民国警政期刊中的警察勤务
金 晞
摘要： 民国时期一些警政期刊的刊载内容反映了当时警察勤务制度的施行细节，由此管窥警察勤务制度的配置方式、组织原则、职能分配，可以了解民国时期警察勤务的区域划分、组织配置和重点布防。最大限度地提高警务效能、最大限度地增加管控面，是警察勤务制度的本质追求。对这一制度的建立初衷进行探寻思考，目的是遵循贴近实际、突出实效的原则，思考如何推进当代警察勤务自动化组织水平，提高其对社会面进行精准管控的智能化程度。
关键词： 民国；警政期刊；警察勤务
警察勤务是警察业务行为，是警察机关为完成警察任务，对警察人员以有效的编组，使其按分配的时间，遵循不同的方式，执行各种警察工作的有计划、有规律的活动。建立警察勤务制度，规划警察勤务运作模式的核心是追求最有效地运用警察资源，这是警察勤务的效率原则。清末警政改革，推动了中国警政近代化发展，随着警察职能的专门化，警察业务分工更加科学，警察勤务制度历经了由低级向高级演进、发展的过程。从控制社会治安角度所创设的守望制和巡逻制，到对警力进行统一和组织化管理的派出所制，以及从警力合理化配置角度进行探索的班勤制和部勤制，在当时环境都发挥了不可替代的作用，但其逐渐暴露出警政效率低下等问题。① 汪勇：《警管区制研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第26 页。 20世纪30年代开始，如何按照规律安排和执行警务工作成为警察勤务制度研究的重点，对民国警政期刊上涉及警察勤务的内容进行梳理，可以更清晰地厘清警察勤务发展的脉络和制度依据，为当今公安工作实践发展提供历史经验和素材参考。
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一、民国时期警察勤务的内容
既然警察勤务是警察业务行为，其就与警察需要处理的事务密切相关。《警灯》月刊有文表达民国时期重视警察的政治作用，认为只有将警察办好了以后，中国的政治建设才可以完成。② 吴铁城：《上海警察应有之反省》，《警灯》中华民国二十三年第五期。 强调警察的镇压职能，政府极力扩大警察力量，包括采取建立全国警察网络，加强警察武力和设立武装警察等措施。重视警察法规的制定，袁世凯主张仿效各国成法制定警察勤务制度，认为“注重治安警察为目前最急最要之图”，北洋政府颁布了《勤务督察施行细则》等有关警察勤务、奖惩的法规。开始建立某些专职的特种警察，如司法警察、消防警察、水上警察、铁路警察、矿业警察和武装警察等，这是警察组织依承担业务领域不同进行的职能分类。其中司法警察主要负责搜索、逮捕、接送罪犯，搜集犯罪证据；武装警察编制、装备和训练与军队类似。① 万川：《中国警政史》，中华书局2006年版，第381-394 页。 由此可以看出，近代警察从成立之初，警察勤务活动就追求有效的编排方式，社会治安和社会稳定都是国家政权十分重视的大事。随着警察勤务分类的日渐成熟，警察行政日趋规范化，警察体制逐渐向适应社会发展的方向转变，这对完善警察的政治作用意义重大。
国民政府时期，警察勤务编排种类齐全。除北洋政府时期已经设立的警种外，又新设了刑事警察、外事警察、驻卫警察、税务和盐务警察、海关警察、渔业和林业警察、公路和航空警察以及女子警察，警察业务工作内容还承担了人口、交通、消防、卫生、市容、外事等社会服务职能。② 万川：《中国警政史》，中华书局2006年版，第437 页。 这是警察组织除履行其核心职能专政职能外，开始承担广泛社会服务职能的体现。《警察杂志》有文叙述：“警察之目的，除了防止公共危害维持社会安宁秩序外，尚有指导民众生活、促进一般福利的责任。”③ 曾磊：《现代警察的宣传问题》，《警察杂志》民国三十五年第四期。 “警察的职务除了消极的除弊以外，还要积极地兴利。”④ 张杞康：《领袖是警察大家》，《警察杂志》民国三十五年第四期。 表明警察勤务目的还包含有鼓舞民众、奋发自新、建树风气等作用。《警高月刊》曾刊登特件“蒋委员长在成都第一次扩大纪念周训词”，其中有言：“入川最要任务非仅剿匪，要为国家做一番伟大的事业，要铲除骄奢淫逸的恶习，造成公诚扑拙的风气。”⑤ 《警高月刊》，中华民国廿四年第一二期合刊。 戡乱与建国两大现实任务，促使警察勤务制度改进，进一步提升警察职业形象。
