由于受计划经济体制的影响，我国政府与事业单位不分，政府通常对公共基础设施建设采取统包统揽方式。随着计划经济体制向市场经济体制的转型，传统管理方式的弊端日益暴露，包括公共基础设施供给不足、事业单位管理效率低下与亏损严重等现象。可见，公共事业领域的改革迫在眉睫。民营化作为全球政府改革的重要管理工具或改革策略，成为重要选择之一。
对于民营化，目前学术界尚未形成一个准确的定义，甚至还没有一个统一的叫法，如希腊叫“非国家化”，匈牙利叫“经济复兴”，拉丁美洲叫“人民资本主义”，美国里根政府则称之为“生产力改进”，等等。民营化大师E.S.萨瓦斯提出，“从广义而言，民营化是可界定为更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足政府的需求。它是在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。”民营化强调的是通过减少或限制政府当局在使用社会资源生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责。同样，在公共事业领域，公共事业民营化意指改变过去政府包揽的做法，通过减少或限制政府的作用，更多依靠私人企业、非营利组织、家庭与社区等社会力量，来实现改善公共产品质量，提高管理效率，缩小政府活动范围的目的。
(二)公共事业民营化的主要模式
公共事业民营化是以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入的另一种制度安排的转变，其核心是更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。至于通过何种路径或技术来实现这一转变，其形式多种多样。萨瓦斯提出，政府服务活动、政府企业和国有资产的民营化方式通常可分为三大类：委托授权、政府撤资和政府淡出。在民营化的三种类型中，又存在多种多样的民营化方式，包括BOT、直接并购、纯民营、合资、TOT、PPP等。在公共基础建设中，较为普遍使用的模式主要是BOT、PFI、TOT与PPP模式。
第一，BOT模式(build-operate-transfer)，即建设—经营—转让。在BOT模式，政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。BOT模式在我国公共事业民营化过程中运用得比较多。
第二，PFI模式(Private-Finance-Initiative)。PFI模式是一种私人融资活动，是继BOT模式后的又一优化与创新的公共项目融资模式。在PFI模式中，政府部门承担项目的发起工作，财团负责项目的建设、运营，并按事先约定的规定提供所需的服务。在合同期限内，政府部门使用承包商提供的设施并向其付款；在合同结束时，有关资产所有权是留给私人承包商，还是交回政府，取决于原始合同条款规定，因为政府采用PFI模式的目的不在于获得最终所有权，而是获得有效服务。
第三，TOT模式(transfer-operate-transfer)，即移交—经营—移交。TOT模式是BOT模式的发展，是国际上较为流行的一种项目融资方式。TOT模式主要是由政府部门或国有企业将已建设好的项目的一定期限内的产权和经营权有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资并得到合理回报，在合约期满之后再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。相较于BOT模式，TOT模式风险小，投资回报率适当，金融机构、基金组织、私营企业等组织都可以参与投资。
