土地制度创新的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,制度创新论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F321.1[文献标识码]A[文章编号]1003-7608（2007）04-0034-03
社会主义新农村建设是在我国经济整体上进入以工促农、以城带乡的现代化发展阶段实施的全新战略，实施这一战略必然要进行全面的农村经济社会制度变革创新，土地制度的变革创新是重要的内容之一。进行什么样的土地制度变革创新以及变革的路径选择，决定着土地制度能否成功地进行变革创新。研究土地制度变革创新的模式，总结改革开放过程中土地制度创新的经验与教训，寻找新农村建设中科学的土地制度创新路径，是新农村建设中面临的重大理论和实践问题。
一、以联产承包责任制为核心的土地制度变迁特征分析
制度的变革创新模式是多种多样的，根据不同的标准可以对制度进行不同的分类。现代制度经济学中最重要、影响最大的一种分类方式是诱致性制度变迁和强制性制度变迁。
（一）诱致性制度变迁模式和强制性制度变迁模式
在新制度经济学的研究中，V.W.拉坦提出了一个诱致性制度变迁的模型。林毅夫教授借鉴西方经济学有关制度变迁的理论，发展了V.W.拉坦的诱致性制度变迁理论，并在此基础上，提出了强制性制度变迁的概念和理论。林毅夫教授对诱致性制度变迁与强制性制度变迁进行了界定。他认为，诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人在寻求获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁则是由政府命令和法律引入和实行。制度变迁是一种公共产品，“搭便车”问题在所难免。如果新制度安排仅仅靠诱致性创新的话，那么一个社会中的制度安排就会满足不了需求，因此，需要国家干预以补救制度安排供给的不足。这就是所谓的强制性制度变迁[1]。
诱致性制度变迁是来自于地方政府和微观主体对潜在利益的追求，改革主体来自于基层，程序为自下而上，具有边际革命和增量调整性质。在改革成本的分摊上向后推移，在改革的顺序上先易后难，先试点后推广，先进行经济体制改革，继而进行政治体制改革，并使经济体制改革与政治体制改革相结合，外围突破与核心突破相结合，改革的路径是渐进的。其优点是：具有坚实的组织保障机制和自动的稳定功能，改革震动效应易于控制；具有内在的优化演进机制和广泛的决策修正机制，可以有效地降低决策失误率；激励机制持久地起作用，有利于保持源源不断的改革动力；改革收益的外溢性和改革主体的受益性，可以保证改革的不可逆性。诱致性制度变迁也有缺陷：改革难以彻底，核心制度难以突破，或者强制性制度供给长期滞后，制度需求缺口大，改革成本较大，且有累积的趋势；改革主体可能会逐步出现位移。这种改革还可能导致“双轨制”长期存在，从而加大政府官员的“寻租”空间。
强制性制度变迁是国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令予以实施的，它是以政府为制度变迁的主体，是自上而下的激进性质的存量革命。强制性制度变迁的主体是国家或政府。国家的基本功能是制定法律和维护秩序，并保护产权以换取税收。其优点为：一是推动力度大。由于政府是制度变迁主体，制度安排的力量比较大，因而只要政府下决心，制度必定能迅速安排好。二是制度出台的时间短。强制性制度变迁不需要像诱致性制度变迁那样，要通过较长时间的探索，能够较快地满足制度需求，不存在强制性制度供给不足或者制度需求缺口过大的问题。三是能够保证制度安排较好地运行。四是对旧制度的更替作用巨大。从这个角度看，强制性制度变迁有着减少试错成本、减少制度需求不足而引发的各种制度损失的好处。但是，强制性制度变迁的缺陷也是很明显的：一是低效性；二是“搭便车”行为不可避免；三是制度破坏性较大；四是社会震动较大，风险亦较大。
