21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究，本文主要内容关键词为：剩余劳动力论文,初期论文,农村论文,我国论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、21世纪初期农村劳动力供给预测
（一）数据与方法
1.指标解释。①城市人口和农村人口。本研究所采用的城乡划分是以第四次人口普查市、镇、县的第二口径为标准的。该划分标准为：城市人口包括设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口；镇人口包括不设区的市所辖镇的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口（不包括村委会人口）；县人口为除上述两种人以外的全部人口。根据有关学者测算，第四次人口普查的帝二口径城乡划分标准，对城市人口的偏大统计和偏小统计基本上相互抵消，可以代表我国的城市化水平。所以，目前研究中多以此作为现阶段城乡划分的参考标准。本文中的城镇人口为市人口和镇人口的总和，农村人口为县人口。②农村劳动力和农业劳动力。农村劳动力是指在乡村地区从事第一、第二、第三产业的劳动力，也称乡村劳动力。农业劳动力特指在农村地区从事第一产业的劳动力。③劳动年龄人口。本研究采用我国统计部门制定的标准，即男性16～59岁、女性16～54岁人口为劳动年龄人口。
2.数据来源。本研究以1995年1%人口抽样调查数据为基年数据。虽然人口抽样调查数据存在一定的抽样误差，但经与1990年第四次人口普查数据比较，1995年1%人口抽样调查数据在年龄结构方面的误差不大，可以用来进行人口预测。同时，有部分指标，如分年龄和分性别人口存活率及城市化率等指标，参考了第四次人口普查数据。
3.方法。由于劳动年龄人口的年龄别死亡率与非劳动年龄人口（少年儿童和老年人口）的该项指标的比较变化相对较小，所以，在做预测时，我们假设劳动年龄人口的年龄别死亡率不变。利用1995年1%人口抽样调查中分性别的年龄别人口数与相应的分性别的年龄别存活率相乘，逐年类推得到“十五”期间及未来25年的劳动年龄人口的预测数。在预测“十五”期间城乡劳动力供给时，我们根据1995年1%人口抽样调查的分城乡的年龄别人口进行预测。为使预测的干扰因素最少，我们舍弃了城乡间人口迁移对劳动力供给的影响，而是将城乡人口迁移放在后文分析劳动力需求时加以阐述。在预测2005～2015年劳动年龄人口的数量时，我们仍将城乡迁移对人口供给的影响排除在外。但是，事实上，农村人口由乡村迁移到城市后，其生育观念会发生变化，这部分人口的出生率会有所下降。所以，在做中长期人口预测时，必须考虑迁移对全国人口变化的影响。基于这一点，我们在对2015～2030年间劳动年龄人口预测时，采用了国内人口学者在综合年龄结构、生育水平和城市化水平等因素后得出的人口预测中水平方案，按劳动年龄人口在总人口中所占的比重分割后，再根据届时城市化水平对城乡劳动年龄人口进行分割，从而得出对农村劳动年龄人口数量的估计。
（二）全国、城镇、乡村劳动年龄人口预测
1.“十五”期间我国城乡劳动年龄人口的变动情况。从表1可以看出，2000年我国劳动年龄人口为78444万人，农村劳动年龄人口为55019万人，农村劳动力占全国总劳动力70.1%。到2005年，全国劳动年龄人口将为84313万人，其中，城镇劳动年龄人口为24301万人，农村劳动年龄人口为60012万人，乡村劳动力占全国总劳动力的71.2%。这期间，乡村劳动力在全国劳动力中的比重将略有上升。
表1 1995～2030年全国及分城乡劳动年龄人口变动 单位：百人
年份1995 2000 2005 2010 2015 2030
全国 7385302
7844434
8431328 8554002 8604822 7902800
农村 5118216
5501984
6001176 6162291 6205722 3436584
城镇 2267086
2342449
2430152 2391732 2399100 3556296
说明：①2000～2015年劳动力预测未考虑城乡人口迁移的影响，而2030年劳动力预测已将城乡人口迁移考虑在内。
②根据全国人口抽样调查办公室编《1995全国1%人口抽样调查资料》整理。
③2030年数据系根据孙兢新等撰写的《中国人口变化发展趋势展望》中2030年分年龄人口预测结果推算。
从增长速度上看（见表2），“十五”期间，我国劳动年龄人口的年均增长率将为1.45%，高于“九五”期间1.21%的增长率。其中，农村劳动年龄人口的年均增长率为1.75%，比“九五”期间的1.46%高0.3个百分点；平均每年净增998万人，比“九五”期间的768万人多出230万人。城镇地区劳动年龄人口的年均增长率为0.74%，略高于“九五”期间的0.66%。这表明，“十五”期间，农村地区的就业压力进一步加大，城镇地区新增劳动力所产生的就业压力也并未明显缓解。
表2 1995～2015年我国分城乡劳动年龄人口年增长率 单位：%
年份 1995～2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2008
2009
2010 2010～2015
全国
1.213
1.198 0.792 2.451 1.401 1.430 1.365 0.498 0.200 -0.116 -0.491
0.118
农村
1.456
1.484 1.681 2.119 1.675 1.800 1.740 0.767 0.422 0.085 -0.347
0.141
城镇
0.656