第四，PPP模式(Private Public Partnership)，即公私合营模式。PPP模式强调在公共事业领域将传统的政府财政拨款改为政府机构和民营企业共同提供资金和建设公共设施。在PPP模式中，政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，签订特许合同，其组织形式一般是由中标公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，专门负责筹资、建设及经营等事务。一般而言，PPP模式主要应用于一些大型基建项目，像公路、轨道交通、城市公交、港口和机场等公用事业，以及医疗保健、教育等公共服务领域。在我国，PPP模式目前尚处于起步阶段。
二、杭州湾跨海大桥的民营化模式分析
(一)引入民间资本的可行性
1、浙江民间资本充裕，提供了融资的可能性
改革开放30余年，浙江一直是全国经济增长最快、发展态势最好的省份之一。浙江生产总值从1978年的全国第12位跃居全国第4位。30余年间浙江的发展取得的巨大成就，民营经济立下了汗马功劳。以2002年为例，全省社会投资总额为3458亿元，其中以民间投资为主体的非国有投资达到2316亿元，是1981年的126倍，年均递增27％，占全社会投资的比重历史性地达到了67％。浙江民资已经成为推动浙江经济快速发展的重要动因。并且，民营资本投资基础设施项目的积极性很高。温州市近几年来共完成交通基础设施建设投资137亿元，其中100亿元来自民间资本；绍兴市几年内投入180亿元建设城市广场、污水处理工程、城市门户改造等一大批城市基本设施，政府财政性资金投入仅占10％，其他资金都通过市场化运作手段获得，民营资金占了很大部分。民营企业的雄厚经济实力与高涨的投资热情，充分保证了杭州湾跨海大桥项目融资的顺利开展。
2、工程项目投资额大，靠地方政府投资存在困难
杭州湾跨海大桥是国家重点基础设施建设项目，大桥建设投资额预算达到118亿，即便对于经济发达的宁波地区和嘉兴地区来说也是一笔庞大的数目。通过引入民间资本，可以明显缓解政府的财政压力。同时，引入民间资本，也有助于改变公共事业领域存在的投资主体单一、融资渠道狭窄、资金投入不足等问题，开启BOT模式在我国重大基础设施领域的运用。
3、引入民间资本，可以实现投融资多方共赢局面
政府部门选择BOT模式来运作跨海大桥修建，对于宁波和嘉兴两地政府而言，在不完全依赖市级财政资金的基础上，可以建设一个迫切需要的基础设施项目，拉近与上海的联系，带动本地经济的快速发展。同时，采用BOT模式吸引民间资本进入基础设施建设领域，可以打破国家垄断经营，在工程设计、成本控制、管理经验和经营思想上也会对传统的经营模式产生巨大的冲击，并在竞争中使基础设施建设质量和效率得到提高。对于民营企业而言，杭州湾跨海大桥可以为其提供新的投资突破口。相较于私人物品市场的激烈竞争，基础设施建设中稳定的、较高的投资回报率是民间资本新的投资突破口。据测算，工程项目的投资收益率预计在年均12.5％-15％，远高于工业的平均利润率。对于贷款银行而言，工程项目的顺利运营也能够使银行获取持续稳定的贷款利息。由此可见，引入民间资本，可以实现政府、民营企业与贷款银行等多方共赢的局面。
4、相关的政策法规保障了工程项目的顺利推进
为了缓解城市公共基础设施需求上升与政府资金不足间的矛盾，近些年来，我国政府制定了一系列的政策法规，放宽或放开民间资本进入公共基础设施建设的门槛。2001年12月11日，国家计委发出《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要“逐步放宽投资领域”，“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》指出，中国将全面开放市政公用市场，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。《浙江省市政公用事业“十一五”发展规划》指出，改革主要是由政府投资市政公用事业的投资体制；建立多元化、多渠道的投资体制。可见，上至国家，下至各级政府，均已从政策层面明确规定准予民间资本投资公共事业领域，这为杭州湾跨海大桥引进民间资本提供了政策法规保障。
