社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年，本文主要内容关键词为：视角论文,社会发展论文,中国农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文献标识码：A文章编号：1002-6924(2009)02-067-076中图分类号
贫困作为一种复杂而影响广泛的社会现象，一直是经济学、社会学、政治学、人类学等多种学科重点研究的课题之一；学者们提出了各种各样的理论，从不同的角度来阐释贫困及贫困发生的原因，其中包括收入贫困、素质贫困、资源贫困、文化贫困等各种观点。本文将集中讨论社会发展对贫困的理解，应用社会发展的视角分析1978年以来中国政府为解决农村贫困而制定和实施的扶贫政策，并对新世纪农村扶贫政策进行分析和展望。
一、社会发展对贫困的理解
(一)扶贫战略的简单回顾
对贫困及贫困原因的理解决定着扶贫战略的选择。在上世纪50、60年代，国际发展界与新兴民族国家政府都把经济增长视作解决贫困问题的重要战略，其背后的理论假设就是将贫困问题简单地等同于经济收入不足的问题。如果贫困就是一个营养摄取标准不足和经济收入低下的问题，发展经济、提高收入水平自然也就成了扶贫政策的核心内容。经过近60年的探索与实践，国际发展界已经逐渐认识到贫困不仅仅是一个单纯的经济收入问题，而是涉及健康、教育、社会资本、自然资源、基础设施、社会公正、参与权利、性别平等、个人尊严等多种复杂因素的社会问题。从上世纪80年代起，人们就已抛弃单纯依靠经济增长来解决发展中国家贫穷落后问题的思路，转而强调经济与社会两个方面的共同发展，并陆续提出了参与式发展、可持续发展、以人为中心的人类发展等新的发展理论。
伴随发展经验与理论的不断积累，国际发展界对贫困问题的认识也日益深入。上世纪90年代，着重从社会公正角度来研究发展问题的理论与工具被逐步整合为社会发展理论，英国国际发展部、世界银行等重要的国际发展机构也开始成立专门的部门以研究、实施和推广这些理论与工具。社会发展理论以实现更加公正的发展作为自己的核心目标，提出了公正优先的发展原则、权利为本的发展原则、优先关注弱势人群原则、参与的原则、包容性原则、社会责任原则等重要的发展原则。这也为全面而深入地认识贫困问题、设计更为有效的扶贫战略提供了新的分析框架。
国际和国内的扶贫经验证明，如果仅仅局限于从经济收入来认识贫困问题，不可能准确而全面地了解贫困人群的生活，也就难以设计和实施有效的扶贫策略。社会发展承认经济总量的不断扩大能够为解决贫困问题提供必要的经济基础，但如果没有相应的社会公平的同步发展，不能建立更为负责、包容的社会制度以及公正透明的社会资源分配与公共决策机制，贫困人群很难平等地分享经济增长所带来的好处。
(二)社会发展视角下的农村贫困
1.缺少资源与收入
社会发展认为贫困是多种资源缺失所导致的物质福利剥夺。从经济收入和营养摄取标准来衡量贫困的狭隘思维，显然不足以反映贫困问题的复杂成因及多重后果。就后果而言，贫困不仅表现为饥饿和营养摄取不足，同时也表现为缺少安全的住房、卫生的饮用水以及方便可及的医疗与教育服务；就成因而言，单纯的经济收入低下并不足以解释贫困现象的发生，贫困常常是由于缺乏包括经济资源在内的人力资源、社会网络、基础设施和自然环境等多种资源而导致的结果。大量的研究发现，穷人更加看重资产而不是收入，认为人力、社会、物质及自然等多种资源的缺失才是迫使他们陷于生存困境的主要原因。值得特别指出的是，以经济收入衡量贫困的方法还会忽视妇女所做出的真实贡献，她们所从事的大量家庭劳动，尽管不能直接带来经济收益，但对维持家庭生计却具有极为重要的意义。
由农村可持续生计咨询委员会所开发的可持续生计框架，为研究穷人的生计状况及影响他们生计的主要因素，以及分析他们的抗风险能力和生计的可持续性提供了有益的理论框架。可持续生计框架认为，只有从人力资本、社会资本、自然资本、物质资本和金融资本等五种生计资本的角度出发，才能完整而深刻地把握穷人的生计状况、识别导致贫困的原因和阻碍脱贫的因素。可持续生计框架彻底突破了单纯从经济收入看待贫困问题的狭隘视角，这样，营养状况、卫生饮水、住房条件、教育程度、健康保障以及自然资源、基础设施和社会网络等都成为衡量贫困的重要指标，从而为制定切实有效的扶贫措施奠定基础。
2.脆弱性问题