0.527 -1.314 3.261 0.740 0.528 0.440 -0.174 -0.361 -0.630 -0.860
0.062
资料来源：根据全国人口抽样调查办公室编《1995全国1%人口抽样调查资料》整理。
2.21世纪初期（2000～2030年）全国城乡劳动年龄人口的变动情况。分阶段来看，全国劳动年龄人口以2009年为界，可分为两个阶段。前一阶段的特征为持续增长，到2009年将达到最高峰；后一阶段的特征为在全国总人口仍在增长时，劳动年龄人口首次出现减少。2005年以前，劳动年龄人口的增长率仍然较高，其中，2003年将出现劳动年龄人口增长的高峰，届时，全国劳动年龄人口的年增长率将达到2.45%，估计这与1995年1%人口抽样调查中年龄结构的误差和人口增长特有的惯性变动有关。将2002～2003年数据修正后，全国劳动年龄人口的年增长率仍高达1.62%。2005年以后，全国劳动年龄人口的年增长率呈下降趋势。随着我国人口老龄化程度的不断加剧，在2007年，城镇劳动年龄人口首先出现负增长；在2009年，全国劳动年龄人口先于全国总人口出现负增长。2010～2015年间受总人口年龄结构影响，劳动年龄人口略有增长，然后，在2015～2030年间又呈下降趋势。
“十五”期间是农村劳动年龄人口增长的高峰期，平均每年新增998万人，年均增长率高达1.75%。自2005年后增长率逐年下降，但是，直到2015年，仍旧没有出现明显的负增长。2006～2010年，农村劳动年龄人口年均增长率则降至0.53%，平均每年新增劳动年龄人口322万人，仅为“十五”期间农村劳动年龄人口的1/3；同期，城市劳动年龄人口呈现负增长，年递减率为0.318%，平均每年减少76.84万人。2011～2015年，农村劳动年龄人口年均增长率为0.14%，平均每年增长86.86万人，新增劳动力的就业压力将大为缓解。
（三）劳动参与率与农村劳动力供给
劳动年龄人口是劳动力供给的基础，实际的劳动力供给还要取决于劳动参与率。影响劳动参与率水平的因素主要有适龄人口入学率、残疾人口比重、哺乳期妇女数量等。在经济发展的不同时期，有与之相适应的不同水平的劳动参与率。经过20多年的改革和发展，我国农村已摆脱了经济贫困、文化落后的阶段，广大农民实现了温饱，医疗卫生条件得到明显改善，农村教育的普及，使初、高中适龄人口的入学率不断提高，计划生育工作杜绝了农村妇女的多胎生育，这些因素作用相抵，决定了近期农村的劳动参与率在当前较高水平的基础上不会有太大的变化。经测算，从目前到2005年，我国农村的劳动参与率仍维持在86%左右（见表3）。依此水平计算，2005年农村劳动年龄人口中将会有51310万人参与劳动力市场的竞争。
表3 “十五”期间农村劳动参与率与农村劳动力供给 单位：百人，%
年份2000 2001 2002 200320042005
农村劳动年龄人口 5501984 5583674 5677549 5797873 5895008 6001176
劳动参与率86.7 86.6 86.3 85.785.4
85.5
农村劳动力供给
4770220 4835462 4899725 4968777 5034337 5131005
注：本研究选择影响农村劳动参与率的因素有残疾人比重、适龄人口入学率和哺乳期妇女比重。根据以往相关调查的经验数据和对前4年数据平均计算分别得到：残疾人比重为5%，适龄人口入学率为7.3%，哺乳期妇女比重为1.8%，以此作为预测的参数。
（四）农业劳动力剩余与农村劳动力供给
目前，用来测算农村劳动力剩余的方法很多，本研究采用了劳动力合理负担耕地法来计算种植业所需劳动力数量。首先，根据各地复种指数和机械化程度，结合农作物结构、灌溉条件以及地形地貌等因素给出不同地区劳动力合理负担耕地数量。然后，根据目前耕地规模决定各地需要的合理劳动力数量。根据全国各省、区、市所需种植业劳动力数量，算出全国目前种植业生产所需要的劳动力数量为1.77亿人。根据1996年农业普查，我国畜牧业、林业和渔业劳动力为1880万人。二者相加，我国现阶段农业部门需要的合理劳动力数量约1.96万人。按1998年我国农业劳动力3.48亿人计算，剩余劳动力达1.52亿人。到“十五”期未，考虑到农业生产投入的增加和生产技术进步引起的劳动生产率的提高，种植业劳均负担耕地规模较目前还将有所增长，在维持现有耕地面积不变的情况下，种植业需要的劳动力会进一步降低到1.68亿人左右，农业剩余劳动力将增加到1.8亿人。这些剩余劳动力将作为劳动力的存量与新增农村劳动力一起对劳动力就业产生压力。同时，也应该看到，未来农村劳动力的素质将有所提高。劳动力的供给并不只表现在数量上，劳动力素质也是影响劳动力供给的一个重要方面。一般情况下，随着教育的发展，年轻劳动力的受教育程度要高于年长的劳动力，劳动力整体受教育程度将逐年提高。这将从两方面增加非农产业的就业压力：一方面，劳动力素质的提高将带来农业劳动生产率的提高，使农业排出更多的剩余劳动力；另一方面，就目前情况看，高素质的农村劳动力更倾向于选择非农产业就业，对非农产业就业岗位的需求将更为强烈。
二、21世纪初期农村劳动力就业需求分析