(二)杭州湾跨海大桥的民营化运作模式分析
1、杭州湾跨海大桥的运作过程
纵观杭州湾跨海大桥的整个运作过程，大致可以分为三个阶段。
第一阶段，融资阶段。政府出面，通过洽谈方式确定合作投资企业及投资份额，投资方通过合作协议约定出资比例，共同组建宁波杭州湾大桥投资开发有限公司。据相关资料，在大桥工程的资本金中，由17家民营企业组成的民间资本其约定出资的比例占总股本的50.25％。宁波市专门成立大桥工程指挥部，负责大桥建设指挥协调工作，直接对大桥公司董事会与监事会负责。大桥指挥部总指挥长由宁波市市长助理兼任，全面负责工程项目实施的招投标和剩余资金的筹集，并对大桥的建设和运营进行综合管理及协调。具体程序如图1所示。
图1：杭州湾跨海大桥项目结构框架
第二阶段，资本变更。由于种种原因，2001年雅戈尔集团股权变更，减持股份到4.5％。接着2003年第一大股东的宋城集团意外转让股权给实力强大的中钢集团，股权结构发生颠覆性变化。至此，国有资金占股权的70.62％，一度占优势的民资下降到29.38%。
第三阶段，大桥通车。2008年杭州湾跨海大桥通车前夕，经浙江省委省政府同意，宁波市委市政府批准，正式挂牌成立杭州湾跨海大桥管理局。杭州湾跨海大桥管理局是宁波市政府直属的相当于行政正局级的事业单位。在2010年大桥竣工验收之前，继续保留大桥指挥部牌子，承担有关职责，2010年全面竣工后由大桥管理局正式负责大桥的运营和管理(目前海上平台还未完工)。
2、杭州湾跨海大桥的运作模式
根据图1所示工程项目的结构框架，在BOT、TOT、PFI与PPP模式中，杭州湾跨海大桥的预期运作模式并未选择TOT、PFI和PPP，而更偏向于BOT模式，但并不符合严格意义上的BOT模式。首先，基于杭州湾跨海大桥对宁波经济发展的重要意义以及公共基础设施的公用性质，大桥的所有权必须最终归属于政府，因此，PFI模式不在考虑之列。其次，由于宁波市政府领导人在工程项目申请过程中，承诺不花国家一分钱。在工程项目获得许可，无法获得国家财政补助前提下，无法直接运用政府资金建设大桥，TOT模式当然不在选择之列。再次，PPP模式强调公私合作，政府与私人企业签订合同，共同承担经营风险，双方处于平等地位。而在杭州湾跨海大桥建设的准备阶段，明确项目公司委托大桥指挥部负责工程项目的资金筹集、招投标、综合管理与协调。而大桥指挥部领导人的政府领导人身份，决定了政府在工程项目中的主导、控制地位，民营企业处于从属地位。因此，该工程项目不属于PPP模式。最后，BOT模式是目前在大型基础设施领域运用较多的一种模式，浙江省也存在一些成功的事例。通过运用BOT模式，可以引进民间资本，解决大桥建设中存在的资金困难问题，同时为浙江省民间资本投资提供了新的突破口。根据预期安排，杭州湾跨海大桥将按照BOT模式运作。然而，根据图1所示，大桥的运作模式并不是严格意义的BOT模式，虽然其运营模式与BOT模式有一些相似性，但又不完全相同，其相同之处主要表现在以下方面：
第一，BOT模式和该模式有着共同的项目参与者。项目参与者主要包括项目最终所有者(项目发起人)、项目直接经营者和管理者以及项目贷款银行。在杭州湾大桥项目运作的过程中各方采用现金入股的方式成立宁波杭州湾大桥投资开发有限公司，并同时成立了大桥指挥部，其中大桥指挥部主要是为建设大桥而成立的指挥协调部门，直接对大桥公司董事会和监事会负责，统一运作，而不直接参与到工程项目中去，约定其利益按出资比例分红。
第二，BOT模式和杭州湾跨海大桥运作模式都是由投资方共同完成对项目的建设、经营、维护和管理过程以及通过项目运营收益偿还债务和获取投资回报，并以项目本身资产作担保抵押。在杭州湾跨海大桥的运作模式中，杭州湾跨海大桥项目公司通过向设施使用者收取适当的费用来回收项目投资人的融资建造经营和维护成本，获取合理回报，而政府部门拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。特许期满后，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。
