协同政务知识共享：研究背景与现状*，本文主要内容关键词为：政务论文,现状论文,背景论文,知识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 研究背景
1.1 协同政务是电子政务的发展趋势
目前国际上对于电子政务发展阶段的划分方法有多种，所采用的标准各不相同，根据阶段的数量，比较有代表性的是四阶段论和五阶段论。埃森哲（Accenture）和国际数据资讯公司（International Data Corporation，IDC）将电子政务的发展分为公布信息、互动沟通、网上处理、整合政务四个阶段；高德纳咨询公司（Gartner）也主张电子政务的发展分为四个阶段：初建阶段、互动阶段、事务处理阶段、政务工作转型阶段；Layne Lee亦提出了电子政务发展的四阶段模型。这几种有代表性的四阶段论及各阶段特征如表1所示。
联合国经济与社会事务部（DPEPA/UNDESA）和美国公共管理协会（ASPA）将电子政务发展划分为五个阶段：起步阶段、强化阶段、互动阶段、交易阶段、全面整合或无缝隙阶段，各阶段的特征如表2所示。
对比表1和表2，可以看出四阶段论和五阶段论的区别是，后者在第一阶段之后又细分出一个“强化阶段”，对于其他阶段的划分，尽管用词不同，但对于其特征的概括基本一致。除表1、表2所列的代表性的观点，纵观电子政务发展阶段划分的各种观点[4-8]，划分依据无外乎是技术、管理、组织等方面，同时结合电子政务发展的实践。无论是四阶段论还是五阶段论，最后一两个阶段的特征都表现出电子政务必然向其高级阶段——协同政务发展的共同趋势：即以信息整合为基础，通过政府机构之间基于信息资源共享的系统互操作，跨越政府部门实现纵向和横向业务协同及服务的整合，为公众提供无缝隙服务。
1.2 协同政务的发展现状——电子政务信息协同
随着电子政务的推进，由于前期建设中缺乏统一规划和标准，政务系统异构问题不可避免地导致了“信息孤岛”现象，使得政务系统之间无法实现“互操作”，政府部门之间的信息共享和业务协同出现了严重障碍，极大困扰着各国电子政务发展。针对这一问题，欧美等发达国家从20世纪90年代开始，以信息整合及业务协同为目标，从不同角度构建国家电子政务总体框架，他们都将总体设计作为实现资源共享、业务协同、提高公共服务水平的有效途径。
美国的联邦政府组织架构（Federal Enterprise Architecture，FEA）模型[9]和英国的电子政务互操作框架（e-Government Interoperability Framework，e-GIF）[10]是目前电子政务应用领域实现信息整合和业务互操作最成熟且最有代表性的框架模型，其他国家和地区在协同政务体系框架方面也进行了许多成功尝试，如加拿大的电子政务框架（Business Transformation Enablement Program，BTEP）、澳大利亚的电子政务框架（Australian Government Architecture，AGA）[11]、欧盟的欧洲互操作框架（European Interoperability Framework，EIF）[12]、德国的电子政务架构（the Standard Architecture Government Apllacation，SAGA）、韩国政府组织框架（Enterprise Architecture，EA）[13]等。总体看来，发达国家对电子政务总体框架模型的研究比较系统、深入，从方法论、信息模型、功能模型、业务流程和组织架构等多个角度描述了电子政务中的政府模型，对我国电子政务建设和发展富有启示作用。