与劳动力供给预测不同，影响未来一个时期我国农村劳动力就业需求的因素相当复杂。直接因素包括国民经济增长速度，第一、第二、第三产业各自的发展速度及产业结构变动，不同产业的就业弹性，以及城市化的推进速度等；深层次的因素主要取决于资本积累率、技术进步率、综合要素生产率，以及资本／劳动要素配置类型的选择等；外部因素还包括加入WTO及国际贸易关系变化的影响。特别需要指出的是，当前及今后一个时期，我国国民经济将处在战略性结构大调整过程中，作为其先兆，90年代中期以来出现了通货紧缩、实际就业率下降等非常规性变化，且变化的前景尚不明朗，这就为运用一般线性分析外推今后的农村劳动力就业需求带来极大困难。因此，本节所做的就业需求前景分析，将综合考虑上述因素各自的影响，并采取定性与定量相结合、以定性为主的方法进行。我国农村劳动力当前及今后一个时期的主要就业场所仍不外乎农业、农村非农产业及向城镇迁移三大领域。这里讲的农业，包括农、林、牧、副、渔各业，即统计上讲的第一产业；农村非农产业，主要是指乡镇企业，至于目前在统计划分上有争议的农村个体工商户，在以下的分析中先归并在乡镇企业范畴之中；从农村向城镇的迁移，情况较为复杂，这里不仅包括计划控制的“农转非”人口，而且还必须关注自发迁移。90年代以来，农村劳动力及人口向小城镇乃至大中城市的自发流动和迁移，规模庞大，尽管目前这种流动性就业还带有很大的不确定性，但其中仍有一个逐步扩大的群体将在城镇中落下脚来，对其中那些已经获得稳定就业、稳定收入和稳定居住场所的人，自然应计入城镇常住人口。以下，我们将分别从这三个方面展开分析，分析的重点主要集中在“十五”期间。
（一）农业领域就业需求前景分析
1998年，我国农业即第一产业的从业人员有3.48亿人，占全社会劳动力总数（6.996亿人）的49.8%，占农村劳动力总数（4.93亿人）的70.7%，可见农业领域仍然是容纳农村劳动力最主要的场所。但是，值得关注的是，进入90年代以来，农业领域容纳劳动力的状况出现了重大变化，即从1992年开始，我国第一产业从业人员数首次出现绝对量下降。改革开放以来，我国农业劳动力的就业份额一直在下降，从1978年的70.5%下降到1991年的59.7%，平均每年下降0.83个百分点，就业份额的下降速度远快于改革开放前；但此期间，我国农业劳动力的绝对数量仍是增加的，从2.83亿人增加到3.87亿人，13年间增加了1.04亿人。而从1992年开始的变化则具有重要的转折意义，它意味着我国农业就业已进入了“双下降”时期，即不，仅就业份额下降，而且就业的绝对数量也同时下降。从国际经验来看，这表明我国已进入农业劳动力加速向非农产业转移的时期。1997年比1991年，我国第一产业从业人员从3.87亿人减少到3.47亿人，6年平均每年净减少658万人，就业份额从59.7%降到49.9%，下降了9.8个百分点，平均每年下降1.63个百分点，就业份额的下降几乎是前13年的1倍。（注：《中国统计摘要(1999)》，中国统计出版社，1999年。）从另一个角度来观察，农业就业份额的加速下降实际上意味着农业要素投入结构发生了重大变化。事实上，进入90年代以来，随着农业劳动力加速向非农产业转移，资本要素则加速向农业流入，我国农业投入要素结构的变化已进入资本加速替代劳动的时期。90年代以来，国家及社会各方面加大了对农业的投入力度，使农业资本积累的速度明显加快。主要表现在资本存量的变化上，1980～1990年全国农村年末生产性固定资产原值从1082亿元增至3898亿元，年均增长13.68%；而1990～1998年，农村年末生产性固定资产原值增至17940亿元，年均增长率高达21.02%，比前10年提高7.3个百分点。（注：农业部农村经济体制与经营管理局、合作经济经营管理总站（编）：《中国农村经济情况统计资料》（历年），内部资料。）农业资本／劳动比率的提高，不仅是支持上述农业劳动力就业“双下降”的基础，而且预示着这一趋势还将进一步强化。
农业劳动力向非农产业转移速度的快慢，从根本上取决于农业相对非农产业劳动生产率的差距。如果差距扩大，转移的拉力就强，反之亦然。我国的实际情况是，自90年代以来，两者相对差距在80年代有所缩小的基础上又呈扩大的趋势。1998年我国非农产业劳均国民生产总值(GNP)是农业劳均GNP的4.53倍，不仅比1990年的3.93倍明显扩大了，甚至超过了1995年4.20倍的差距。换句话说，自1985年以来，尽管农业就业份额在下降，甚至1992年以来就业人数也开始下降，但农业GNP份额下降的速度更快，导致农业相对非农产业的劳动生产率的差距非但没有缩小，反而进一步扩大了。这既可以帮助我们理解为什么近年来我国农民收入的增长速度趋缓、城乡收入差距扩大的问题，又告诉我们这样一个事实，即农业内部的就业压力在不断积蓄，农村剩余劳动力向非农产业转移的内在冲动愈来愈强烈。这里还必须提及加入WTO对我国农业就业的影响，这一影响很可能会加强而不是减缓上述趋势。大体自1995年以来，我国主要农产品的价格水平已经超过国际市场的价格水平。加入WTO后，意味着我国农业将直接面对国际农产品市场激烈的冲击，势必要求国内农业按照比较优势原则加快农业结构乃至区域布局的大调整。而国内农业结构和区域布局的大调整势必加快农业劳动力向非农产业转移的速度。有专家预测，在完全自由竞争的情况下，我国加入WTO后仅种植业就要丧失300万个就业岗位。
本文的第一部分已大体匡算了我国现有农业剩余劳动力1.5亿人。现在的问题是，乡镇企业至今尚未走出困境，导致1998年我国农业就业人数一改1992年以来连年净减少的趋势，反倒比上年又增加了108万人。那么，今后一个时期内，从1992年开始的农业劳动力数量开始减少的趋势是否还能继续保持下去？我们认为，农业就业人数净减少这个业已开始的进程是我国农业现阶段发展的内在要求和客观趋势，上述分析已经说明了这一点，但今后这一趋势能否持续，在另一个方面还将取决于非农产业部门吸纳就业的能力。
（二）乡镇企业吸纳就业前景分析
改革开放以来，尤其是80年代以来，乡镇企业累计吸纳了1亿左右的农村劳动力就业，年均吸纳近600万人。它作为转移农村剩余劳动力的主渠道，为农村经济的发展和农民收入的增加做出了巨大贡献，也为减轻整个国民经济的就业压力开辟了新的路径。但是，90年代以来，乡镇企业吸纳就业的能力明显下降，1990～1998年，年平均吸纳就业409万人，仅相当1980～1989年期间每年新增就业707万人的57.9%，尤其是近两年甚至出现就业负增长。
