镇江学前教育体制改革的实践探索（一），本文主要内容关键词为：镇江论文,学前教育论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学前教育体制机制的创新，核心价值是政府主导、社会参与，将学前教育纳入公共服务体系，提供普惠的学前教育服务。当然，在现实的制度制约中，每一个实质性的改革都必然是“带着镣铐跳舞”，改变和突破原有的利益格局，在限制中突破和升华。2010年底，镇江市被列为全国教育体制改革试点地区，承担“明确政府职责，完善学前教育体制机制，构建学前教育公共服务体系”的任务。通过学前教育体制改革，镇江以市级政府为主导形成了“五为主”的公共服务体系。与此同时，镇江市大力发展民办普惠性幼儿园，体现了市场力量与政府力量的和谐发展。2014年镇江市的毛入园率达111%，超过OECD等发达国家90%的平均水平；学前教育经费投入占同级政府财政性教育经费5%以上，实际上已经将学前教育全面纳入国民教育体系，达到了中等发达国家的办学水平；生师比、教师年均在职培训次数和学时等指标，也远远高于全国平均水平。镇江市学前教育体制改革为我国在大范围内开展学前教育体制改革提供了有益借鉴，为此本文将主要从镇江学前教育管理制度改革、教育经费的投入与管理、师资培养制度创新、课程管理等四方面深入分析镇江案例。 一、学前教育管理制度改革 学前教育管理制度是实实在在设计的用以规范幼儿园内部、幼儿园外部的一系列规章制度，其核心是管理权力、管理责任、隶属关系的制度设计，表现为处理三个维度、二个层面的关系。三个维度是指学前教育管理的宏观、中观、微观三个维度。镇江学前教育管理制度是中观维度的，即地方层面的管理制度，主要内容涉及省、市政府职能部门，根据国家政策及地方特殊情况，对所辖幼儿教育事业的规划、组织、引导等工作。两重关系是指学前教育管理中的内外关系：一重关系是学前教育的外部管理关系，如中央与地方的关系、地方与地方的关系、地方与幼儿园的关系；另一重关系是幼儿园内部的管理关系，即幼儿园内部如何管理。而镇江学前教育管理制度主要涉及的关系是学前教育的外部管理关系，尤其是地方与地方的关系（即市、辖区、镇之间的关系）、地方与幼儿园的关系（即政府如何管理幼儿园）。 镇江学前教育管理制度改革的核心是对政府管理权力、管理责任、隶属关系的制度设计，具体而言就是镇江市政府职能部门对所辖学前教育事业的规划、组织、引导等工作。同时，将各级政府之间的管理权力、隶属关系、管理范围等形成层级网格化，明确各级政府的管理权限，落实责任主体，提高管理的有效性。基于此，镇江市政府先后出台《关于做好国家学前教育体制改革试点工作的实施意见》（镇政发[2011]15号）、《关于进一步深化学前教育体制改革试点工作的意见》（镇政发[2012]56号）、《镇江市人民政府关于加快推进学前教育优质均衡发展的实施意见》（镇政发[2015]8号），从顶层设计入手，在“地方负责、分级管理”的基础上，进一步明确市、县、镇三级政府及相关职能部门责任，推动地区、部门的合作与协调，构建促进镇江市学前教育均衡优质发展的改革蓝图、框架体系和政策制度保障。镇江市学前教育管理体制改革主要体现在以下几方面： （一）理顺教育管理体制，形成教育合力 镇江明确辖市（区）政府负责对区域内学前教育的整体规划、政策制定、协调管理和督促检查，以此做到三个统一，即统一规划、统一建设、统一管理。明确辖市（区）政府投入经费主导，做到三个保障，即保障公办教师工资发放、保障建设项目、保障公用经费和维修经费等。推行辖市（区）、镇共建制度，明确镇级政府对镇域内学前教育的协调保障责任。同时镇江通过建立以教育行政部门为主管、多部门统筹协调的工作机制，形成合力抓学前教育。具体而言，明确教育部门是业务主管部门，全市所有学前教育机构均由所在地教育行政部门统一规划、统一准入、统一监管。教育行政主管部门负责本行政区域内幼儿园的管理工作，物价、财政、建设、卫生、民政、食药监等行政管理部门在各自职责范围内，负责幼儿园管理的有关工作。