其不同之处，主要是杭州湾跨海大桥的实际运作过程中，大桥的监管主体以及大桥风险承担者等要素发生了很大变化，与BOT模式有很大的出入。
第一，在大桥的控制者、建设者与风险承担者方面，与BOT模式存在不一致性。真正意义上的BOT运作模式实施过程中的控制者、建设者和风险承担方应该是政府与民营企业。而在大桥建设的运作模式中，尽管大桥公司的大股东一直是宁波市交通投资有限公司，但大桥公司的董事长是由宁波市市长助理兼任，其另一身份是大桥工程指挥部总指挥，且指挥部的总指挥、副总指挥等都由宁波市政府直接任命，属于国家公务员，不在大桥公司领取工资。可见，在实践中，由于政府以及国有资本经常混淆自身定位，因此，实际上的控制方和建设方，特别是风险承担方应该是政府部门。这与运用BOT模式化解风险的初衷背离。
第二，未按BOT模式要求，签订严格的特许权协议和相关合同。尽管在准备阶段，各投资方约定各自的出资比例。但是在大桥建设过程中，民间资本股权结构发生变更。由于雅戈尔、宋城集团等退出，中钢集团加入，导致民间资本的投资比例急剧下降，国有资本比例上升。此外，2008年成立的杭州湾跨海大桥管理局的事业单位身份，进一步使大桥建设偏离BOT模式。
(三)杭州湾跨海大桥民营化模式中存在的风险
任何模式都存在优势与缺陷。成熟的模式运作需要逐步积累经验，杭州湾跨海大桥项目也是如此。审视杭州湾跨海大桥整个运作过程，可以发现在引资行为、政府管制、发挥民间力量等方面存在一些不完善的地方，从而诱发大桥建设出现各种风险。其风险主要体现在以下方面：
第一，民间资本撤资风险。杭州湾跨海大桥是我国第一座投资超百亿的民营化基础设施项目。尽管在早期项目申请与项目可行性论证中，曾对大桥的投资额、收益率与技术难度等进行科学论证，但是从后期的大桥建设过程来看，五次提高投资额、不断遭遇技术难题以及萧山与绍兴通道建设带来的收益率下降等问题都使民间资本对大桥项目的未来充满担忧，一些民营企业选择了退出大桥项目。其中，宋城集团与雅戈尔集团的退出，既是由于前期项目论证对大桥建设技术、收益率与市场经济波动等估计不足，也有政府和民营企业间的特许权协议及相关合同不规范的原因。在整个大桥建设过程中，民营企业及其股本的多次变更，给工程项目的顺利完成带来重大损害。
第二，经济风险。BOT模式运作的公共基础设施项目通常建设周期长、投资金额大且回收期长，容易遭受所在地区及外部经济环境变动所产生的不利影响，包括市场风险、外汇风险以及利率风险。在杭州湾跨海大桥建设过程中，由于原材料价格上涨、利率上调等“变数”，在公开报道中，杭州湾跨海大桥连续五次增资，从最早的64亿、2002年初的87亿、2002年10月的107亿，到2005年的118亿和2007年140亿，连续多次增资要求民营企业不断增加投入资金，结果出现部分民营企业退出，政府陷入重新寻找合作企业的困境。同时，市场风险也给合作的民营企业带来不利预期，影响其后续资金的注入。
第三，政策风险。由于国家宏观政策变化、地方政府领导人更迭和地方政府政策变动，政府部门与民营企业签订的相关合同或特许权协议将遭遇政策风险，可能出现被搁浅情形。通常我国地方政府领导人任期是5年，为了获得政绩，一些政府领导人在任期内签订协议并且对投资回报率允诺过多。在杭州湾跨海大桥建设过程中，政府提出的投资回报率数据几次更改。这不仅可能使民营企业不能实现其当初预想的投资回报率，也可能影响政府的信用。
第四，建设工程风险。跨海大桥能否顺利完工是保证大桥建设项目顺利建成并交付企业使用的重要手段。由于多种原因，大桥项目可能会无法完工、延期完工或者完工后无法达到预期项目目标而形成风险。比如通货膨胀、汇率波动、利率变化以及环境和技术方面产生的问题都可能使整个工程受到严重的威胁和带来巨大的压力，出现延迟完工或无法完工的现象。在杭州湾跨海大桥建设过程中，利率变化、通货膨胀导致大桥建设成本不断上涨，银行贷款暂时中止，大桥建设面临资金不足威胁。并且，技术难题也频繁出现，包括海中平台建设以及杭州湾气候条件恶劣导致施工难问题等都考验大桥的建设者们。