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二、民国时期警察勤务的组织体系
3.警察勤务的职能分配。近代中国警察局均按照行政区划进行划分，通常由警察局长兼任区长，警察职能与政府机构存在千丝万缕的联系，尤其是警察与其他基层保甲紧密相连，较多地受制于地方政权的干涉。③ 汪勇：《警管区制研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第45 页。 警察行政色彩浓厚，干扰警政效能的发挥。而实现警种分类，对完善政治、提高警政效能意义重大。警察依据所承担任务职能、领域的不同，可划分为不同的警察种别，这是近代警政的一个重要特点。北洋政府时期，某些专职的特种警察如消防警察，已经在各个大中城市普遍确立；交通部设立铁路警备事务处主管全国铁路警察，铁路警察作为一个警种也趋于成熟；还有依警管区域设置的水上、矿业警察等警种，以及辅佐检察官工作的司法警察和应对地方突发事件的武装警察。随着警察勤务职能分配的更趋完备，北洋政府对各管辖区域的统治得到了进一步加强。南京国民政府时期，警察种类已臻齐全，警察勤务职能更加全面。虽然户籍管理被规定为民政司的职责范围，但执行户口调查和人事登记的始终是警察机关。有关户籍行政与警察勤务联系的必要，《警声月刊》中有文认为：“户籍行政是现代国家中主要内政之一，其优劣足以影响国家政治之全面。”“户籍行政归属警察管理，是一种事实需要，揆诸户籍行政之重要。瞻望今后实施之困难，我们不能不就合理之处早事改进，使其发挥应有的效能。”④ 韩炳熹：《警察兼理户籍行政刍议》，《警声月刊（山东版）》中华民国三十六年第四期。 这反映了民国时期警察勤务开始规范对户籍的管理，以此作为促进警察在国家政治生活中作用发挥的措施。此外，《公安月刊》目录“训令”列举有关于车牌发放、外国人入境管理、失物招领等事宜；⑤ 《公安月刊》，中华民国十九年第七期。 《警高月刊》有“译述”专门介绍“立体战之消防”⑥ 张觉人：《立体战之消防》，《警高月刊》中华民国廿四年第一二期合刊。 ，等等，反映了当时警察勤务的工作内容比较重视对道路交通、人口以及消防等的管理。警察勤务职能分配的明确大大发挥了警察机构的组织功能，使警察勤务的管理幅度和管理层次都得到了提升。
北洋政府统治时期，就有一些警察官员和学者向国内介绍一种叫作“警管区”的制度，但在很长一个时期里并未引起重视。南京国民政府颁布的《各级公安局编制大纲》首次规定了这一制度，当时称为“巡逻区”。⑦ 韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史（上）》，社会科学文献出版社2000年版，第615 页。 南京国民政府统治期间，江苏省作为国民政府所地，具有重要的战略地位，而当时的江苏警政令人堪忧，警察勤务制度不合时宜，难以实现对社会的有效控制。时任江苏省主席的陈果夫认为当时的勤务制度“警察作用仅能处理事故发生之后，不能防于之前”，指出警政改革的出路就是改革警察勤务制度。① 汪勇：《警管区制研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第49-50 页。 我国最早实行警管区制的是江苏省，其示范效应使这项制度在1934年开始试行次年后即在全国其他省份得以推广。《警声月刊》有文记述：“在《各级警察机关纲要》中有这样一条：各级局所警察勤务以采用巡警为原则，并得划分为若干警管区为警察担任勤务之基本单位，这是警管区制的惟一的法令上根据。”② 王济海《论警察勤务制度》，《警声月刊（山东版）》中华民国三十六年第四期。 警管区制的推行，是警察勤务制度因时因地制宜不断探索革新的结果，也是由于这个制度本身具备了许多优点。从清末朝廷到北洋政府，各个时期的统治者无不想把警察制度推广到乡村，但始终未能实现，而警管区制的实施在一定程度上改变了这种状况。