除此之外，镇江通过加快幼儿园独立建制步伐，赋与了园长为独立法人单位，园长有独立的财务管理权，有独立的账户，园长及幼儿园教职工能自立、自主的行使教育工作及财务支配权。目前镇江市独立法人资格幼儿园205所，占比87%。 （二）以政府为主导，开放市场，形成多元办学体制 镇江通过改革，逐渐建立起了以政府办园为主导，通过开放市场，引入社会资本举办民办园的多元办学体制。镇江市鼓励并规范民办学前教育机构的管理，在规划布局、财政扶持等方面为民办学前教育发展留有空间，通过重点扶持面向大众、普惠性民办幼儿园，逐步做到公办民办同等待遇。对于普惠性民办幼儿园各地财政将其纳入统一管理范畴，保证生均公用经费与公办幼儿园一样按时到位。探索建立政府购买普惠性民办园学位机制。制定《民办幼儿园设立、变更、终止的规定》，规范民办幼儿园财务管理、园舍管理、教职工管理。制定《镇江市普惠性民办幼儿园认定与管理办法》，对认定程序、成本核算、限价收费、质量监管和财务审计等做出具体规定；对提供优质普惠性服务的民办园（包括未纳入事业单位机构编制管理范围的企事业办园、集体园），实行与公办园统一的办园成本、办园质量考核与扶持政策挂钩，给予“人、财、物”等补助和奖励。 （三）学前教育督导制度建设 第一，明确督导目标，确立以儿童发展为核心的基本价值取向。制定《幼儿园教育现代化评估标准及细则》，其中重点关注人的现代化，充分确立了以儿童发展为核心的评估体系。第二，建立督评体系，注重发挥学前教育督导对机构的指导作用。镇江市根据《学前教育督导评估暂行办法》《江苏省学前教育条例》及《关于进一步深化学前教育体制改革试点工作的意见》等文件，制定了镇江市幼儿园办园水平督导评估方案，并出台《镇江市幼儿园办园水平督导评估标准（试行）》，坚持“导向性、适切性、实效性”三原则，由各辖市区政府教育督导室具体负责实施。第三，强化督政考核，提升学前教育督导的独立性和专业性。镇江市出台《辖市区政府教育工作督导考核标准和细则》，进一步强化辖市区政府教育工作督导考核。同时严格考核程序，督导考核结果在媒体公示，接受社会监督。第四，用好督导结果，增强学前教育督导工作的透明度。镇江开发了幼儿园信息网上填报系统，每年每所幼儿园的督导结果和督评报告进入系统对家长、社会开放。同时将把幼儿园办园水平年度督导评估结果作为园长评优、评先，幼儿园教师绩效考核、补贴幼儿园教师人事代理费用比例的重要依据。 二、学前教育经费的投入与管理 作为国家学前教育体制改革的试点单位，教育经费投入和管理改革是改革的重点也是难点，其成效关系到整个改革试点能否取得决定性成功。镇江学前教育经费投入在具体经费投入和管理中始终坚持“政府主导、多元投入、公民办并举、合理成本分担，科学保教”的改革导向，以建设“优质均衡公益普惠”的现代学前教育为改革目标。具体而言，主要表现在以下几方面： （一）增加教育经费投入，着力扩大学前教育资源供给 第一，明确投入主体，科学安排预算。在提高财政投入的过程中，镇江通过合理的建立教育部门和学校科学合理的预算制度，有效实现了财政资金的合理拨付，提高了教育财政经费的使用效益，突出表现在通过将学前教育财政进行预算单列，建立起学前教育经费投入以辖市（区）财政为主，新增财政性教育经费主要增加学前教育投入的长效增长机制。市级财政通过以奖代补的方式，有效激励各区县投入学前教育的积极性，有效扶持了学前教育发展。镇（街道）财政安排一定的学前教育经费，用于本地学前教育事业发展，具体比例由各辖市（区）自行确定。 第二，建立多渠道投入机制。首先，财政经费投入是镇江学前教育经费投入的主要来源，近四年来，学前教育财政投入增长最快，明显高于其他各级教育年均增幅，其中国家财政性教育经费的提高幅度也明显高于其他各级教育。其次，镇江积极引导社会捐助资金加大投入。通过吸引企业捐资、社会资金投入及慈善捐赠等多种渠道筹措学前教育资金，鼓励金融机构运用信贷等手段支持社会力量举办学前教育。第三，开辟城市建设配套投入的新渠道。