我国养老保险制度的转制成本及消除，本文主要内容关键词为：成本论文,养老保险制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1008－4096（2000）02－0068－04
制度供给是受到约束的，几乎任何能带来预期收益的制度变迁都是需要支付转制成本的，养老保险制度的改革和变迁也不例外。而转制成本的消化问题是新制度能否顺利建立并在良好的基础上运行的关键。如果养老保险制度改革的成本消化方式选择得当，不但可以实现其改革的基本目标，而且还会对整个经济的宏观层面起到极大的推动作用。有鉴于此，本文试图对我国养老保险制度的转制成本及其消化方式进行深入的探讨。
一、我国养老保险制度的转制成本
我国的社会养老保险制度是50年代初建立起来的“企业职工养老保险制度”。这是一个以企业为风险分散单位的代际转移制度。在人口年龄结构年轻和计划经济条件下，它曾经是行之有效的。但是随着计划经济向市场经济的转变，随着中国人口年龄结构的转变，这一制度的问题日益严重起来。第一，代际转移制度随着中国人口年龄结构由年轻型向年老型的转变，整个制度的负担变得越来越沉重。第二，以企业为风险分散单位的退休金制度使得职工年龄结构轻和年龄结构老的企业的社会负担不均，违反了市场经济公平竞争的原则。第三，旧有制度只有企业一方为退休基金的供款人，这样的制度就有了双重负面影响：一是企业负担过重，不利于企业竞争能力的提高；二是不利于培养职工对自己将来生活的责任感。这样，1991年6 月我国颁布了《国务院关于企业养老保障制度改革的决定》，拉开了社会保障制度改革的序幕，要建立一个“企业职工社会保险养老金统筹”的制度。在总结各地经验教训和吸取中共十四届三中全会精神的基础上，于1995年3月， 国务院发布《关于深化企业养老保险制度改革的通知》，明确养老保险制度改革目标是建立一个企业职工社会统筹和个人帐户相结合的制度，加快了从现收现付制向统帐结合制转轨的进程。
传统的养老保险制度是建立在国家具有充分理性和完全信息、个人是非理性和短视的这一假设前提之上的，因此在理论和机制的构建上，排斥个人承担风险，风险全部转移给国家，形成了国有制下的就业——福利——保障三位一体的制度结构，从而产生了计划经济体制下特有的隐性契约：职工承诺把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔风险资金（包括职工的养老保险金）；国家承诺向职工提供就业——福利——保障三位一体的服务。在这一隐性契约的安排下，职工养老金外部化为国家所有和占有，风险也外部化为国家承担。按照权利与义务、风险与收益对等的原则，国家作为风险主体，理所当然地占有和使用这笔风险资金；职工作为非风险主体，则获得稳定的养老保险待遇和形成合理的收入预期。而国家取得这笔风险资金后，将其投资于国家重点支持的行业和部门，形成了国有资产。但是，随着养老保险制度背景由计划经济向市场经济的转换，养老保险从现收现付制向统帐结合制转轨，政府率先单方面废除了计划经济体制下的隐性契约，打破了传统体制下职工投入——收益模式，导致“老人”个人帐户无资金积累，“中人”个人帐户上资金积累严重不足。而这部分由隐性契约所形成的政府隐性负债现实地构成我国养老保险制度的转制成本，这部分转制成本是政府欠旧制度下“老人”和“中人”的社会保障负债。因而从政府方面来看，社会保障制度的转型，就意味着必须回答是否承认劳动者在旧制度下的退休金权益、如何计算这一权益及如何偿付政府的社会保障债务等问题。
关于我国政府的社会保障债务或者说社会保障制度转制成本的规模问题，据世界银行测算约为5万亿元，我国劳动部门测算为2万亿—3 万亿元。美国内布拉斯加大学的林双林认为：1996年，我国的退休金债务应该在30512亿—45768亿元，占国内生产总值的44%—60%。武汉大学的李珍以1993年为例，从当年退休规模、当年退休人口平均生命余岁数、“中人”在旧制度下形成的退休金权益规模等静态因素入手，估算出基于狭义和广义退休金的静态总规模分别为1993年GDP的40%和60%； 另外，她还将人口老龄化和工资增长等动态因素考虑进去，估算政府债务动态总规模大约在1993年GDP的50%—60%之间，即1993年GDP为31380亿元，社会保障债务规模大约在15700亿—19000亿元。
二、现行转制成本消化方式之缺陷
在社会保障制度转型的成本消化途径方面，我国不打算通过政府来偿付旧制度的债务，而是要建立一个部分统筹和部分积累相结合的新的社会养老保险制度，并期望以社会统筹部分的供款来偿付旧有制度的债务，即用新制度所收缴保险费的一部分来支持制度变迁的成本。