自2002年开始我国电子政务进入快速发展阶段，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号文）确定了“一站、两网、四库、十二金”的中国电子政务主体推进框架。2006年3月，国务院信息化工作办公室印发了《国家电子政务总体框架》，各地方和行业在这个文件指导下细化本地区的电子政务总体框架和相应的应用支撑体系，如北京市电子政务总体技术框架、上海市区县电子政务总体框架、福建省电子政务总体框架、金土工程电子政务总体框架等[14]。
综合分析各国电子政务框架，其共同点是：将Web服务等先进技术理念引入电子政务领域，实现信息资源整合与业务协同（即电子政务信息协同），强调通过跨部门协作为公众提供一体化的公共服务。
1.3 知识管理的协同化发展
随着经济和社会不断向前发展，知识管理发展到一个新阶段，即以知识协同为代表的第三代知识管理[15]。知识协同的产生和发展与科学的进步、经济的发展、市场的需求是密不可分的，知识协同的产生是企业顺应时代发展的产物，并且已经成为知识管理的重要发展趋势。从知识协同的发展定位来看，美国学者Anklam[15]的观点得到了比较普遍的认同。她认为知识协同就是知识管理的协同化发展，并将知识管理的发展划分为三个主要阶段：第一阶段是以基础设施的发展和信息架构、企业内部网、分类、元数据和智力资本等为主的阶段，以数据/信息传递为主要标志；第二阶段是以挖掘隐性知识、知识共享和知识网络为主题的阶段；第三阶段是以知识协同为主题的阶段。在第三阶段协同的过程中，大企业是以协同/协作、共享、合作创新为主题，通过实践社区、学习社区、兴趣社区、目的社区等进行知识的协同和交互。
1.4 协同政务的发展趋势——基于语义技术面向知识共享的协同政务
随着各国电子政务总体框架的推进与实施，协同政务虽然已经实现了跨部门信息共享，实现了不同政务系统之间的互操作，但由于政务系统建设和管理模式不同，使得不同政务系统之间无法准确地“理解”信息的含义，无法实现系统间的语义互操作，无法实现对信息和服务的准确定位，无法实现有效的信息整合与知识共享。在语义网环境下，在电子政务存在大量异构和自主信息系统的现状下，面对用户提出的个性化服务需求，用户需要一个能够“理解”其访问需求的政务系统，需要不同的政务系统能够“读懂”彼此的信息内容[12]。
电子政务语义互操作作为一种高层的互操作理念，作为一种急待解决的用户需求，在近期引起了越来越多的关注。因为如果实现了语义互操作，将会使人和人之间、机器与人之间，甚至是机器与机器之间的信息可以进行无障碍的语义交流，而且也可以让机器理解信息的含义。这样实现了信息交流和共享的高度自动化和智能化，使计算机世界的信息交流模式和质量发生彻底的改善和提升[16]，真正消除协同政务中的“知识孤岛”现象。
语义Web、本体及Web服务的发展给电子政务发展带来了机遇，电子政务建设领先的国家越来越重视语义技术在协同政务中的应用，实践中已经引入知识管理思想和语义技术实现面向知识共享的协同政务，国外已经有一些基于语义的电子政务项目正在被开发并实践。有代表性的是欧盟的OntoGov项目（本体化电子政务服务结构项目）、SmartGov项目（公正、负责、快速响应的透明型政府项目）和e-POWER项目（基于本体工作环境的欧盟立法条例计划项目）。OntoGov项目[17]开发了一个能够保证电子政务的发文、服务演变以及重构的一致性的技术平台，采用OWLS（Web Ontology Language，万维网本体语言）和WSMO（Web Service Modelling Ontologies，Web服务建模本体），并对OWLS的服务本体进行了扩展。SmartGov项目[18]开发了一个基于知识的平台，协助政府工作人员实现在线办公和交互服务。e-POWER项目[19]使用知识建模技术进行推理。
2 研究现状
2.1 协同政务研究综述
国内外学者围绕协同政务概念及技术实现等进行了相关研究。
2.1.1 协同政务的定义