缺少资源与收入必然会导致生计的脆弱性(抗风险能力弱)，这是贫困人群最关键的特征之一，是贫困评估必须考虑的重要因素。抗风险能力取决于一个人或家庭拥有的生计资源是否丰富而优质，一般说来，生计资源的种类越多、质量越好，抗风险能力就会越强，比如强壮的身体、良好的教育、肥沃的土地、丰富的物产、稳定充裕的现金收入、团结协作的家族或社区邻里关系等。相反，单身母亲、孤寡老人、残疾人和孤儿常常是生计最为脆弱的人群。
仅仅从营养摄取标准和经济收入角度来看待贫困问题，就很容易忽略贫困人群的生计脆弱性，在设计扶贫政策时就难免会在促进经济发展、提高经济收入的同时却对穷人的抗风险能力造成破坏，比如因矿产开发而破坏生态环境，使农民不能再利用自然资源来渡过难关等。事实上，穷人通常依靠家庭中的壮劳力、自家承包地的产出等一般也能勉强维持温饱，但由于所赖以为生的资源品种单一而品质低劣(贫瘠的土地和低素质劳力)，他们的抗风险能力极为脆弱，一旦遭遇疾病伤残、自然灾害、经济衰退、社会动荡、暴力犯罪等意外打击时，往往会重返贫困、甚至立即陷于绝境。
3.社会公平的视角
社会发展认为社会和政治过程中存在的不公平现象是导致贫困发生的根本原因。一方面，种种不公平的制度性障碍将阻挠穷人平等参与社会资源和发展机会的分配，比如不能平等地享有就业或获得耕地、贷款以及进入市场等从事生产性活动的机会与权利；另一方面，不公平的制度与政策还体现于经济发展成果的分配方面，处于弱势地位的穷人同样也没有机会平等地分享经济发展的成果，比如不能参与各种社会保障体系、无法享受公共基础设施建设带来的方便与利益等。值得特别提出的是，妇女、少数民族、老人儿童、残疾人群等弱势人群常常是缺少公正与包容的社会制度最大的受害者，由于文化和制度的歧视所导致的弱势地位，他们更加难以平等地参与发展机会及成果分配。
虽然我国创造了近30年经济高速成长的成绩，但以生态脆弱地区和边远地区的农村居民为主体的弱势人群却很难公平地分享因此产生的发展成果，这是现阶段中国农村贫困的主要原因。这主要表现在以下几个方面：其一，就获得发展机会的角度而言，城乡分隔的户籍制度及城市地区对农村居民采取的歧视性政策(比如工资福利、资本信贷、子女教育等)，严重阻碍了他们平等地分享这些地区出现的就业及商业机会；其二，从经济成果分配的角度说，公共财政资源长期以来主要投放于城市地区，造成农村地区基础设施、医疗服务、学校教育、社会保障等各方面发展的严重滞后，极大地影响农村居民的人口素质、经济发展能力、抗风险能力和其他参与市场经济竞争所必需的基本条件；其三，由于中国经济增长主要集中于东部沿海和城市地区，这对地理偏僻、道路和通信落后的农村地区(特别是西部边远落后地区、边疆少数民族聚居区)来说，既无法直接融入其商业活动之中，也难以平等方便地得到其就业及商业机会。
4.参与权利的缺失
参与的重要性不是一个单纯的表达自身意愿与需求的问题，更为重要的是，缺乏参与意味着贫困人群没有机会影响与自身利益息息相关的决策过程，无力阻止伤害、甚至剥夺自己利益的法律与政策的出台，当然也就根本不可能平等地参与分享社会资源和发展机会，这不仅是导致贫困的重要原因，同时也是阻碍脱贫的主要障碍。因此，是否有足够的机会与渠道参与直接影响自己生活的决策是衡量贫困状态的关键因素。
贫困人群参与权利的缺失表现于许多不同的层面：其一，没有足够的制度性渠道参与国家和本地的政治决策过程；其二，存在许多阻碍、甚至排斥他们获得发展机会及分享发展成果的政治、法律和社会制度；其三，政治、社会机构更为关注强势人群的利益，常常不能对穷人的需求与意愿做出及时有效的回应；其四，贫困人群难以形成共同的力量以表达自己的政治意愿。
5.尊重穷人的主观感受
传统上人们主要通过包括收入及福利统计数据在内的定量指标来认识贫困现象，比如基尼系数、人类发展指数、物质生活质量指数等。但仅仅依靠此类定量指标，并不能完整地解释贫困现象，既不能充分反映不同国家和地区不同的贫困情况，更难以完全反映不同人群在不同时间的贫困处境；更重要的是，这些通常由专家们统计出来的标准化指标无法反映贫困人群的主观感受以及他们借以处理和摆脱生存困境的现实选择与行动。社会发展认识到，必须依靠实质性研究和参与式评估方法来收集贫困问题所包含的社会因素及穷人对自身处境的主观感受。通过参与式贫困评估方法(PPA/Participatory Poverty Assessment)，可以了解穷人对贫困的理解与感受，比如缺乏尊严、强烈的挫折感与无助感等等，同时还可以通过穷人自身的视角来了解他们如何利用有限的资源来处理自己的生计，而这对设计合理的策略来帮助他们改善生活是十分重要的。
三、社会发展视角下的救济式农村扶贫政策分析