导致乡镇企业吸纳就业能力下降的原因主要有两个：一是在经历了80年代的超常规高速增长之后，乡镇企业的增长速度开始合乎逻辑地放慢。1983～1988年，乡镇企业增加值的平均增长率高达33.7%，在很大程度上是得益于原有国民经济结构偏差的矫正效应。这是80年代中期乡镇企业之所以能够崛起并且高速增长的一个重要因素。而历史提供的这一机遇在很大程度上是一次性的。此后乡镇企业的增速开始趋势性放慢。1992～1995年，乡镇企业增加值的年均增长率又一次创下48.9%的纪录，主要得益于出口需求拉动。但随着亚洲金融危机的爆发，乡镇企业的增速再度放慢，从“八五”期间年均增长42%下降到1996年的21%，继而下降到1998年的17.3%。由于增长速度的放慢，就业增长也随之下降。
二是乡镇企业资本有机构成不断提高，资金趋密，就业弹性明显下降。1980～1988年，按不变价格计算，乡镇企业固定资产年均增长率20.26%，比就业年增长率15.57%高出约4.7个百分点；而1991～1998年，乡镇企业固定资产年均增长率21.46%，比就业增长率3.87%高出17.6个百分点。我们用全国国内生产总值(GDP)指数缩减乡镇企业增加值和固定资产原值后，计算了不同阶段乡镇企业的就业弹性，结果为，1980～1988年，相应的两个就业弹性分别下降到0.19和0.21，比前一阶段分别下降了一半和2/3。近两年乡镇企业就业出现负增长，1997、1998两年净减少从业人员971万人，主要是以下三个特殊因素使然。第一，1997年农业部调整乡镇企业统计口径，主要是针对个体、私营企业的统计提出了更明确的要求。执行新统计口径后，1998年底的企业个数较1996年下降约335万家，一些个体和不成规模的私营企业被排除统计。据估算，以这类企业平均从业人员2人计，仅此一项减少全国乡镇企业从业人员770万人。第二，自1996年国务院发出有关加强环境保护的文件后，有关部委办纷纷发文，要求关闭淘汰乡镇企业中易造成污染的“五小”企业和相应产品，到1998年底，全国因此有6.5万家资源型小乡镇企业被强制并闭。据估算，此一项减少乡镇企业从业人员约200万人。第三，乡镇集体企业改制困素。乡镇企业股份合作制改革自90年代初发端，到1996～1997年下半年后形成高潮。典型调查表明，凡改制过程中的企业均倾向于裁减人员。目前全国150万家乡村集体企业约有80%改制，平均每个企业原有从业人员33人，改制中约裁员2～3人，仅此一项全国减少从业人员约300万人。以上三项总计，乡镇企业共减员1270万人，比统计上两年来乡镇企业减员971万人还多出300万人。由此可见，若剔除以上非常规因素，1997年、1998年乡镇企业从业人员至少可增加300万人。
需要指出的是，乡镇企业就业弹性下降并不意味着就业不再增长。从时间序列上看，乡镇企业就业自1978年以来有过4次减员，即1981年、1989～1990年、1994年、1997～1998年，而每次减员后，就业又恢复增长。也就是说，乡镇企业受内部、外部因素影响，年度就业增长率的波动很大，个别年份也会出现负增长，但从长远看，就业总量还是趋势性扩张的。1978～1998年，乡镇企业就业率年度间波动，高的可达55.40%，低的为-3.9%，而年平均就业增长率为7.73%，其中，80年代为12.40%，90年代以来为3.86%。
在我国农村剩余劳动力尚大量存在的情况下，乡镇企业的就业弹性下降不能不引起我们的高度关注。除前述乡镇企业发展的外部市场条件变化及自身资本有机构成不断提高等直接因素外，导致乡镇企业就业弹性过度下降还有着深层的体制原因。主要是两个问题：一是乡镇企业作为社区导向型企业，以增进本社区的就业最大化和收入最大化为目标，它不能不依赖于本社区的各种资源而又很少能摆脱社区的控制。因此，总体上而言，乡镇企业的要素和资产很难跨社区进行自由流动和重新组合，这种社区壁垒导致发达地区乡镇企业高估劳动力价格而低估资本价格，这是导致相当部分发达地区乡镇企业资本趋密过快的重要原因。二是乡镇企业长期以来以“进厂不进城、离土不离乡”为自身发展模式，这在其初期尽管是限于当时城乡隔绝体制下不得不做出的次优选择，但在其后的发展中却逐步被凝固化了，导致乡镇企业的空间布局高度分散。2000万家乡镇企业中，仅有少数企业分布在建制镇以上，而90%以上的企业高度分散在乡村，其发展长期与城镇化相脱节。乡镇企业脱离城镇化发展的一个严重后果，就是导致自身产业结构畸轻畸重。目前乡镇企业中，80%以上的企业属于第二产业，属于第三产业的企业的比重仅占百分之十几，这是导致乡镇企业就业弹性下降的又一深层原因。有研究表明，如果乡镇企业改善布局，向小城镇集中，由此将产生积极的连带就业效应，将带动小城镇第三产业的发展。这样，同样投资带动的就业将是分散办厂的150%。（注：何道峰：《就业结构变迁与现代化进程》，载《乡村变革》，人民出版社，1995年。）近年来掀起的乡镇集体企业的股份合作制改革，以及乡镇企业其它形式的产权改革，实质上是在理顺企业与社区的关系。这些改革将有助于乡镇企业从社区母体中脱胎出来，向现代企业制度演进；有助于打破社区壁垒，为乡镇企业向小城镇适当集中创条件。
从以上分析，我们可以得出以下几点认识：①从长期趋势看，尽管乡镇企业的增长率年度间波动很大，但乡镇企业就业的总量还是呈扩张的趋势。②乡镇企业就业弹性不断下降，就业增长率呈阶段性递减趋势。③乡镇企业就业弹性下降，既有市场条件变化的外部原因，也有导致资本有机构成过快提高的深层体制原因。④乡镇企业的产权制度改革将有助于改进自身的要素市场和布局条件，从而增强其扩张就业的能力。我们认为，依据上述情况和认识，要对“十五”期间及今后15年乡镇企业的就业做出准确的定量分析和预测仍有较大困难，但还是可以根据长期趋势和已有经验做出情景性的描述。以下我们用线性外推方法进行预测。