诱致性制度变迁和强制性制度变迁是相互补充的。当诱致性制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，由国家实施的强制性制度变迁就可以弥补制度供给之不足[2]。
（二）以联产承包责任制为核心的土地制度变迁的特征
家庭联产承包责任制是新中国的第四次土地制度变革创新，在建设社会主义新农村的新形势下，土地制度必然在此基础上进行新的变革创新。因此，我们有必要用诱致性制度变迁和强制性制度变迁理论对第四次土地制度变迁即家庭联产承包责任制进行深入的分析。
家庭联产承包责任制发端于我国农村最基层的农民，由安徽省凤阳县、肥西县的农民率先拉开土地制度变迁的序幕。曾任国务院副总理的田纪云在回忆文章中说：“家庭联产承包责任制是中国农民的一大发明、一大创造，被邓小平同志称之为‘农民的伟大创造’。……众所周知，安徽、四川一些贫困地区搞家庭承包责任制是冒了极大的风险的，凤阳县小岗村村干部搞的大包干的‘秘密协议’很能说明问题。但是，农民实在无路可走了，他们要吃饭，他们要生存，继续走‘一大二公’的路子实在走不下去了。于是，他们胆子壮起来了，有点天不怕地不怕了，要为生存而斗争了。”[3]
广大农民的伟大探索提供了制度的需求和具体内容，也提供了制度变迁的方向，这一创举自下而上，得到了县、地、省、中央政府的肯定。中央政府在总结少数地区创新的基础上，制定了规范性的指导意见，进行了推广，最终形成了制度，并写入《宪法》。这种制度变迁是在保留核心制度——公有制不变的前提下对外围制度进行的调整。从二十多年的农村改革来看，这一制度变迁表现出典型的先易后难、先试点后推广和从外围向核心推进的特点。因此，从新制度经济学的角度看，家庭联产承包责任制表现出非常强的诱致性制度变迁的特征，即它是在原有制度安排下无法得到获利机会，由最基层的农民为寻求获利机会而自发倡导、组织和实行的。
二、以联产承包责任制为核心的土地制度变迁路径的缺陷
选择诱致性制度变迁路径的家庭联产承包责任制，随着时间的推移，日益显示出其固有的缺陷：
1.改革难以彻底，核心制度难以突破，制度需求缺口较大。农民作为改革的主体，当改革触及其他集团利益时，就会遭到反对，从而使改革难以突破。同时，改革是需求诱致性的，这就决定了国家强制性制度供给不足。
2.改革主体出现逐步移位的倾向。广大农民在基本制度需求解决后，其制度创新动力减弱，小富即安的思想决定了当农民的生存问题解决后，农民就可能从改革主体的位置上退下来，从而导致改革主体缺位。在改革主体缺位时，各种利益集团会利用这种主体缺位的机会来促使制度安排向自己利好的方向倾斜，或干脆越俎代庖，自己进行制度安排，从而使改革主体逐步位移。
3.改革的时间较长。渐进式的改革决定了改革不可能一步到位，而是需要一个很长的过程；先实验后推广的制度创新决定了许多制度安排要经过多次试用，各种制度要经过反复“博弈”，才能找到比较正确的制度安排，这也是一个相当耗时的改革方式；自下而上的改革决定了下层的改革得到上层的认可需要一段较长的时间。
4.新制度和旧制度“双轨”并存，给政府和官员造成“寻租”空间和机会。联产承包责任制实行以来，渐进性的制度变迁使符合市场经济发展要求的部分制度与仍予以保留的计划经济时代的制度和既有市场经济特色又有计划经济痕迹的制度同时并存，如土地征用制度，作为计划经济时代的制度被走向市场的土地开发商们所利用，其造成寻租空间和暴利机会自然就不奇怪了。
5.改革成本较大，且有逐渐累积的趋势。试验推广、边干边学的改革成本较大；同时，改革所用时间较长，其本身的时间消耗就意味着巨大的成本。
正是由于这种缺陷，改革开放以来在农村经济变革过程中逐渐累积了诸多问题，在上世纪末形成了世纪难题——“三农”问题。这说明诱致性制度变迁随着农村经济社会的发展已不能迅速解决现实的问题，或者说，诱致性制度变迁解决问题的速度已经远远小于问题的累积速度，在社会主义新农村建设的新阶段，需要选择新的路径。