(一)救济式扶贫政策特征(1978-1985)
在这一阶段，中国政府没有设立专门的扶贫机构，扶贫工作是由中央政府直接承担，扶贫政策主要表现为三方面特征：一是对贫困地区实行的救济式扶贫；二是经济增长带来的减贫效应；三是组织实施了为期十年的“三西”扶贫开发计划。
救济式扶贫是当时国家为控制绝对贫困而采取的主要措施，该项政策从建国以后开始执行、并一直延续到上世纪80年代前期。所谓救济式扶贫，就是中央政府通过向贫困地区调拨粮食、衣物等救济物品及财政补贴，以维持贫困地区人民最低程度的生活水准，也被称为“输血”式的扶贫。
由于此前“文革”十年的破坏以及制度安排和政策方针的失当，中国国民经济已经处于崩溃边缘，全国范围内均存在大面积贫困现象(按中国贫困衡量标准统计的贫困人口超过2.5亿人，占农村总人口的33％)。这一阶段中国政府的主要任务就是实施制度改革、调整经济发展战略、恢复并发展国民经济。成功的制度变革引发经济迅速成长，相应地带来了大规模减贫效果。特别是用家庭联产承包经营制度取代人民公社式的集体耕作制度，极大地激发了农民的积极性、显著地提高了农村生产力，进而带动农村经济全面增长，大批长期不得温饱的农民因此而告别了贫困。绝对贫困人口从2.5亿人下降到1.25亿，绝对贫困人口占农村总人口的比例从33％下降到17％。
“三西”扶贫开发可说是这一时期中国唯一有针对性的扶贫计划。“三西”指的是甘肃省定西、河西地区和宁夏西海固地区，这些地区长年严重干旱、生态遭到严重破坏、农民赤贫如洗、生计难以为继。1982年12月10日，中国政府决定对在上述地区实施为期10年的“三西”农业建设计划，每年专项拨款2亿元(总计20亿元)；并于1992年将该计划再次延长10年。到1999年，“三西”地区已经从整体上解决了温饱问题。“三西”扶贫开发计划实际上开创了中国贫困区域扶贫开发模式的先河。
(二)社会发展视角下的救济式扶贫政策分析
“输血”式的救济扶贫为缓解赤贫人口的生存困境发挥了一定的作用，但也出现了许多问题。一方面，国家调拨给贫困地区的救济物品和财政补贴，并没有转化为当地实现自主发展、自我“造血”的能力，反而助长了贫困地区和贫困人口“等、靠、要”的依赖心理与行为；另一方面，在计划经济体制下，中央政府在对贫困地区实行补贴救济的同时，又将当地的农产品和原材料以低价调配供应发达地区，使贫困地区逐渐演变为在经济上依附于工业发达地区的原材料产地和工业品销售市场。从社会发展的视角分析存在以下缺陷。
1.对社会公平的损害
对“三级所有，队为基础”的人民公社农村集体经营管理制度和“平均主义”的分配制度，计划经济下农产品统购统销制度以及城乡分离的户籍管理制度的变革实质上是这一阶段主要的反贫困战略。土地经营管理制度的变革，提高了土地产出率；农产品统购统销制度的改革，使农产品市场体系得以重建；而开放工商业投资所引发的乡镇企业迅速崛起，为农民创造了在非农产业创业和就业的机会，使中国农村充裕的劳动力资源得到一定程度的开发利用。这样，土地产出率的增加、农产品价格的提高以及农村劳动力在非农领域的就业，为贫困农民创造了三个方面的增加经济收入的渠道，从而产生了巨大的减贫效应。
通过制度变革推动经济增长来解决贫困问题的思维，暗含着类似国际发展界上世纪50、60年代“经济增长”理论的逻辑，认为充分的经济增长将会自动解决包括贫困在内的一切问题。仔细反思这一阶段的改革措施和改革方针，不难发现，几乎所有的政策都是围绕如何推动经济增长而展开的。不仅政府缺少专门针对解决贫困问题而设计的配套系统的政策，同时理论界也缺少对贫困问题全面而深刻的认识。在全力推动经济增长的同时，未能采取相应的配套措施改革不公平的社会经济制度。
需要指出的是，当时在理论研究和政策设计上，都有将“平均主义”和社会公平混为一谈的倾向，在改革“平均主义”制度的过程中，也有意无意地损害了社会公平。例如，为解放生产力而进行的农村改革同时也对农村公益事业造成了破坏。在原有体制之下，人民公社依托集体经济为广大农村居民提供了基础教育和基本的医疗服务(赤脚医生\农村合作医疗)，但家庭联产承包责任制度的施行却彻底铲除了人民公社的经济基础；伴随人民公社制度的瓦解，原有的农村公益事业制度也不复存在。与此同时，新的农村社会公益事业制度又迟迟未能建立，农村居民被长期排斥于国家社会保障和义务教育体系之外。结果是，在国民经济高速增长的同时，中国农村教育、医疗之类人类发展所必需的基本资源却在不断减少(到1998年，农村居民的医疗保险覆盖率仅为9.5％)，农民的经济收入虽然增加了，但在医疗和教育等其他方面的开支也越来越大。上世纪90年代以产业化为核心的教育和医疗体制改革引发高昂的教育和医疗费用，罔顾城乡之间的巨大差别和贫困人群的支付能力，最终演变为导致贫困和阻碍脱贫的重要原因。