在统帐结合的新制度下，社会统筹基金的用途有三个：一是补偿旧制度下政府社会保障的债务；二是作为新制度下再分配的基金；三是用作新旧制度下退休金水平的调整基金。这样，我们就可以清楚看到，我国打算用新建制度的社会统筹部分的基金偿还旧制度下社会保障的债务，即“通过代际转移的方式逐步消化”旧制度的债务。社会统筹基金能足够补偿旧制度下的债务吗？回答是否定的。据统计，到1996年全国企业平均供款水平为20.6%，用这一指标减去企业为个人帐户的支出，社会统筹的供款率约为工资总额的7.6%。 而事实上退休金实际支出占1995年工资总额的近18%，可见社会统筹部分的供款只是对已退休人员支出的42%。
由于社会统筹基金不能完成补偿已退休职工的退休金的任务，在职职工个人帐户上的基金就被直接用于发放退休金了，在仍然收不抵支的情况下，费率被一再提高。这样，还处在试点阶段的新社会保险制度在实践中出现了一些严重的问题。
1.帐面上的基金制度，实质上的随收即付制度。由于新制度统筹基金与旧制度的债务之间存在巨大差额，现收的记入个人帐户的基金就用作退休金现支出去了，这样新建立的制度实际上还是一个随收即付的制度，基金只是帐面上的基金。与以前旧制度不同的只是分散风险的单位不一样，以前以企业为风险分散单位，现在以市县为风险分散单位。
2.企业负担未减反增。在改革前，养老金的供款全部由企业负担，改革后，整个制度的负担主体分解为企业和个人。从制度设计者的立意来看，由于个人开始向社会保障制度供款，企业的负担应该是减轻了。但几年的改革表明，企业的负担并没有因负担主体的变化而减轻。因为个人的负担是有限的，而国有企业对“以支定收，略有节余”原则的责任是无限的。虽然国务院规定缴费率为16%左右，但有些老工业企业的养老负担已达工资总额的24%甚至更高，有些企业开始用生产性资金甚至用银行贷款来交纳社会养老保险费。
3.逃避责任，形成逆向选择。社会保险费率上升和负担不合理的直接结果就是企业开始逃避责任。逃避责任的方法一种是企业少报应缴社会保险费工资总额。估计目前参加养老保险基金统筹的企业有30%的工资总额没有计算在应缴养老保险基金的工资总额之内。另一种是干脆不缴费。据统计，我国养老保险基金的收缴率从1992年到1997年逐年下降， 1992年为95.7%，1993年为92.4%，1994年为90.5%，1995年为90.0%，1996年为87.0%，1997年为80%左右。另外，还形成了比较普遍的逆向选择现象，即养老负担重的企业参加保险的态度比较积极，而养老负担轻的企业则设法逃避责任。
4.基金空帐，职工未来权益无法保障。由于企业逃避交纳社会保险费的责任，保险费的收入相对减少，而养老金支出却日益增加，也就是说，社会保障费的交纳是具有弹性的，而养老金的支出却具有刚性，这样，尽管供款率一再提高，节余基金的积累却非常缓慢。1991年制度设计之初的总供款率为20%左右，到1996年，总供款率已超过23%，6 年来的滚存节余大约为7个月的退休金总额，相当于GDP的1%左右。 另外，由于在职职工工资的4%形成的统筹基金只占当年退休金的1／4 左右，当统筹基金不足以支付已退休人员的退休金时，新制度下职工个人帐户的基金就被用来支付退休金。这样由于社会保障基金的节余较少，就使得在职职工未来的权益无法得到保证。
上面这些问题不是独立存在的，而是相互联系的。但其核心问题是改革并没有改变社会养老保险制度随收即付的性质，它既没有减轻企业的负担，也未能为人口老龄化做较充分的准备，并且从长期来看，这一制度还会对经济产生许多负面影响。
三、消化转制成本的原则及政策选择
（一）消化转制成本的原则
解决养老保险制度转制成本问题，化解历史债务，必然是各方利益的大调整。虽然帕累托改进性质的改革阻力最小，但改革本质上是非帕累托改进，所以渐进式改革尽管默认原来的利益分配格局，然而不等于对不合理利益格局的无原则迁就。这就是说，在体制转轨过程中，解决存量问题，化解历史包袱，宜粗不宜细，不能纠缠不放。因此，养老保险制度转轨中的补偿不可能是全额的，而只是补偿到改革阻力在可承受的临界范围内即可。这要求我们首先要认识到在消化转制成本进行转轨补偿中必须坚持以下原则：（1）适度性原则，即并非全额补偿， 而是剔除旧制度中的不合理因素，进行合理补偿。（2）统一性原则， 即由政府主持补偿，制定统一补偿规则，使补偿有规可循。（3 ）经济性原则，即补偿应进行成本效益分析。（4）效率性原则， 即补偿根据职工的历史贡献大小进行，不能搞平均主义。（5）量力而行的原则， 即根据国家的财力和物力进行补偿，不搞一蹴而就，分光吃光。
（二）消化转制成本的政策选择