西方发达国家对协同政务的研究起步较早，理论研究已相对成熟。Ramon等研究了协同政务发展中的障碍和公共部门信息共享的效益问题[20]，Glenn Hui等[21]研究了Web 2.0环境下公共部门、私营部门与公民之间的协同框架，分析了如何通过协同政务创造公共价值。
目前国内协同政务还没有权威的定义，赵建凯[22]提出电子政务的终极目标是协同政务，由政府内部的协同带动政府之间的协同，最终上升到政府与公众协同的层面。贺佐成[23]认为电子政务协同是以更好地服务于公众为目的，以政府及其部门和工作人员的电子政务协作为核心，通过营造政务协同文化，加强技术、组织、制度等方面的协同来强化政务信息资源的共享，优化政府工作流程，提高政府效率的一种方法。梁孟华[24]认为，电子政务协同就是在电子政务环境下建立以政府内部协同为核心的体系，改变条块分割的知识服务发展模式，理顺政府系统、部门多元化主体的关系，强化政府信息资源共享、政府工作流程的优化及政府信息化系统应用的集成。尽管协同政务还没有权威的定义，但多数学者都强调了“以公众需求为中心”、“信息资源共享”、“政府业务流程重组”、“政府部门之间协同”等要素。我们认为，协同政务是以满足公众个性化需求为中心，以政府内部和政府之间的信息与知识协同为核心，运用现代信息技术，加强技术与制度、组织等因素的协同，实现政务信息整合及知识共享，优化政府业务流程的新型政府工作模式，其目标是构建虚拟政府。
2.1.2 协同政务的技术实现——基于Web服务的协同政务研究
Web服务（Web Service）是一种新型的Web应用程序，万维网联盟（W3C）对Web服务的定义是：Web服务是由URI标识的软件应用程序，其接口和绑定可以通过XML进行定义、描述和发现，被定义的Web服务可被其他软件应用程序发现，这些软件应用程序可以按预先定义的方式，通过网络传输协议来传输的、基于XML的消息来跟Web服务交互[25]。Web服务的主要目标是在现有各种异构平台的基础上构建一个通用的与平台、语言无关的技术层，为解决电子政务异构业务系统的互操作和政府业务流程集成提供了良好的机制。基于Web服务的电子政务异构系统集成已经成为当前协同政务技术应用的主流，其对应用系统无缝、透明集成的支持都为协同政务的实施提供了良好的技术基础[26]。
Medjahed等[27]以美国印第安纳州的家庭和社会服务管理局（FSSA）的应用为背景开发了一站式服务的电子政务系统WebDG；Golubchik等[28]开发了以人为中心的电子政务系统；Dias等[29]提出一个基于Web服务的一站式电子政务分布式体系结构及实施模型。
国内代表性的研究成果有：管强等[26]构建了基于Web服务的电子政务应用集成系统；谭龙江、龚睿、刘元[30-32]等人运用Web服务技术与工作流技术构建了基于Web服务的电子政务工作流模型；胡庆成、金竹青等[33,34]提出一种基于Web Service的政务系统集成方案模型等。
国内外学者对协同政务内涵及技术实现等方面的研究为协同政务理论与实践提供了重要指导，同时也为协同政务知识共享研究奠定了坚实的基础。但现有研究也存在不足：未能从更本质、更深层次的角度——知识要素来思考协同政务。目前主要从信息共享的角度研究协同政务，在协同政务与知识相结合方面的研究还处在起步阶段，并且大多从概念层面上探讨，从整体上对协同政务知识共享模式及实现方式的系统研究尚处于空白。不过，无论是从知识发展逻辑还是从实践验证的逻辑来看，协同政务已成为电子政务的发展趋势。
2.2 知识协同及其在电子政务中的应用研究综述