2.体制改革不配套
当时的体制改革主要围绕如何更快地推动经济增长，没有同时考虑对各种不公平的政治经济制度进行改革。其中最为显著的是，经济上通过工农业产品价格“剪刀差”汲取农村资源的制度安排没有根本上的变化，政治上城乡分隔户籍制度对农村居民的歧视也没有实质上的改变。
四、社会发展视角下开发式农村扶贫政策分析
(一)开发式扶贫政策特征(1986-1993)
从1986年起中国的扶贫开发工作领域出现了两个重大变化，一是成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)，负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作，并在县以上政府建立了相应的专门机构，在全国范围内形成了负责扶贫开发工作的行政系统。二是针对贫困地区和贫困人口制定了专门的扶贫开发政策措施，其中最为重要的就是确定开发扶贫和区域扶贫的基本方针。这两个重大决策标志着中国政府开始在全国范围开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。
1986年前，我国采取的是救济式扶贫方式，将扶贫资金、物资无偿地直接地发放到穷人手中，被称为“输血式”扶贫。虽然在帮贫解困方面发挥了一定的作用，但同时也使一些贫困人群养成了“等、靠、要”的依赖思想，难以实现自我发展、彻底脱贫的根本目标。基于“输血”养贫不如“造血”脱贫的认识，中国政府对救济式扶贫进行了彻底改革，确定了开发式扶贫的方针，即为贫困地区提供必要的支持，通过利用当地自然资源开展生产性项目和基础设施建设，逐步培育贫困地区和贫困人群自我积累、自我发展的能力，依靠自身力量最终实现从根本上摆脱贫困的目标。依据这一方针，国家有针对性地采取了一系列政策，比如扶贫资金从按贫困人口平均分配向按项目效益分配方面转变，扶持能为贫困农户提供参与经济发展机会的生产开发项目，动员政府机构与社会各界广泛参与扶贫开发工作等等。不过，其中最重要的则是确定了以县级区域为实施扶贫开发工作的基础，国家主要通过财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫贴息贷款三种方式对贫困县加以扶持。
在农村改革之后，全国多数农村地区在上世纪80年代中期实现了经济的快速增长，大量农村人口基本达到了解决温饱、摆脱贫困的生活水平。但这一制度变革引发的经济增长很快显示出鲜明的地区差异，由于社会、自然条件等多种因素的制约，一些偏远落后地区与全国其他地区，特别是沿海发达地区在经济、社会等方面的发展差距日渐扩大。这些地区多数位于经济发展相对落后的中部和西部的山区，主要包括东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，中部的努鲁尔虎山区，太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区，大别山区、井冈山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区等18个集中连片的贫困地区，而全国农村的绝大多数贫困人口也大部分分布于上述贫困地区。基于这一判断，中国政府明确了区域扶贫的基本方针，将之列入国民经济“七五”(1986-1990)发展计划，力图集中力量解决十几个连片贫困地区的问题，以增强当地自我积累、自我发展的能力；并进而将贫困县作为区域扶贫的基本单位，分中央政府和省(自治区)两级重点扶持。1986年，国务院扶贫开发领导小组办公室使用农业部县级农村收入数据，制定了331个国家重点扶持贫困县的名单。考虑到不同的区域和政治因素，确定贫困县的标准分别为1985年农民人均收入低于300元，200元或150元人民币。人均产粮低于200公斤是确定贫困县的第二个关键指标。除了国定贫困县，各省还依据自己的标准，确定了368个省定贫困县，享受省级财政补贴。省定贫困县标准有很大差异，从云南的人均150元到江苏的400元不等。另外，除了贫困县名单以外，大部分省区还在比较富裕的县确定了贫困乡名单并给予特殊扶持。
(二)社会发展视角下的开发式扶贫政策分析