三、完善公用事业民营化的思考
通过对杭州湾跨海大桥运作模式及其风险的实证分析，本文认为，寻求推进公用事业领域内大型项目民营化运作的可行之策可以从以下几个方面进行探索。
(一)合理界定政府与民营企业的角色与职能
推行公共事业领域民营化，政府必须合理界定合作各方的角色与职能，以保证各方能按约定履行职责，共同承担风险与享受收益。在BOT模式中，政府必须与民营企业签订特许权协议与相关合同，明确规定投资方的职能与角色，包括拥有资产、为基础设施建设融资、提供运营费用、追加投资、经营与维护基础设施、承担商业风险以及民营企业的报酬与合作期限等。一旦明确政府与投资方的角色与职能，投资方就能共同承担责任，从而避免擅自撤资行为带来的整个工程项目建设陷入僵局的状况。在杭州湾跨海大桥建设中，民营企业撤资行为而引起的多米诺骨牌反应一度使大桥工程指挥部陷入绝境，其原因之一就在于政府与投资方签订的特许权协议及相关合同对双方的角色与职能规定不够明确。
(二)有效监管公共事业民营化进程
公共事业民营化的有效推进，离不开政府的监管。在BOT模式中，政府与民营企业共同组建项目公司，以负责工程项目的建设与运营。而基于政府与民营企业不同的价值追求与责任分工，二者之间存在利益冲突。一些民营企业为了盈利，有可能出现哄抬价格、逃避责任与欺骗等行为，造成社会公共利益损害。而作为公共利益代表的政府，由于必须保证社会公众公平地享受公共物品，因此必须承担监督者与责任追究者的职责。特别是对类似杭州湾跨海大桥的重大基础设施项目，必须加强政府监管。政府不仅要监管大桥建设过程，而且要监管大桥运营，包括公共产品定价与日常维护管理，以确保大桥既能使民营企业获得投资回报，又能维护社会公共利益。
(三)加强政府信用建设
政府信用最影响公共事业民营化的一个重要因素。在公共事业民营化领域，民营企业面临政府领导人换届或更迭、政府法规变化等政策风险，政府的信用度是消除民营企业疑虑，投资公共事业的“定心丸”。否则，民营企业可能采取策略行为“对付”政府，从而最终损害民营化改革。为了增强公共事业民营化改革中的诚信，首先必须从政府做起。为了推进民营化改革，政府必须履行对民营企业的承诺，严格按照合同约定履行职责，积极为民营企业排忧解难，不得擅自侵害民营企业的权益。
(四)倡导投资主体多元化
由于公共基础设施具有的投资数额大、投资期限长、成本回收慢特点，一旦出现利率变化、汇率变化与通货膨胀等情形，民营企业就可能陷入资金周转困难境地，难以持续将资金注入到公共基础设施建设中。为了分散公共基础设施建设中的经济风险，可行办法就是实行投资主体多元化，避免少数民营企业控股现象。如果出现国家或所在地区经济不稳定的情形，多元的投资主体就能够分散承担经济风险，减少经济风险对公共基础设施建设带来的负面影响。杭州湾跨海大桥的实例也表明，民营股权分散化能减低股权变更带来的震动。
(五)健全法律法规体系
公共事业民营化的顺利推进，需要政府从政策法规层面进行规制与约束。虽然我国政府相继出台了一系列政策法规，降低民间资本进入公共事业领域的门槛，但是仍然缺乏对民营化后的公共产品定价、民营企业权益保护、项目运营等的明确规定。而这严重影响民营化在公共领域的推进。为此，在公共产品定价方面，需要确立合理的定价机制，既保障社会公共利益，同时又要维护民营企业的投资利益，激发民营企业继续投资的积极性。在项目运营方面，要从法律法规层面明确规定政府的监管职责。一方面，政府要对运营公司的日常维护、管理与收费等行为行使监管职责。另一方面，由于公共产品的公共性、垄断性与社会福利性，政府需要协助或支持民营企业的经营行为，确保民营企业能在有所获利的情形下持续经营。
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