目前，关于知识协同的定义尚未统一，美国学者Anklam的观点得到了较普遍的认同。她认为知识协同是指企业通过“协同”的方式进行知识创新，弥补知识缺口，消除“知识孤岛”，并有效地将企业内外各部门的知识资源进行整合、优化，使企业内外各部门实现知识的互补和共享，以便使知识资源达到最大限度和最快速度的有效利用和更新，达到“1+1＞2”的效果[15]。纵观国内外有关知识协同的研究，知识协同包括以下特点：以知识创新为本质[35]、以知识交互合作为基本方式、以知识互补为重要特征[36]、以双方共赢为最终目标、以整体大于部分之和为显著特点。基于以上特点，我们将知识协同定义为：知识协同就是以知识创新为基本出发点，以知识交互为基本方式，以知识互补为主要特征，以各方共赢为最终目标，有效地将组织内外部的知识资源进行集合、重整、优化，并达到1+1＞2效果的过程。
近年来知识协同的应用研究取得了较大进展，学者们主要研究了产品设计、供应链、虚拟企业、突发事件应急管理、电子商务、电子政务中的知识协同等问题。围绕电子政务知识协同问题，孔永红[37]阐述了基于知识的电子政务协同的重要性，分析了电子政务知识协同的障碍与对策。盖玲、罗贤春[38]针对电子政务发展中的问题，提出了电子政务知识服务、知识协同的需求，并分析了我国电子政务知识协同存在的问题和解决对策。梁孟华[24]从电子政务知识协同服务的内容分析入手，提出了一种创新型国家电子政务知识协同服务系统框架。
2.3 面向知识共享的协同政务研究综述
2.3.1 语义Web服务技术及其对面向知识共享的协同政务的支持
尽管Web服务有很多优点，但只解决了语法层次异构应用的松耦合集成问题，并没有强调语义问题。如WSDL着重于服务的基础，只是给出了消息、操作、传输协议绑定等的语法层次描述，不能描述操作之间的协调关系等语义特征，这样使得Web服务之间不能真正“理解”相互交互的内容。
随着万维网应用的迅速发展，万维网应用面临着如何解决提高自动化及语义支持问题。对于用户提交的应用请求，如何根据语义信息执行分布在万维网上的相关服务，并自动地进行这些服务间的切换，是语义网被提出的动机所在。语义网使计算机程序能够对网络资源进行分析和推理，以使计算机及人类能够更好地协调合作，使机器可存取万维网数据并实现处理的自动化是语义网的目标。
语义Web服务（Semantic Web Service，SWS）是语义Web和Web服务技术的结合，是Web服务的发展趋势[39]，可为Web服务的发现、执行、解释和组合的自动化提供有效的语义支持。只有在Web服务中利用语义信息，服务的执行才能体现用户预期的目标和限制条件，才能得到更精确的结果，从而提高Web服务执行结果的准确性；从组合Web服务的角度来看，基于语义信息进行Web服务的组合能够有效地利用知识表示及推理来指导和监督服务的组合。语义Web服务技术不仅具有Web服务的松散耦合、高度可集成能力等特点，而且克服了Web服务技术的不足，拥有语义Web提供的语义信息，使得Web服务可以理解相互之间互操作的信息，能够自动发现、执行和集成Web服务，从而更好地实现组织间语义互操作及知识共享，因此，语义Web服务技术可以为协同政务知识共享提供技术保障。
2.3.2 技术方面——基于语义技术的电子政务研究
国外有代表性的基于语义的电子政务研究成果主要有：基于Web的本体标记语言实现电子政务信息互操作[40]、应用语义Web技术实现G2G流程协同中的知识管理设想[41]、基于OWL语言的Web服务架构解决政府知识共享问题[42]、基于语义Web服务的可重用政务系统框架[43]、基于本体和语义Web服务组件实现电子政务互操作[44]等。
国内有代表性的基于语义的电子政务研究主要有：电子政务语义信息交换的参考模型[16]、基于本体的电子政务流程知识的建模和集成方法[45]、基于网格的电子政务知识门户[46]、电子政务信息资源语义互操作模型[12]、基于本体的电子政务知识共享机制研究[47]等。
2.3.2 非技术方面——组织保障研究
Zaidoun等[48]认为知识管理在电子政务知识活动中起到一种杠杆作用，政府需要利用内部网络、虚拟社区、因特网以及面向人文的机制共同促进电子政务发展。Zhang等[49]提出现有组织因素会严重阻碍跨政府组织的知识共享和电子政务成功实施，组织和个人会因为不适应组织结构、管理方法和评价系统的改变阻碍知识共享。Soonhee Kim等[50]运用实证分析方法探讨了影响政府组织知识共享能力的三个因素——组织文化、组织结构、信息技术。