1.警察勤务的配置方式。警察勤务是警察主体针对警察客体有组织、有计划地直接实施警察对策的在岗行为过程。《警声月刊》上刊载的一些有关警察勤务制度的文章，介绍了民国时期警察勤务的形式和配置原则：一必须收效宏大；二能够节省警力；三需要保存警员体力；四应当平均勤务劳逸。⑥ 王济海：《论警察勤务制度》：《警声月刊（山东版）》中华民国三十六年第四期。 这是勤务制度确立之理论根据。警察勤务制度的分类向来十分紊乱，有以活动方式为标准（蹲守制、巡逻制、巡守互换制）；有以轮勤时间为标准（三六制、四八制、三九制、半日更替制等）；有以编配方法为标准（三班制、部勤制等）。这些勤务分配的方法说明了勤务组织的形式。警察是建国的基石，勤务种类及其支配方式是发生警察效果的关键，因此勤务制度是警政建设的最重要一环。民国时期国家工业化迈进路上，政治向着民主的大道发展，为建设现代化国家而努力，警察勤务组织逐渐向适应社会发展的方向转变。中国近代早期警察勤务组织采用的守望制和巡逻制对当时社会治安发挥了一定作用，但其只是配备在地点重要的地方，“巡逻是弥补守望的不足而出现的，从守望发展到巡逻实现了由点到线的发展，点线的结合构成了警察网，但其作用只能达到消极的事后救济的目的，对于警察防范于未然的目的则显不足。”⑦ 解瑞政：《警察勤务的发展与警管区制》，《警声月刊》中华民国三十五年第二、三期。 派出所制的不足之处是对警员受教育及调查户口等勤务时间并没有明确规定，而且警力配备不能由点及面。班勤制和部勤制则对警员服勤和休息时间没有合理规划，勤务监督缺乏。如果警察勤务组织过于强调共同勤务，会造成警员积极性无法充分发挥，警察勤务效能低下。
三、民国时期警察勤务制度的改革探索
2.警察勤务的组织原则。随着近代欧美国家警察专业化浪潮的出现，“受持区制”和“比特区制”在中国得以引进和实践，但我国当时的社会背景不具备这些制度优良性的发挥。因此，需要我国警界不断探寻满足中国近代现实要求的勤务制度。一些学者在警政期刊上开展了这方面的研究，认为虽然勤务制度本身是以警员担任勤务为重心，但在运用上必须有明确的勤务支配方法，也就是组织体系，才能发挥其效能。其组织原则为：一是合任的警务，以派出所为勤务活动中心，轮流分担内勤（如各种册薄整理、报告填选、侦伺及逮捕、受训等）。二是分任的警务，即除联合警务之外，规定一定时间为每一警员至自己的管辖范围内所作的勤务活动，其要项如调查统计、视察和查察、联络和协助等。三是警力支配的方法，要确保组织各警员都有去自己管区工作的时间；公共勤务轮番必须衔接；警员需有警段之睡眠时间；对于特种勤务之支配，需注意警员个性的配合，使其所长避其所短；静的工作与动的工作需配合调剂；旬日内需有一日或半日的休假。① 王济海：《论警察勤务制度》：《警声月刊（山东版）》中华民国三十六年第四期。 “受持区制”和“比特区制”的推行需要有先进的勤务设备予以配套，并且以警察事务作为工作唯一对象，而当时的警察职能掺杂了社会政令的推行、人们生活的指导等内容，《警察杂志》刊文：“警察的职务最重要最根本的一点，是要事事能以身作则，指导民众的生活。”② 张杞康：《领袖是警察大家》，《警察杂志》民国三十五年第四期。 警察职能较为复杂和勤务设备落后，使引进的勤务制度无法发挥警政效能，因此，前述对警察勤务组织内容、人员调剂方式的探索有利于满足中国近代社会对警察的需求。
有关警察勤务的区域划分。警察勤务的区域划分对提高警察勤务的效能有十分重要的意义，其中，警管区的划分是警察勤务改革的重要内容和首要工作。王济海在《论警察勤务制度》中阐述，警管区制划分在人口稠密、事务纷繁的通都大邑或工商业集中的地方以户口为标准，在地广人稀、人事简单、户口变动较少的乡村地方或住宅区域以面积为原则。③ 《警声月刊（山东版）》中华民国三十六年第四期。 汤鹤龄在《警管区制之实施》中阐述其划分标准为：地市冲要与否；是否为交通枢纽；治安之情形如何；地方位置与户口人事之繁简；警力之多寡。警管区之构成城市以户口二百户至五百户为度，面积不得超过两方里；乡镇以户口二百户至八百户为度，面积不得超过四方里。但在山荒田野水泽之地，住户稀少，警察勤务较简者得不依上列标准，应由各地方最高警察机关酌量办理。④ 《警声月刊（京版）》中华民国三十六年第六期。 明确应详细调查地区的实际状况及人事繁简，参照标准对警察勤务区域进行厘定。警管区的划分以人口密度、工商业状况、交通情形、治安状况等为依据，有利于组织更加有效的警察勤务分配方式，增强和扩展警察的社会管理职能。