假定“十五”期间乡镇企业计划GDP年增长率为14%，乡镇企业从业人员从1998年的12537万人回升到2000年的13000万人，依此为基数进行推算。先假定此期间乡镇企业就业弹性仍保持1990～1998年的0.08不变，则就业率年均增长为1.12%，那么，到2005年，乡镇企业从业人员总数将达13799万人，净增799万人，5年平均每年吸纳就业159.8万人。如果考虑到1997～1998年乡镇企业从业人员数净减少乃特殊因素所致，用1991～1996年乡镇企业就业弹性0.19计，2005年乡镇企业就业总量可达14823万人，净增1823万人，年均吸纳就业为364.7万人。我们认为前者明显偏低而后者略显偏高。故取1990～1997年乡镇企业就业弹性0.12计算，则就业增长率为1.48%，到2005年，就业总量达到13991万人，净增991万人，年均吸纳就业198.2万人。我们认为，乡镇企业年吸纳就业可能为200～350万人。
（三）城市化吸纳农村就业前景分析
如果我们假定乡镇企业吸纳的就业主要在农村地区，那么城市化作为转移和吸纳农村剩余劳动力的另外一个渠道就有了单独分析的必要。当然，从实际情况和动态变化来看，计算两者就业需求会发生一定的交叉重叠，这一部分我们将在最后予以扣除。
长期以来，由于种种原因，我国的城市化严重滞后。到1998年底，我国的城市人口为37924万人，城市化率为30.4%，而世界平均水平为45%，发达国家为75%，我国的城市化率比同等人均GNP的国家要低12个百分点。中国的城市化滞后表现为工业化超前的城市化滞后。有研究表明，与国际一般水平比较，在我国1997年非农产业增加值比重达到81.3%的水平上，城市人口比重应该达到54.1%，而我国的实际城市化水平仅为29.9%，比同等工业化水平国家滞后24.2个百分点；在非农产业就业比重达到50.1%的水平上，中国的城市化比重应该达到45.3%，而实际上滞后了15.4个百分点。（注：方军：《结构变迁与城市化》（博士论文），中国社会科学院研究生院，1998年。）也就是说，无论从哪个指标来衡量，中国的城市化水平都是大大滞后的。
我国的城市化水平滞后，已经成为制约国民经济持续稳定发展和提高其整体素质最严重的瓶颈。城市化滞后，第二、第三产业就难以分享聚集效应，制造业“小而全”、“大而全”，布局分散、重复建设的格局和外部不经济的问题就难以解决；城市化滞后，地区经济的“增长核”就难以形成，地区经济的合理结构和产业结构的高度化就缺乏动力和必要的依托；城市化滞后，就业潜力巨大的第三产业吸纳就业的能量就难以释放，城乡就业矛盾就难以缓解，农村剩余劳动力的转移就将受到阻滞，最终危及农业这个基础的稳定；城市化滞后，传统农业国的生活方式、消费方式就难以改变，现代文明的进程就会被大大延迟。总之，中国有必要加快城市化的步伐，因为这是传统经济向现代经济转变、推动下一世纪我国国民经济健康持续发展的主要引擎和重要特征。
我国目前已经具备了加快推进城市化的条件和能力。第一，校正以往工业化超前而城市化滞后的结构偏差将对加速城市化产生强大的推力；第二，第三产业正进入加快发展阶段，1995～1998年，我国第三产业的就业弹性为0.38，不仅高于第二产业的0.18，而且高于整个非农产业的0.28；第三，作为城市化加速的先兆，90年代以来，农村劳动力开始大规模跨地区流动，每年外出农村劳动力在7000万人左右，其中的4000多万人进入大中城市和小城镇务工经商；第四，加速城市化的多元化投资机制正在形成，城市基础设施建设正在以前所未有的速度和规模推进和展开；最后，更重要的是，加速城市化已成为人们的共识，并已提上制定国民经济发展计划的日程。1978～1998年，我国的城市化率从17.9%提高到30.4%，平均每年提高0.625个百分点，城市化率的年增长率为2.68%。预计1998～2000年城市化率按每年提高0.65个百分点计算，2000年我国将有城市人口40340万人，城市化率达到31.7%。根据有关部门和专家学者的预测，“十五”期间，我国的城市化率将每年提高0.7个百分点。在其它条件假定不变的情况下，城市化的速度将主要取决于国内生产总值(GDP)的增长率和产业结构的变动率。我们假设“十五”期间GDP年增长率为7%，在产业结构变动中，第三产业比重的提高有快、中、慢三种情况，据此，城市化水平的提高速度分别以每年0.65个百分点、0.7个百分点和0.75个百分点三个方案预算，结果见表4。
从表4可知，“十五”期间，城市化的推进不仅可以全部吸纳城市自然增长的人口和劳动力，而且依城市化率提高速度的不同，大致可以吸纳600～700万农村劳动力，每年城市化率多提高1个百分点，即意味着可多吸纳100万农村劳动力。这里需要进一步澄清的一个问题是，如何解释改革开放20年来，我国GDP的年平均增长率为9.2%，城市化率年均提高0.625个百分点，而“十五”期间，预计GDP年增长率仅为7%，而城市化率的提高反倒高于前20年？我们认为，这主要是因产业结构变换的步伐加快所致，即第三产业在三次产业中所占的比重不断提高的结果。在三次产中，第三产业就业弹性明显大于第二产业，在同样的GDP增长速度下，第三产业所占比重的提高，会使非农产业吸纳的劳动力更多，城市化进程就会更快。如以1995～1998年全国非农产业、第二产业、第三产业就业弹性分别为0.28、0.18和0.38计算，以2000年全国非农产业、第二产业、第三产业就业人员分别为36669万人、16904万人、19803万人为基数，同样，在“十五”期间GDP年增长7%的情况下，如第二、第三产业结构保持不变，非农业就业可增加3737万人，而如果继续保持1995～1998年的产业结构变动速率，则非农产业就业可增加3870万人，即多增加133万人就业。