从上述研究文献看，从技术角度的某一侧面探讨协同政务各参与方如何实现语义互通与知识共享的研究虽然取得了一定进展，但从组织保障角度探讨协同主体之间如何进行知识共享的研究较少，且两种研究角度相互割裂，现有成果都没有提供一个系统完整的基于语义的协同政务知识共享框架。
3 协同政务由信息共享向知识共享发展的必然性分析
纵观各国电子政务发展实践，伴随信息技术的突破性发展和管理变革，电子政务正在向基于知识管理的第三代协同政务过渡[51]。知识管理与电子政务融合的基础是两者都是通过结合人的思维能力和计算机的信息处理能力，实现组织流程中知识的高效获取、积累、共享、交流和利用；两者都是以网络技术为基础，依托现代信息技术实现支持组织业务协同和知识共享的技术平台。各国电子政务实践表明，实现知识协同是协同政务成功的关键要素之一。
3.1 电子政务的发展方向是面向知识共享的协同政务
随着政府职能的转变和电子政务应用的不断深化，以面向企业和公众服务为中心、实现政府部门间的协同政务成为当前电子政务建设最为迫切的需求。知识日益成为约束电子政务发展的关键因素。其一，电子政务体系的高效运作建立在各政府部门具有相容性与互补性知识的基础上，当单一政府部门在知识方面不能达到电子政务的整体性要求时，知识效用将难以发挥，电子政务必然低效；其二，知识的指数增长与知识具有的扩散效应激励着政府部门不断提高知识管理能力和水平，加强基于知识的协作，实现知识的共享、重用与增值。因此，面向信息共享的电子政务向面向知识共享的协同政务发展已成为必然。
3.2 协同政务知识共享的本质是基于共同语义体系的知识协同
随着协同政务的发展，政府部门之间对协同过程的服务质量、智能化管理和协调及个性化主动服务等提出了更高的要求，如何降低信息共享过程中的“语义”障碍而引起的代价，如何将隐性的协作、个性化知识处理和个性化服务需求协调起来[52]，这些问题让我们对协同政务的本质进行了深入的思考。从广义上看，参与协同政务的政府部门是协同主体，但在具体业务协同、知识协同的实施中，协同的主体是具体的公务员、政府部门、用户或政务信息系统。目前的研究主要侧重从技术角度探讨参与协同政务的信息系统之间如何实现信息共享，从组织管理角度探讨参与协同政务的公务员之间如何实现知识共享与协同合作的研究较少，并且两种研究角度相互割裂，其主要原因是目前还不能建立共同的语义体系，个人、群体、计算机三者之间还不能实现语义互通与知识共享。
协同政务知识共享的实质是基于共同语义体系的知识协同。协同政务知识共享的基础是协同主体对共享信息的语义内容理解，进而实现协同政务知识共享和重用，不仅是知识内容的静态共享和重用，还包括知识内容的动态共享和重用。协同政务知识共享强调基于语义的政务流程集成和政府门户的知识共享，是当前协同政务发展的最高阶段。面向知识共享的协同政务系统具有接近人类的思考能力，能够理解用户所要表达的复杂需求，也能够理解用户所提交信息之间的语义逻辑关系。这样，政府能通过基于语义的政府知识门户直接为公众提供智能化的互动服务，充分地了解公众的需求，从而实现真正意义的个性化服务。同时，基于语义的政府知识门户能迅速定位公众所需要的服务，让其仅仅通过一次提交就能完成一系列的任务。
4 结语
本文通过对电子政务发展现状与趋势的综述分析，发现了协同政务的发展趋势是基于语义技术面向知识共享的协同政务，阐述了协同政务从信息共享向知识共享发展的必然性，明确了协同政务知识共享的本质是基于共同语义体系的知识协同，为深入研究基于语义的协同政务知识共享体系奠定了基础。
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