医学生培养要与国家执业医师考试接轨已成为医学教育工作者的共识[1]，为了更好地培养医学生，服务于我国的医疗事业，我们国家近几年进行了执业医师考试改革。执业医师考试改革前，医学生在本科毕业至少满一年后才能报考，自从近几年进行执业医师考试改革后，执业医师考试分为两个阶段，第一阶段是在校生实习之前，另一阶段是毕业工作一年后。这两个阶段均包括技能和理论考试。理论考试采用计算机答题，考试难度有所增加，主要体现在出题思路的转变上，以前主要考查学生的记忆能力，改革后则更注重考查知识点的应用能力，尤其是与临床密切相关的基础知识，是第一阶段考查的重点[2-3]。
有关警察勤务的组织配置。警管区制改变了原来一警负责一区各自为政的呆板配置，有下列组织配当：1.巡守区。即集合几个警管区，选择适中的地点设置派出所，派出所设巡官一人书记一人，指挥监督各警员服务。城市人事复杂，以联合六个至九个警管区组织一派出所为原则。乡村人事简单，以联合四个至六个警管区组织一个派出所。派出所至各区的最远距离以不超过六里最为适宜。2.联巡区。时值非常或者地居匪类出没的要隘，为增厚警力严密防范起见，联合几个派出所任勤的警员组织联巡区，以为夜间减岗增巡，联合巡查警戒，以收镇匪之效。⑤ 王济海《论警察勤务制度》，《警声月刊（山东版）》中华民国三十六年第四期。 警管区划分机动灵活，因人因地因事而决定，可以充分发挥警员的工作能动性。同时，这种警察勤务组织配置上的革新，可以进一步严密警察网络，使任何地点均有警察力量可及，警察勤务作用不仅遍布城市，也遍布乡村，从而收到深入民间的成效，改观了以往警力配备局限于重要城镇、乡村地区不及的状况。
在上世纪九十年代之前，城市地下管线管理技术正处于萌芽阶段。在此段时期，由于我国国民经济及基础设施落后，地下管线种类少，规模小，仅为给排水、供电通讯等几类，其管线应用水平也较低，城市地下管线信息资料仅为规划设计数据、完工数据和开井检查数据等，且保存方式以纸质、图表为主，随着保存时间的增长，不仅容易损坏、丢失，而且不便于查找、汇总分析等，造成我国城市地下管线数据信息大量丢失。当时我国的城市地下管线管理技术还处于萌芽阶段，主要以传统的管理模式为主。
有关警察勤务的重点布防。《警声月刊》有文叙述了有关警备线设置的必要，认为规划一县或市之警察行政，必须注意市县与国防警备线之联系；市县与省防警备线之联系；市县与市县防警备线之联系；警区与市县防警备线之联系；警区与警管区警备线之联系。第一警备线为重要港口、交通孔道，除国防前线及省防设置外，市县应设置分局所，或保安警察队以防之，其市或县与市县交界之冲要地点，亦应相互设置相当机关取防维之势。第二警备线为警区与警区之水隙孔道或市镇设置派出所或驻在所，从事守望道边，以消弭危害于未然，必要时，则建筑堡垒扼要防守。第三警备线为市或县之中心地点，以分局或警察所辖区与警管区之初织须络，举行联巡会巡或会哨。⑥ 汤鹤龄：《警管区制之实施》，《警声月刊（京版）》中华民国三十六年第六期。 警察勤务布防层次分明，实行全线控制、重点部署、加强巡查，点、线、面紧密结合，组成一个警务控制的大网。交通枢纽、水路要道、繁华路面及沿线是警察勤务布防的重点，任何地点均有警力可及“零的配备”，并有他种警力之设置联络，策应之方法“整的运用”纵横连系，其组织严密，职务分明，兼顾城市与乡村为其设施局势，无重市轻乡之弊。⑦ 汤鹤龄：《警管区制之实施》，《警声月刊（京版）》中华民国三十六年第六期。 以此部署警力，警察星罗密布，能够加强和巩固对地区社会面的控制。
“警管区制”是我国基层警察勤务制度的一项重要改革，它的实行对于加快我国农村地区治安体系近代化的步伐，增强警察社会管理功能，具有推动作用，其具有责任分明、推行范围普遍、运用灵活、查察周密、法令贯彻、便利人民等优点。① 王济海：《论警察勤务制度》，《警声月刊（山东版）》中华民国三十六年第四期。 抗战时期和抗战胜利后，国民政府一直推行警管区制，但将其改为“警勤区制”后，在广大农村地区远未普及。② 韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史（上）》，社会科学文献出版社2000年版，第618 页。 加之警管区制对单警勤务监督困难，使警察勤务效能过于依赖单警个人素质，警察勤务制度逐渐被“警员制”取代，以此促进了警察人事制度的调整和警察培训机构的改革。
四、结语