三、进一步创新土地制度的路径选择
在社会主义新农村建设过程中，包括农村土地制度变革创新的整个社会改革进入攻坚期，克服诱致性制度变迁路径的缺陷，选择新的变革创新路径至关重要，本文提出以下思考：
1.克服路径依赖，实现强制性制度变迁。路径依赖是新制度经济学中的一个重要内容，它指一个具有反馈机制的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所代替。制度的路径依赖告诉我们，人们过去做的选择决定了他们现在可能的选择，这可能会导致低效率的制度均衡长期存在[4]。
改革开放以来的农村土地制度变迁是在诱致性制度变迁的路径上行进的，当我们认识到这一变迁随着时间的变化而愈来愈显示出其弊端时，就必须果断地做出抉择——由诱致性制度变迁走向强制性制度变迁。由政府作为土地制度变迁的主体，加大制度变迁的力度，从核心制度变革，即产权制度、土地流转制度、征地制度和推进农村土地法治化进程等入手，推行全面的土地制度变迁，争取在不长的时期内使基本框架到位，建立适应社会主义新农村建设要求的土地制度体系。
当前的农村土地制度创新已从外围进入了核心，从“浅水区”进入了“深水区”，单靠农民的自发摸索难以突破制度“瓶颈”；土地制度的创新已从单项突破到了整体推进的阶段，必须由政府对改革作出整体规划，统一布置，单兵突进难有大的作为；利益集团的势力比较强大，没有政府的支持和强制性推进，单靠以农民为创新主体的努力，无法打破既得利益集团的利益。因此，农村土地制度的变革创新的路径，只能从诱致性制度变迁向强制性制度变迁转变。
2.政府承担起强制性制度变迁的主体责任。强制性制度变迁的优点决定了政府作为制度变迁的主体，必然会加大农村土地制度创新的力度，能用较短的时间促进土地制度创新的全面迅速实施；更能够保证土地制度创新较好地运行；同时，对原有土地制度有更大的更替作用，可以减少试错的成本，减少制度需求不足而引发的各种制度损失。
社会主义新农村建设起步于我国农村经济的复杂转型时期和“三农”问题破解的关键时期，实行强制性的土地制度变革创新无疑是一个艰难的伴随着巨大风险的过程，完成这一过程的主体必然是政府。政府提供农村土地制度的供给，推进农村土地制度创新的实施，促进新的土地制度的运行，这是其责无旁贷的职责，政府应在新农村建设中面临全面制度变革创新的攻坚阶段，完成农村土地制度创新的改革攻坚。
3.强制性制度变迁要以诱致性制度变迁为基础。作为推进农村土地制度创新的主体，这是政府在新世纪全面建设小康社会，实现社会和谐发展，建设社会主义新农村的必然选择。推进农村土地制度全面的强制性变革创新，必然要触动社会各个方面的利益，特别是在原土地制度不完善中获得利益的利益集团，利益的失衡有可能存在不稳定风险，但是，在新世纪停滞农村土地制度的变革创新，必然会造成更大的不和谐、不稳定。政府承担起制度变迁的主体责任已经别无选择。
我们在义无反顾地进行强制性土地制度变迁过程中，仍然可以以诱致性制度变迁为基础，把强制性制度变迁的风险成本降到最低。广大最基层的农民所进行的自发的土地制度创新是典型的诱致性制度变迁，这些变迁最符合他们的自身利益，最适合当地的具体实际，因此也是最为科学的土地制度创新。广东南海、辽宁海城的“土地股份制”，山东平度的“两田制”，江苏无锡、北京顺义的“村办农场”，山西离石的“租赁经营制”，贵州省湄潭县的“活化使用权制”等[5]，都从不同的方面对土地制度的进一步改革做了创新性的探索，而且成效显著。在新一轮的土地制度改革创新中，政府要深入地调查、分析、研究这些可贵的创新，吸收其科学合理的内容，并将此上升到制度的高度，在更大的范围内推广实施。在此基础上的强制性制度变迁能做到最符合广大农民的利益，也能得到广大农民的最热烈的支持，为土地制度变迁提供强大的动力，也必然会使风险和不稳定因素减少到最小限度。