表4 2000～2005年我国城市人口增长及吸纳农村劳动力前景预测 单位:百分点,万人
ABCD
E F
G
0.65 46767.5 6407.68 1706.63 4701.05 3055.68 611.14
0.70 47102.0 6742.22 1711.73 5030.49 3269.82 653.96
0.75 47436.5 7076.75 1716.82 5359.93 3483.95 969.79
注：A为城市化率每年增加的百分点；B为相应的城市人口数；C为2000～2005年随着城市化水平提高所增加的城市人口；D为城市人口自然增长数量；E为扣除城市人口自然增长后所能吸纳的农村人口数量；F为按劳动年龄人口在总人口中占65%的比重，城市吸纳农村人口中的劳动年龄人口数量；G为每年转移的农村劳动年龄人口。
资料来源：《中国统计年鉴，1999》，《人口普查资料》。
（四）小结
结合供给和需求两方面来看，“十五”期间的农村就业问题仍面临着新增就业人口能否被全部吸纳的压力。从供给方面看，“十五”期间，城乡总计平均每年新增劳动年龄人口1173万人，扣除城市自然增长部分，农村每年新增劳动年龄人口998万人，以劳动参与率86%计，每年农村新增劳动力供给857万人。从需求方面看，乡镇企业和城市化吸纳就业均选取中间方案，则两者每年可分别吸纳200万人和650万人就业，扣除两者间大约10%～20%的重叠部分，可吸纳680～765万人就业。这不仅不足以全部吸纳每年新增农村就业人口，加之还要解决城市1000多万下岗职工就业，因此，农村剩余劳动力的绝对数量仍有可能增加。
2005～2010年将是农村剩余劳动力转移的黄金时期。在此期间，城乡劳动年龄人口每年新增量骤然下降至245万人，其中城市净减少76.85万人，农村新增320万人左右，以劳动参与率87%计，农村每年新增劳动力280万人。而同期城市化和乡镇企业的每年新增就业需求可至少保持在“十五”期间的700～800万人的水平上，加之城市劳动力供给已净减少，城市下岗职工就业问题缓解，因此，农村剩余劳动力转移的速度会大大加快。扣除要解决每年新增280万人的就业问题以外，农村剩余劳动力存量将再度净减少，至少每年减少约500万人。
三、农村剩余劳动力转移的基本思路
（一）乡镇企业仍将是农村剩余劳动力转移的重要渠道
改革开放以来，乡镇企业的发展对于缓解农村剩余劳动力就业压力，做出了巨大的贡献。乡镇企业由于资本密集度较低，其就业生成能力比城市国有企业要高得多，在吸纳农村剩余劳动力方面，将继续发挥重要作用。从转移行业上看，首先，我国农村剩余劳动力主要转入农村工业部门，非工业部门就业所占比重偏低。在亚洲其他发展中国家和地区，非工业部门就业占乡村非农就业的比重大都在2/3以上。（注：韩俊：《跨世纪的难题——中国农村劳动力转移》，山西经济出版社，1994年。）而中国在改革初期的1978年，乡镇工业企业职工人数占到了乡镇企业职工总数78.2%，到1997年，乡镇企业中第二产业就业比重高达81.1%。（注：《中国乡镇企业年鉴(1998)》，农业出版社，1998年。）其次，农村工业就业又偏向于各种与农业关联程度较弱的工业，而与农业关联程度较强的农产品加工业则发展相对不足。例如，在亚洲其他国家，就业于食品加工、纺织和服装三个部门的农村劳动力，占乡村地区从事制造业人数的比重一般在40%～60%之间，而中国乡村地区就业于这三个工业部门的劳动力的比重1985年为19.9%，1992年也只有33.5%。
农村劳动力能够较多地在农村工业部门就业，这显然与中国农村工业内部的行业结构比较齐全有关。在其他发展中国家，农村工业是以农业为原料的工业和直接为农业、农村提供生产投入品和生活消费品的工业为主体的。就中国情况而言，农村工业已全面介入各工业部门，其行业分布与城市工业具有很强的“同构性”。现在乡镇企业发展面临的制度环境和市场已发生了根本性的变化。在新的环境下，乡镇企业不可能在所有的行业都与城市企业展开竞争。在经济发展进入结构调整、大部分行业生产能力出现相对过剩的情况下，乡镇企业要适应国内和国际市场竞争的要求，对产业结构进行战略性调整，这是保证乡镇企业持续增长和就业容量不断提高的关键。
一是大力发展农产品加工业。从城乡布局看，在改革开放前，中国农产品加工业大都分布在沿海大中城市，形成了由农村生产原料，由城市进行加工的格局。这种格局割断了农产品加工业与农业的有机联系，不仅造成农产品原料损耗大，加工成本高，也不利于农业生产的发展。改革开放以来，由于乡镇企业的异军突起，这一局面有了一定改观。1997年农产品加工业产值城乡比为1:0.89，食品工业还是城市占主导地位，城乡比为1:0.60。中国农产品加工业目前仍主要集中在城市，特别是农产品的深加工大都在城市。从农产品加工业的区域布局看，1997年东、中、西三大区域农产品加工业的产值比为66:24:10，也就是说，农产品加工业主要还是集中于东部沿海地区（近2/3），内地的比重则很小，尤其是西部地区只占1/10。（注：农业部课题组：《农产品加工业的发展与政策》，中国农业出版社，1999年。）乡镇企业要抓住机遇，把发展农产品加工业作为再次创业的突破口。中西部地区既是农产品的主要产区，也是农产品加工业发展最具潜力的地方。政府要加强调控力度，加快农产品加工企业向中西部地区转移的速度，推动中西部地区农产品加工业的快速发展。今后我国农村剩余劳动力的就业压力主要在中西部地区，发展劳动密集型的农产品加工业，不仅有利于中西部地区吸纳更多的农村劳动力，而且可以缓解农村剩余劳动力跨地区流动的压力。