由民国警政期刊上的信息可以看出，随着历史的演进，警察勤务内容不断变化，警察组织结构不断调整。如，《皖北公安》刊文：“今后的工作中心由乡村移到了城市。为了巩固新收复区的城市，必须大力加强城市锄保公安工作……尽力培养和充实锄保干部，建立健全锄保公安组织。”③ 中共皖北区党委：《关于加强剿匪时期公安工作的指示》，《皖北公安》1949年创刊号。 《渤海公安》目录有“建议建立机关保卫工作”。④ 《渤海公安》1949年第9 期。 勤务方式、勤务支配的变革为警政职能的高效履行创造了条件。警员制的推行，实现了优良人事制度与高效勤务制度的最佳配合，让警政综合效能彰显无遗。⑤ 汪勇：《警管区制研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第255 页。 新中国成立70年以来，警察勤务制度建设蓬勃发展，积累了控制和治理社会的丰富实践和模式。特别是近年来科学技术迅猛发展，为警察勤务的改革创新带来了新的机遇。追溯警政期刊上警察勤务制度的发展轨迹，可以使我们在对这一制度建立初衷探寻的过程中，对这一制度的本质深入思考。无论采用哪种理论依据，最大限度地提高警务效能、最大限度地增加社会管控面，是这一制度的现实追求。互联网的普及使得犯罪打破了时空的限制，警察勤务制度改革应遵循贴近实际、突出实效的原则，将警察勤务管控区域由点、线、面向时空拓展。应利用高科技技术手段，推进警察勤务自动化组织水平，使警察勤务制度既增强实效又机动灵活，提高其对社会面进行精准管控的智能化程度。
Police Service in the Republic of China Police Journal
JIN Xi
Abstract: The contents of some police journals during the republic of China reflected the details of the police service system at that time,from which we can see how the police service system was configured,how it was organized,and how its functions were assigned.We can understand the division,organization and key deployment of police service during the republic of China.It is the essential pursuit of this system to maximize police effectiveness and control.The purpose of exploring the original intention of establishing this system is to follow the principle of being close to reality and highlighting practical results,and to consider how to promote the level of automated organization of contemporary police service and improve its intellectualized degree of accurate control over the social aspect.
Key words: Republic of China；police journals；police service
中图分类号： D631.12
文献标志码： A
文章编号： 1672-1020（2019）05-0099-05
基金项目： 2018年度江苏高校哲学社会科学研究基金项目“民国警政期刊研究”（2018SJA0458）。
收稿日期： 2019-07-16
作者简介： 金晞（1968-），女，江苏无锡人，汉族，江苏警官学院学报编辑部副编审，主要研究公安管理学、编辑学，南京，210012。
[责任编辑：尹 瑾]
标签：民国论文; 警政期刊论文; 警察勤务论文; 江苏警官学院学报编辑部论文;