政府相关部门加大与开发商的合作，开辟城市建设配套投入的新渠道，通过加强小区配套园管理，办好配套幼儿园，对于建设小区配套幼儿园的开发商给予相应的土地优惠、税收优惠和减免措施。 （二）变革教育投入管理体制，公办、社会公办和民办园协同发展 第一，按照“政府主导、财政投入为主、公办教育为主”的农村学前教育发展思路，加大财政对农村幼儿园（办园点）的奖补力度，对通过镇江市标准化验收的改扩建、新建农村办园点，市级财政给予10万元的设施设备奖励。截至2014年镇江农村幼儿园数量明显增加，无论是乡镇中心园、小学附设园还是村办园的专任教师数和班级数都取得了明显增长，农村民办幼儿园均建设为普惠性民办幼儿园。 第二，公办、社会公办和民办园协同发展。在推动学前教育发展的过程中，镇江走出了一条三种办园模式协同发展，普惠和谐的办园和管理体制。首先，加大投入实现公办幼儿园的良性发展。对公办幼儿园来说，财政性收入是维持其运作和支持其发展的主要支柱，在政府的大力投入支持下，公办幼儿园正在逐步走向良性发展的轨道。其次，提高社会公办幼儿园的财政支持力度。镇江非常重视社会公办幼儿园的发展，社会公办幼儿园的财政性（包括上级给予的补助）收入与公办类似。最后，加大普惠性民办幼儿园奖补力度。镇江市重视鼓励社会力量参与举办普惠性幼儿园，扩大优质学前教育资源，满足适龄儿童就近入园需求。 （三）开展经费支出标准体系建设 第一，建立合理的生均公用经费标准。生均公用经费是学校正常运转的重要保障，镇江市通过加大对学前教育机构办学成本及其构成和收入状况的分析，比较各种类型的幼儿教育机构运行的平均生均成本。探索建立财政拨付生均公用经费动态调整机制，对公办幼儿园和普惠性民办幼儿园设立不低于小学的园舍维修财政拨款标准。设立普惠性民办幼儿园生均公用经费财政补贴政策，逐步提升政府成本分担比例和投入比例。 第二，基于对公用经费支出和人员经费支出的合理测算，制定新的财政政策投入标准，研制生均经费标准，探索建立财政拨付生均经费动态调整机制。未纳入事业单位机构编制管理的机关、企事业单位办园享受以上同样的生均财政拨款政策和标准，所需经费由所在地辖市（区）政府承担，保教费收费政策可参照普惠性民办幼儿园执行。 （四）提升在编和编外教师工资收入 第一，实施“定编、定岗、不定人”的财政核拨政策。对公办园（特别是农村集体幼儿园）非在编教师工资和社会保障给予适当补助，并逐步纳入财政预算。各辖市（区）按照师生比1:16的比例核定公办幼儿园编制总额；按照编制总额和在编教师工资标准核定公办幼儿园教师工资总额；自2015年起逐步提高拨付比例，到2018年达到核定工资总额的60%以上。 第二，足额安排幼儿教师教育培训经费。确保幼儿教师培训经费达到教师工资总额的1.5%以上，市教育部门每年安排专项经费对全市幼儿园园长和骨干教师进行提高培训。 第三，足额安排人事代理奖补资金。对缴纳社会保险费用中幼儿园承担部分，财政按每人每年1000元标准进行补助，人事代理费，每人每年补助不超过480元，其中镇江市财政在市学前教育发展专项经费中承担1/4，其余部分由辖市、区财政承担。 （五）建教育经费分担机制 学前教育所需经费全由政府负担不现实，全由家长承担更与学前教育的公益性质相违背。为促进镇江市学前教育的持续均衡发展，所需经费需要在政府与家庭合理分担、公办与民办均衡投入。镇江市首先确立一个客观、科学、满足学前教育品质要求的生均培养成本水平的标准。其次，在客观生均成本的基础上，对现有幼儿教育机构的收费标准给予规范，制定合理的、家庭可承受的保教费收费标准。第三，在确立了生均经费客观成本、规范了保教费标准的前提下，制定出政府对学前教育经费的投入标准。第四，对公办园的新建、改扩建项目、大型修缮、大型教具的支出等涉及新增固定资产的项目，由教育行政主管部门编制单独预算进行管理与实施。通过以上四个步骤的配套政策实施，镇江市逐步建立了一个政府投入占60%、家庭承担40%，在编与聘用教师队伍稳定、各类型、各等级幼儿教育机构均衡发展的镇江市学前教育经费分担机制。 （六）完善经费收支管理体系 第一，健全财务管理制度，幼儿园所收经费严格按国家政策规定的使用范围合理开支，任何部门不得截留、挤占或挪用。同时规定镇江市所有接受政府补助的幼儿园全部纳入当地教育部门集中管理、统一核算，有条件的地区纳入教育会计结算中心核算。公办幼儿园经费纳入财政预算管理，由各地教育会计结算中心统一核算，统一财税票据，统一实行“收支两条线”。第二，实行结转结余资金的合理管理。对于学前教育学校和教育机构的结转结余资金，建立定期清理机制，压缩结余结转资金规模，对于超过一定期限仍未落实到具体项目和实施单位的，收回其总预算用于其他学前教育急需项目。 三、镇江学前教育师资培养制度创新 幼儿教师是整个教师队伍的重要组成部分，也是幼儿教育工作的首要承担者，他们对儿童早期发展起着至关重要的作用。镇江市认识到了学前教育的重要性和学前师资的关键作用，也先后出台了加强学前教育教师队伍建设的相关文件，如《关于加强公办幼儿园机构编制管理工作意见》（镇编办[2012]71号），关于印发《镇江市幼儿教师素质提升培训计划的通知》（镇教发[2014]3号），《关于幼儿园非事业编制教师实行人事代理制度的实施意见》（镇教办[2014]35）等。其总体思路是：建立以政府为主导的学前教育管理体制，建立了以公办教师为主体的幼教师资队伍。 （一）聘用管理制度改革 镇江市在学前教师队伍建设上，坚持政府主导，落实各级政府责任。由政府牵头与编制部门协调，争取加大公办幼儿教师进编力度，让非公办教师转岗到保育员岗位，实现两教一保的配备要求。同时，建立非公办幼儿教师待遇逐步提高保障机制，尽快为非公办幼儿教师解决医疗保险问题，对非公办幼儿教师培训和学习给予政策倾斜，划拨一定培训经费，提高非公办幼儿教师学历达标率。通过公开招聘、转岗培训、招考群办教师、幼师“回归”等多种渠道，进一步增加公办学前教育教师补充数量，确保“两教一保”，进一步丰富学前教育培训资源，逐步实现城镇公办学前教育机构中公办教师比例达到30%以上，农村公办学前教育机构中公办教师比例达到50%以上。同时足额配齐幼儿园的教职工编制，并通过中小学富余教师培训转岗、大专院校学前教育学生招聘上岗、非公办教师择优竞岗等多种途径，逐年提高公办园事业编制教师比例。 （二）人事代理制度 长期以来，幼儿园在编教师数量始终处于比较短缺的状况，大量的非在编教师一直辛苦工作于学前教育战线，而非在编教师的薪酬待遇总是处于比较低的水平，在考虑到编制无法有重大突破的前提下，镇江开始实施人事代理制度。将人事代理制度引入到非在编幼儿园教师人事管理中，对学前教育师资队伍建设有特殊意义。其一，有助于形成一套针对非在编教师的规范化人事管理方式，使非在编幼儿园教师的基本人事管理的各事项有明确的监管部门及政策规定；其二，有助于明确非在编教师的基本权利和义务，形成按岗聘用公平竞争、能进能出的灵活用人机制；其三，保障非在编幼儿园教师的基本权益，形成一支管理有序、处事有依的正规军，从而增加幼儿园教师职业吸引力，提升幼儿教师队伍整体素质，增加稳定性，形成人事管理的良性循环。 （三）实行公、民办幼儿园师资培训一体化制度 镇江市各市县（区）对公、民办幼儿园教师实行统一的培训管理制度。例如，润州区教育局规定：无论民办园园长或教师，都能和公办园园长、教师一样，都能享受同等的常规培训及高层次培训，所有培训费用均由教育局承担。仅2012年暑假，润州区教育局就投入培训资金达10万余元，创造机会让区域内所有民办园园长与公办园园长一起赴各地参加园长高级培训班。镇江新区实行每五年一周期的教师和园长全员培训，鼓励幼儿教师参加学历进修学习，通过个人学历进修、单位校本研修、教研室专题培训等形式，走出去请进来，提高教师的专业化素质。全区公办园非在编幼儿教师、民办幼儿园教师享有与在编教师同等的岗位聘用、在职培训、职称评定和评奖评优等权利。 （未完待续）标签：学前教育论文; 幼儿园论文; 普惠性幼儿园论文; 教育体制改革论文; 社会教育论文; 在编人员论文; 工作管理论文; 财政制度论文; 幼儿园教师论文;