开发式扶贫政策的核心就是区域开发扶贫，其理论依据就是认为中国的贫困人群大多数集中生活于十几个连片贫困地区，这些贫困地区由于偏远的地理位置、贫瘠的自然资源、恶劣的气候条件以及落后的社会文化等原因，经济发展严重滞后于全国的发展水平。因此，根据这一判断，只要增加对贫困地区的扶持力度、改善当地的基础设施、促进以当地资源为基础的经济发展，便可以逐步解决当地的贫困问题。
对比第一阶段依靠国家制度变革解决贫困问题的战略，区域扶贫开发的政策显然具有更为具体、也更为直接的反贫困含义，对促进贫困地区的发展、缓解或消除当地的贫困也发挥了一定的作用。但区域开发反贫困战略依然是以“经济增长”能自动解决贫困问题的理论作为假设前提的，贫困的成因被解释为缺少“经济增长”所必需的自然、社会条件，并没有触及导致贫困和阻碍脱贫不公正的社会政治制度与政策。扶贫战略的核心自然因此集中于为贫困地区提供各种优惠政策，以帮助其改善发展条件，以此来刺激当地的经济增长，从而实现缓解贫困的目标。值得注意的是，中国的扶贫资源需经中央、省(市、自治区)、地(州市)、县、乡、村多个层次向贫困农户传递，而区域开发式扶贫必须经由包括贫困地区的基层政府在内的各级各地政府来具体操作，政府治理结构、制度设计及扶贫资金管理方面的问题在这个阶段也就逐渐暴露出来。这个阶段的扶贫实践证明了一个道理，如果没有建立更为公正、更为负责、更为包容和更为透明的政府治理结构，国家财政扶贫资金不可能有效到达贫困人群、扶贫政策也不可能充分发挥帮贫解困的作用。
1.扶贫治理结构不完善
扶贫治理结构不完善主要表现为：对公共决策影响甚微。专门的扶贫系统的建立对更好地开展扶贫工作意义重大，但由于只有负责实现扶贫目标的责任，而没有管理扶贫资源的权力以及所必需的工作人员，各级扶贫机构对本级政府决策、各部门之间的协作行动以及公共资源的分配等的影响甚微。同时，由于自上而下的管理方式，扶贫系统也不能及时、充分地表达贫困人群的利益与意愿。结果是，作为各级政府中负责扶贫工作的专门机构，扶贫系统既无法为扶贫工作争取更多的财政投入，也无力阻止可能会对扶贫工作造成负面影响的政府决策的出台。扶贫政策则存在着为扶贫而扶贫的问题，未能从经济、政治、社会、制度等各个方面来全面、配套地综合扶贫。
2.扶贫资金分配不公正
扶贫资金分配不公正的表现为以下三方面：第一，“国贫县”的确定存在偏差。由于国家级贫困县能得到中央财政扶贫资金的支持并享受各种优惠政策，还有中央国家机关、大中型企业定点帮扶以及发达地区对贫困地区的对口帮扶，因此，如何确定国家重点扶持贫困县实际上就是如何分配国家公共资源的问题，是宝贵的扶贫资源能否真正用于帮助贫困地区与贫困人口的问题。由于缺乏严格、规范、透明的制度与程序以及政治因素的考虑，一些达不到标准的地方被确定为贫困县，而许多真正的贫困县却被排除在外。第二，一些穷人无法享受国家扶贫资金。以贫困县为基础来分配财政扶贫资金本身也存在着问题，生活在国家级贫困县内的贫困人口仅占全部贫困人口的70％，还有相当数量的贫困人口生活于贫困县以外的地区，他们不能平等地受益于国家财政扶贫资金的扶持。用于国家级贫困县的中央财政扶贫资金也并不是由当地的贫困人群独享，由于贫困县并没有针对本县具体的贫困户或贫困乡来制定更为细致的扶贫资金使用方案，实际造成扶贫资金被国定贫困县的所有农村居民平均使用的局面。考虑到国定贫困县中的绝对贫困人口仅占其总人口的1/10，中央财政扶贫资金能分配给真正的贫困人口不会超过1/10，换句话说，近90％的扶贫资金实际上是由非贫困人口在享受。第三，扶贫资金的渗漏。国家财政扶贫资金需经中央、省(市、自治区)、地(州市)、县、乡、村多个层次向贫困农户传递。由于资金管理制度的不完善，对财政扶贫资金下拨、使用的监管和约束不力，扶贫资金在层层下拨和管理的过程中，出现挪用现象，造成扶贫资金的严重渗漏，真正能投入贫困地区的扶贫资金常常会大打折扣。特别是由于贫困县通常都存在财政困难，扶贫资金常常被挪用以支付政府的办公费用，或者是为增加地方财政收入，将扶贫资金用于创办县办企业和乡镇企业，结果“促进区域经济增长带动扶贫”的项目开发式反贫困战略往往演变为“贫困地区工业化项目”的开发式战略，贫困人群很少能从中得到就业机会或其他利益。
五、社会发展视角下的攻坚式农村扶贫政策分析