建立市场经济体制下的养老保险制度，顺利完成新旧制度的转轨，其核心问题在于找到恰当的消化转制成本方式，补偿政府欠下的养老保险债务。而偿付养老保险债务的手段有很多，可以用国民财富的增量偿债，也可以用存量来偿债，还可以增量偿债法和存量偿债法并用。增量偿债法包括提高效益，从而提高产出，并将其中一部分用于偿债；另一种方法是发放债务，以资抵债，到期还钱。存量偿债的方法包括出售一部分住房、国有企业和土地等国有资产，以其收入偿债，也包括将一部分国有企业划归社会保障机构营运，以其收入偿债。具体来说，增量偿债法和存量偿债法并用应是较好的选择，因此，具体的政策操作应从以下几方面加以考虑。
1.营造养老补偿资产，对国有资产存量进行基金式管理
营造养老补偿资产，就是把传统体制下那部分由职工养老金形成的国有资产划回来，归到养老补偿基金，由养老补偿基金对其经营，经营收入作为养老补偿金的来源，养老补偿资产的所有权不变，仍属国家所有，只是资产经营方式发生了改变，即由企业占有、使用和经营变为养老补偿基金占用、使用和经营，由营利性经营改为政策性经营。这样做的重要经济意义在于，一方面为国企的彻底改革提供了必要的外部条件，另一方面对原体制下职工的利益进行了补偿。
在营造养老保险资产中要注意以下几点：（1 ）养老保险资产主要来源于国企的闲置低效资产和非生产资产，从而把养老保险制度改革与国企现代企业制度建设紧密联系起来。（2 ）养老保险资产的所有权要属于国家，由政府委托社会保障部门管理养老保险基金。（3 ）采取立法手段，建立起强有力的审计监督、财务监督、行政监督和社会监督，切实保证养老保险资产的完整性和运营收益的回笼。（4 ）养老补偿资产的经营收益只能用于“老人”和“中人”的养老补偿，做到专款专用，对于任何挪用补偿资金的行为，都要依法严厉惩处。（5 ）对养老补偿资产进行政策性经营，扣除必要的管理费用外，其经营收入以银行划拨的方式交到补偿金专户。
2.汲取智利的成功经验，发行认可债券
迄今为止，智利是将社会保障债务显性化的一个主要国家。智利政府采取给原体制下的职工发放认可债券的方法，把职工从旧制度顺利地带到新制度。智利采用认可债券作为对职工的补偿中介的这种方法，既偿还了政府对职工养老金的欠帐，又未使财政负担过重，因此该方法非常值得借鉴。然而，由于我国养老保险历史债务的形成机制、财政状况及国情与智利有较大的差别，因此我们在借鉴智利的成功经验时，必须注意以下几点：（1 ）我国发行的认可债券只能记在养老补偿资金专户上，而不能归到职工个人的资金帐户上，否则可能产生较大的混乱。（2 ）认可债券的偿还应以国有资本的变现收入和国有资本的投资收益为财力后盾，而不应依赖财政的支持。这主要是因为传统体制下职工养老金已形成了国有资产，如果依靠财政来偿还认可债券，政府极可能通过增加税收来筹集补偿金，从而把养老金债务转嫁给企业，进而转嫁给个人，同时由于我国财政连年出现赤字，借助财政兑付认可债券是不可能的。（3）补偿金只能在职工退休后按月取得， 职工可以提现也可以索取等值的认可债券。（4 ）政府的职能是建立和监督管理认可债券交易市场，以国有资产所有者的身份对认可债券的兑付承担最终责任，保证认可债券的利率至少不低于同期国债利率，使职工不急于提现，而将其看作一种安全、收益高的投资对象。（5 ）认可债券的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，既要考虑养老欠帐的多少，又要考虑国有资产的规模及其投资收益的大小。
3.提高效益，偿还养老保险债务
消化转制成本的最重要手段是提高效益，提高效益可以帮助偿还部分养老保险债务。如果新的制度能够提高储蓄率并将储蓄有效地转化为资本，则能提高中国经济的国际竞争能力，吸引直接资本的流入量，从而提高产出，但这种效益在较长时间内才能显现，而且智利的成功经验已经证明了这一点。因此，合理地消除新旧制度的转制成本，尽快建立真正意义上的养老保险制度，不仅会进一步提高国民的储蓄率，增加资本积累，而且会大幅降低企业的供款率，提高其国际竞争力。另外，配合以基金管理制度的改革，迅速扩大的养老保险基金不仅会为国内资本和金融市场的稳定和发展发挥重要的作用，而且还会因此而对外资的流入做出巨大贡献。此外，还会促进劳动力从非正式部门流向正式部门，减少劳动力转移的成本，实现劳动力的合理配置，从而提高生产效率，促进经济增长。总之，各方面效益之和加上因逃税的减少而增加的税收，能偿付部分养老保险债务，而不致加重政府的负担。
收稿日期：1999－11－05
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