二是大力发展第三产业。相对于第二产业发展的规模和要求而言，农村第三产业总量不足、发展相对滞后。1997年，第三产业就业人数的比重，全国为26.4%，农村仅为14.8%；第三产业占三次产业增加值的比重，全国为32.1%，农村仅为12.4%。农村第三产业的内容和结构难以适应农村经济进一步发展的需要。现阶段的农村第三产业，主要集中于一些传统的、低水平的交通运输业和商业、饮食服务业。在某些传统行业中，由于区域之间产业结构的相似性，低水平过度竞争的局面也早已形成。一些农村发展中亟需的第三产业发展严重不足，如农村金融业，不仅业务范围窄，信用手段落后，而且极不规范，远难满足促进农村资金流动的需要。在充分发挥农村工业部门吸纳劳动力作用的同时，必须加快农村第三产业的发展。一是重点建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金和劳动力等要素市场；二是把交通、通讯、保险、金融、信息服务、技术服务等行业作为重点，积极推动这些行业在农村的发展；三是要开发农村房地产和旅游等新兴产业。
（二）加快城镇化进程是农村剩余劳动力转移的根本出路
90年代以来，我国出现的大规模的农村剩余劳动力跨地区流动现象，从一个侧面表明，主要依靠“离土不离乡，进厂不进城”的农村就地吸纳模式，已无法解决数已亿计的农村剩余劳动力的出路问题。在“十五”期间，我们将面临着重新选择农业剩余劳动力转移道路这样一个重大的战略问题。我们认为，加快城镇化进程应成为今后解决农村剩余劳动力就业问题的根本出路。而实施这样一个新的战略，关键是解决好以下两个问题。
首先，引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合。乡镇企业向小城镇集中，农民就近转入小城镇就业，与土地的关系维持一段时间，既可降低农村剩余劳动力转移的成本和就业风险，又可有效地避免农民大量涌入城市所产生的种种问题。当然，鼓励乡镇企业向小城镇集中，并不意味着可以选择“遍地开花建小城镇”的非农化和城镇化道路。因为小城镇遍地开花，分散发展，规模过小，形不成相应的城市功能，不利于提高投资效益，也不利于保护土地和环境资源。应在统一规划下，以现有的县城为骨干，同时选择部分条件好的建制镇重点加以发展。为了促进小城镇的发展，应制定优惠政策，鼓励乡镇企业连片集中发展，建立大批乡镇工业小区，引导技术要求较高的乡镇企业向小城镇集聚。小城镇建设需要大量资金，应主要通过自筹资金来解决，广开资金筹集渠道。小城镇基础设施建设的资金，应本着共同享用，共同负担的原则来筹集，应鼓励农民自带资金进城办企业，发挥农民自己建城的积极性。此外，应搞活小城阵房地产市场，以地聚财，把出让土地使用权获得的收入作为小城镇建设的重要资金来源。实现乡镇企业发展与小城镇建设的结合，必须通过深化乡镇企业产权制度改革和发育要素市场，来逐步打破乡镇企业的社区封闭性，为乡镇企业向小城镇集中创造条件。
其次，要形成合理的城镇规模结构。我国城镇化所存在问题，不仅表现在城镇化水平的滞后上，还表现在城镇的层级结构不够合理上。我国特大城市、大城市、中等城市和小城市数量的构成是1:1.1:5.0:10.7。特大城市与大城市数量相近，中等城市与小城市相差一倍，而大城市与中等城市却相差4倍。小城市与建制镇的比例为1:44，与一般集镇的比例是1:109。（注：蓝海涛等：《小城镇就业与市场效应分析》，《中国农村经济》1999年第7期。）城镇化不仅饲农村人口不断向城市积聚的过程，也是城镇结构层次不断完善的过程。在现阶段，我国大中城市及小城镇之间在就业机会、收入水平和生活质量等方面仍存在着悬殊的差距，城市的积聚效益仍然是很明显的。在这种情况下，我们一方面要积极发展小城镇，使其中一部分升级为小城市；另一方面，还要进一步发展大中城市，我国中等城市向大城市跃升的空间还相当大。今后，城镇化政策的核心要由以控制城市规模为主转移到发挥城市积聚效益和形成合理的城市层级结构上来。为此，各级政府要根据城市福利体制改革的进程，适时调整城市化的方针，无论是走集中型城市化的道路，还是走分散型城市化的道路，都应根据不同地区、不同发展阶段的情况区别对待，同时，要逐步形成城市发展的市场机制。近年来农村劳动力大量流入城市，虽然引发了一些问题，但不能因此普遍严格限制农村劳动力向城市流动。少数特大城市对农民工采取的限制措施应逐步放开，大多数城市应向农民打开城门，鼓励农民企业家进城投资办厂，吸引部分农村劳动力进城就业。在沿海一些大中城市，随着体制改革的深化和经济的迅速增长，不仅城市就业问题已迎刃而解，而且还吸了大批外来劳动力。这说明，现有大中城市吸纳农村劳动力的能力依然是不可忽视的。允许一部分农民进入大中城市就业，并努力使一部分具备条件的农民，由常年性外出务工，转变成稳定性移民，应当成为今后解决中国农村剩余劳动力出路的一条重要途径。
（三）形成城乡统一的劳动力市场是农村剩余劳动力转移的重要保障
改革开放以来，无论是数以亿计的农村劳动力转入乡镇企业，还是数千万农村劳动力大规模跨地区流动，主要表现为农民自主择业，这实际上是一种市场化的就业方式。今后，只有充分发挥市场机制在配置劳动力资源方面的基础作用，才有利于最大限度地开拓就业门路。应当看到，目前劳动力市场的发育程度还不高，特别是劳动力供求信息收集与发布、劳动力市场中介组织发育、劳动就业服务体系、劳动就业法律法规体系和就业制度方面，还不适应农村剩余劳动力转移的要求。