进入上世纪90年代后，中国贫困形势最显著的变化就是东部和西部经济发展的差距在不断扩大，贫困人口越来越多地集中于中西部地区，截止到1994年，生活于中西部地区的贫困人口数占全国总数达80.3％。针对这一新的贫困形势，在总结第二阶段扶贫工作经验教训的基础上，1994年中央政府制订并实施《国家八七扶贫攻坚计划》。该计划是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫的纲领性文件，提出到2000年底基本解决全国农村8000万贫困人口温饱问题的战略目标。《八七扶贫攻坚计划》核心措施依然是区域扶贫开发，但同时非常重视扶贫工作管理和贫困农户难以从财政扶贫资金和各地开展的扶贫开发项目中获益的问题，制定并实施了一系列有针对性的政策措施。
(一)扶贫攻坚阶段政策特征(1994-2000)
扶贫攻坚阶段的政策特征可以概括为以下三点。
第一，提出了扶贫开发到村到户的工作方针，强调以贫困村为基本单位，以贫困户为工作对象，以改善基本生产生活条件和发展种养业为重点，坚持多渠道增加扶贫投入，坚持动员和组织社会各界参与扶贫攻坚。并明确指出，扶贫开发到村到户的核心，是扶贫资金、干部帮扶和扶贫项目等各项措施真正落实到贫困村、贫困户。提出了扶贫的主要对象和工作重点是贫困农户，制定了以解决贫困人口温饱问题为核心的战略目标，并明确规定把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业作为扶贫开发重点，以防止重蹈过去区域扶贫开发演变为“贫困地区工业化项目”开发式战略的覆辙。
第二，重新确定国家重点扶持贫困县。计划根据当时贫困人口分布状况的变化，重新确定了592个国家重点扶持贫困县，覆盖了全国72％以上农村贫困人口。中央政府随后采取的一系列扶贫政策措施都主要围绕这592个国家重点扶持贫困县贫困群众解决温饱而制定。
第三，加大扶贫投入。中央政府同时还出台了一系列政策措施以动员各方面的社会力量，加大扶贫投入，比如在集中连片的重点贫困地区安排大型开发项目，组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困省、区等。同时，为保证国家各项扶贫政策的落实，如期实现国家八七扶贫攻坚计划，强调通过建立以省为主的扶贫工作责任制，要求扶贫资金、权利、任务和责任“四个到省”。
(二)社会发展视角下的扶贫攻坚政策分析
总体上来看，第三阶段与第二阶段扶贫政策在对贫困发生原因的认识和反贫困战略的选择上并无本质上的不同，没有摆脱就经济谈贫困、就贫困谈贫困的狭隘观点。不过，从具体措施来看，国家显然注意到了第二阶段扶贫工作中出现的贫困人群很难从贫困区域开发过程中受益的问题，提出了解决贫困人口温饱问题的战略目标，以及重点改善基本生产生活条件、发展种养业和扶贫开发到村到户的工作方针，同时还通过资金封闭运行等严格的管理措施大大减少了扶贫资金在传递过程中的渗漏，在扶贫工作瞄准贫困人群方面向前迈进了一步。但从社会发展的视角分析存在的缺陷是：
1.扶贫政策的单一经济视角
20世纪中国扶贫一直未能超越经济贫困论的窠臼，始终将发展经济、提高收入水平作为扶贫政策的核心内容。集中于如何通过优惠政策、资金项目的投入来拉动贫困地区经济发展是中国主流的扶贫政策，虽然对缓解当地的贫困问题也发挥了一定的作用，但由于对贫困的理解过于狭隘，其中也存在着一些严重的问题。第一，扶贫政策不能及时反映穷人需求。由于缺少贫困人群的参与、健全完善的政府治理和公正透明的扶贫管理机制，我国的区域扶贫政策始终未能真正地与贫困人群的需求结合起来。第二，缺乏增强穷人抗风险能力的政策。由于缺少健康和生活等各个方面的基本保障，勉强解决温饱的穷人生计是极为脆弱的，意外的灾难与风险(比如自然灾害、疾病)就会让他们立即重返贫困。贫困人群生计的脆弱，可以从他们恶劣的健康和营养状况上清楚地得到证明。第三，未能解决穷人的可持续发展问题。对贫困人群来说，解决温饱、增加收入仅仅是解决了眼前的问题，从长远的角度看，通过教育来大幅度地改善他们的人力资本水平才是彻底脱贫的关键。国家非但没有为穷人和他们的子女提供更多更好的教育机会，还通过所谓“产业化”的教育改革大幅减少对农村地区的教育投入来剥夺他们原有的教育资源。而迅速提高的教育开支则让贫困农户不堪重负，甚至让一些脱贫不久的农民因此而重返贫困。第四，贫困人群无法参与公共决策。从中央到基层，甚至在以村民自治为核心的农村基层治理结构中，普通农民、特别是贫困农民都缺少制度化的、透明公正的参与渠道，他们基本被排除在公共决策的制定和公共利益的分配之外，这也就是各种对他们极不公正的政策得以出台的根本原因。就扶贫工作而言，没有穷人的参与，国家扶贫政策无法反映并满足他们的真正需求；就社会公正而言，没有穷人的参与，国家公共决策无法为他们的彻底脱贫和长期发展创造公正的制度与政策环境。
2.使贫困人群日益边缘化
出现贫困人口边缘化的原因是：第一，穷人难以获得非农收入机会。中国高速的工业化过程为更多的农民创造了在非农产业中就业和从事商业活动的机会，导致来自农业的收入占农民收入的比重急剧下降。但并不是每个农户都能平等地得到这些机会，由于中国经济发展主要集中在东部地区和城市地区，居住在上述地区的农户自然会更容易地得到此类机会、从而大幅增加自己的经济收入。第二，穷人更难从扶贫开发中获益。虽然提出了扶贫到村到户的工作方针，但由于贫困农户在农村基层治理结构依然处于弱势地位，甚至对村级决策过程的影响都十分有限，这样也就很难保证扶贫资金最终到达贫困农户。事实上，多数地区到村的财政扶贫资金是由全体村民(不分贫富)共同平均分享的，有些地区本村的强势人群(村干部、富人等)从中受益的程度甚至远大于贫困人群，这显然背离了这些专项资金原本设计的政策目标。第三，农村贫富差距日益扩大。中国农村扶贫政策过于偏重经济因素的后果之一，就是在开展大规模农村扶贫工作十年之后，农村的贫富差距非但没有缩小反而扩大了。据统计，1988年至1995年，中国农村的基尼系数从0.34上升到0.42。这其中重要的原因之一是，农村扶贫政策没有能为贫困农户创造更为平等地获得发展资源的机会与权利。
3.低效的扶贫资金
扶贫资金使用效率低反映在以下三方面：第一，扶贫信贷资金瞄准存在偏差。金融资产是提高贫困农户抗拒风险和自我发展能力最重要的资源，但也恰恰是他们最难以获得的宝贵资源。由于贫困农户数量众多、居住分散、缺少可用于风险抵押的财产，造成对农户放贷不仅管理成本高昂、有贷无还的风险也很大，加之扶贫贷款利率低，银行获利甚微，中国农业银行并无意愿向贫困农户直接发放扶贫贷款。而专门针对穷人借贷而设计的小额信贷，则由于负责运作的中国农业银行体制和利益方面的原因，已经异化为传统农业信贷，丧失了为穷人提供帮助的功能，同时，扶贫贷款执行的低利率政策也吸引强势人群来参与争夺，最终的结果是，扶贫信贷资金大多数流入了能够提供有效抵押、管理成本低、还贷风险小的工商企业和富裕农民手中，贫困农户极少从中获益。第二，以工代赈等提供的就业岗位有限。以工代赈是财政扶贫投入的重要方式之一，其中在小型人畜饮水、农田基本建设与农田灌溉、乡村道路、电力等工程项目上的投入，对于满足人畜饮水需要、改善生产与生活条件发挥了很大作用。但以工代赈还有一个重要的政策设计目标，即：为当地贫困地区的贫困农户提供就业机会、增加现金收入。考虑到上述基础设施建设成果是由贫困地区所有农户共同分享的现实，甚至可以说后一个政策目标才是以工代赈政策真正体现帮助穷人的地方。但是，由于工程发包制度不健全和穷人缺乏工程技术能力等多方面的原因，国家财政安排的以工代赈工程项目，当地贫困农民极少参与，大多数都被外地包工队采用各种手段承包，这显然偏离了原有的政策设计目标。另外，调查显示，得到以工代赈项目最多的是那些经济条件较好、人口较多的村，最为穷困的村庄则极少能得到项目。从经济效益看，为偏僻而人口稀少的贫困村庄建设道路或提供电力显然并不合算。第三，开发式扶贫潜含的排斥。由于开发式扶贫政策的成功必须建立在贫困农户(家庭和个人)具备起码的劳动能力和生产要素的基础之上，这就无可避免地使那些因年龄、疾病或残疾等原因丧失劳动能力或缺少其他生产要素(适于耕种的土地、水利设施完善、交通方便等)的贫困农户，难以从开发式扶贫政策中得到好处。另一方面，穷人高度集中的村庄一般都处于偏远落后的地区，生产、生活条件更为恶劣；贫困农户的青壮劳力通常都较少、且素质偏低、所承包的土地也多属远离水源、村庄的贫瘠土地，普遍不具备足以从开发式扶贫项目中直接获益所需要的基本条件。与条件更为优越的农户相比，贫困农户常常要花更多的劳力和时间从事耕种、挑水等日常劳作以维持家庭的基本生存，也很难有富余的时间去获取开发式扶贫项目所创造的就业机会。
4.制度安排对贫困的影响
制度安排上的不公平的情况依然十分严重，其中主要包括城乡分离户籍制度对农民的歧视、一直存在的工农业产品价格“剪刀差”、公共资源分配向城市和东部发达地区的严重倾斜、松散小农面对政府与市场的绝对弱势、农村居民缺少参与各个层次政治决策的机会与渠道、缺乏合理可行的农村信贷制度、政府运作机制的不透明、国家财政对农村教育、健康、基础设施、扶贫工作等社会公益事业的投入严重不足，从而大大加重了农村居民、特别是贫困农户的生存压力等。这些对农村极不公平的制度和政策，或者直接、间接地剥夺农民的现有利益、或者将他们排斥于社会发展进程之外、或者造成他们无法表达自己的意愿与需求、或者加剧了他们的生计脆弱与风险等等，是阻碍贫困人口摆脱贫困、甚至导致许多农户重返贫困的重要原因。另外，在西部的一些贫困地区有着极为丰富的矿产资源，但由于制度与政策安排中存在的问题，矿产资源的开发和收益往往被国家和企业主所垄断，当地农民、特别是贫困农户极少从中获益，还常常不得不承担因矿产开发所引起的环境恶化的代价。