首先，大力发展多种形式的劳动就业中介组织。逐步形成包括就业信息、咨询，职业介绍、培训在内的社会化的就业服务体系，帮助劳动力对转移成本、收益、风险做出正确的判断，以减少因盲目流动而遭受的损失。要大力发展连接劳动力供求双方的职业介绍机构，加快劳动力市场信息网络建设；采取政府和民间等多种形式，开展农村劳动力的专业技能培训、文化培训和职业教育，增强农民的就业适应能力；要建立和完善劳动法规和劳动力市场管理制度，规范市场主体行为，使企业和劳动者双方的合法权益都得到保障。
其次，要完善和规范政府对劳动力市场的管理。面对大规模农村剩余劳动力流动给交通运输、城市基础设施、社会治安和计划生育等造成的压力，流入地区的地方政府出台了严格的限制外来劳动力的政策，但在健全劳动力市场规则和保障外赖打工者的权益方面存在着诸多空白和不完善的地方。流出地区的政府管理也存在着不同表现形式的问题。许多地区对本地区外出务工农民的情况掌握甚少，在组织和培训方面所做工作较少。全国范围的政府管理比局部地区的政府管理起步更晚，管理的空白更多。1994年11月，国家劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，主要内容是根据用人单位的需求情况，通过输出地区签发“外出就业登记卡”和输入地区发放“流动就业证”的办法，调控民工跨区域流动的总量，开展有组织的劳务输出。这项规定虽然从全局上初步填补了对农民流动管理方面的空白，但是，在实施办法、组织协调和保障权益等方面尚很欠缺。完善和规范政府管理，必须建立一整套促进农村剩余劳动力跨地区流动的市场组织体系以及调控和保障就业者权益的法规和制度体系。
再次，要加大户籍制度改革的力度，逐步消除城乡劳动力市场的分割状况。改革以来，虽然市场机制在劳动力配置方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城乡统一的劳动力市场，城乡劳动力市场仍然存在着由制度性因素造成的分割。（注：杜鹰等：《走出乡村——中国农村劳动力流动实证研究》，经济科学出版社，1997年。）为此，必须加快户籍制度改革。户籍制度改革的核心内容是剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。户籍制度改革的背后是城市用工制度的改革和城市旧有福利体制的改革。在就业制度上，应建立“企业自主用人，劳动者自由择业”的市场化就业制度。在城市福利体制上，要逐步变国家财政暗补为统一的社会保障体制。建立新的人口登记和管理制度，就是要建立对人口实行开放式管理的户口制度。户籍制度的改革可以采取渐进的方式，可先在小城镇实行新的户籍管理制度，在取得局部突破的基础上，再循序展开。目前，在小城镇，非农业户口已没有多少特权，改革现行户籍制度的条件已经具备。
（四）继续发挥农业部门作为农村剩余劳动力蓄水池的作用
农业部门吸纳劳动力的能力，首先取决于农业技术类型的选择。我国农业技术类型的选择一定要体现我国的基本国情。在今后一个相当长的时期内，我国在农业技术类型的选择上应偏重采用有利于节省土地的技术。一般而言，生物技术的发展有利于用劳动力和现代生产要素来替代土地，因此，今后应大力发展农业生物技术。农业机械技术的采用有利于用动力和机器来替代劳动力，因此，今后农业机械化的发展应侧重于采用适合我国农业特点的小型农机具和排灌设备等，避免农业过早地用资本代替劳动力。值得关注的是，由于农业劳动力和农地使用权市场发育程度还很低，农业生产要素的跨区域流动还有不少困难，致使在一些经济发达地区的农业过早地走上了用资本替代劳动力的道路。近年来出现的异地农业承包，有利于发挥农业部门吸纳农村剩余劳动力的作用，应该积极推广。
进一步优化农业资源利用结构，也是扩大农业内部就业容量的重要举措。改革开放以来，农业彻底摆脱了过去“以粮为纲”的单打一局面，初步形成了多元化的农业生产结构。这对于提高农业劳动力的利用效率，增加农民收入发挥了重要作用。但是，这种结构的调整仍然是低层次的。农业进入新的发展阶段之后，农业结构性矛盾日益显露出来，突出表现在三个方面：一是产品质量不高，大路货多；二是一般性品种多，专用品种少；三是农业生产的区域比较优势尚未充分发挥出来。要抓住当前农产品总量阶段性过剩的有利时机，加快农业产业结构调整步伐，促进结构优化升级。新一轮的农业结构调整与前几轮相比，具有明显的不同。过去结构调整主要是数量或面积上的比例关系变动，主要是解决了农业向广度进军的问题，这种调整方法在计划经济和短缺经济条件下是有效的。但随着农村社会主义市场经济体制的逐步确立，特别是农产品由卖方市场转向买方市场，农业结构调整的思路必须转变。新一轮的农业结构调整不能再走简单的数量、比例变动的老路子，必须注重提高整个农业的效益和素质。优化农业资源的利用结构还应与发挥我国农业整体的比较优势结合起来。由于我国土地资源短缺，随着耗费土地的大宗农产品价格竞争优势的丧失，适当增加一点进口，把一部分土地资源置换出来，用于从事用地较少、而耗费劳动力较多的高附加值的园艺产品和畜产品的生产，引导越来越多的农民快速迈向国际市场，将是今后提高农业就业容量的重要途径。
从总体上讲，我国农业生产条件比较脆弱，农业基础设施老化失修严重，农业抗灾能力不强。相对而言，中西部地区农业生产条件更差。中西部地区因经济实力弱，对基础设施进行投资的能力也较差，但这些地区恰好是今后农村剩余劳动力就业压力最重的地区。因此，中西部地区应抓住当前农产品充裕和国家财政加大基础设施投资力度的机遇，进一步扩大以工代赈、以粮代赈的规模；同时，政府要加大对中西部地区改善农业生产条件的支持力度，如支持农田水利基本建设，兴修旱涝保收基本农田，开展小流域治理，加快荒山绿化，加强农村交通建设等。只有将贫困地区的经济开发与改善生产条件和生态环境结合起来，方可大大缓解这些地区农村劳动力过剩的压力。
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