六、社会发展视角下的新世纪农村扶贫政策展望
(一)新世纪扶贫政策特征(2001年以来)
2001年我国颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，《纲要》明确提出了2001年至2010年农村扶贫开发的奋斗目标、基本方针、对象和重点以及主要政策措施，以此为标志，中国农村扶贫开发工作进入了一个新阶段。新阶段扶贫开发工作的重点是：以实施村级扶贫规划为切入点实现整村推进，改善贫困地区的生产条件和贫困农户的生活条件；以劳动力转移培训为切入点，提高贫困农民的综合素质和获得非农就业的能力；以发展龙头企业为切入点，促进贫困地区提升产业结构，增加贫困农户的经济收入。
进入新世纪后，农村贫困人口的分布更为分散了，扶贫工作的重心必须下沉到村组，这就是国家把整村推进作为新世纪扶贫开发工作的中心的主要原因。整村推进的工作设计的程序是：首先，采用利益相关者广泛参与的方式，以村为单位进行贫困识别，把贫困比较集中的村筛选出来。全国共确定了14.8万个贫困村，覆盖了80％左右的贫困人口。第二，在被确定的贫困村内，采用参与式方法编制村级扶贫规划，规划内容主要包括改善社区基础设施、发展社区公益事业和培育增收产业三个方面。为了实现村民参与和公开透明，在整村推进中设计和推行了参与制度和公示制度。推行参与制度是因为以往的农村扶贫的实践证明，政府主导选择的扶贫项目，往往与农民的实际需要有一定偏差，是影响扶贫绩效的重要原因。而长期生活在当地的农民对社区特色的判断，对社区发展目标的确立和发展举措的选择，是不大可能脱离实际的。所以，贫困村发展规划的制订强调以农民为主体。推行公示制度是针对以往扶贫项目和扶贫资金的管理存在着配置不公平和擅自改变项目内容和资金投向等问题。政策设计中希望通过公示制度，实现对扶贫项目和扶贫资金进行有效监督，有效地防止扶贫项目虚报及财政资金被挪用现象的发生。
《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》同时指出：应积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出。加强贫困地区劳动力的职业技能培训，组织和引导劳动力健康有序流动。沿海发达地区和大中城市要按照同等优先的原则，积极吸纳贫困地区劳动力在本地区就业。贫困地区和发达地区可以就劳务输出结成对子，开展劳务协作。输入地和输出地双方政府都有责任保障输出劳动力的合法权益，关心他们的工作、生活，帮助解决实际困难和问题。
尽管在以往的扶贫政策中也对劳动力的培训做了相关规定，但在劳务收入在农民收入中所处地位越来越重要的背景下，我国政府提倡要引导劳动力的合理流动，并把保护进城务工人员的合法权益放在一个突出的地位，体现了扶贫政策的体系性和实效性。
(二)新世纪的农村扶贫政策展望
1.强调公平目标和参与原则的政策
以改善社区基础设施、发展社区公益事业和培育增收产业为主要内容的整村推进是新世纪农村扶贫的重要举措。在这个过程中，开始强调公平的原则和尊重当地社区的参与。为此，在整村推进的实施中引入公示制度，希望通过扶贫项目选择结果、运行过程和实施结果的公开，让所有被政府扶贫政策瞄准的利益相关者和关注政府扶贫的机构和个人，了解政府扶贫项目确定的程序、选择的结果和实施的结果，以及扶贫资金拟投放的时间和投放量、实际到位时间和到位量的情况。穷人的参与对扶贫政策具有重要意义，一方面，能帮助决策者准确把握穷人的需求以制定具体有效的政策；另一方面，在政策的执行与监督过程中更容易获得穷人的支持与合作。从社会发展的视角，新世纪的扶贫政策应更加关注公平目标和参与原则。
2.更具包容性的政策
劳动力转移培训政策的目标是通过技术培训和能力提高，使贫困村庄中更多的劳动力有机会从事有薪酬的或非农行业的劳动，能够分享到中国经济增长的成果。同时要看到，片面强调正规就业或到城市就业，使劳动力转移政策的负面影响是农村的人才大量外流，使得农村自身发展受到限制。此外，由于偏向城市的发展方向使通过培训后转移出去的劳动力的发展在城市也受到很多制约，诸如社会联系、家庭支持、教育程度、文化隔阂及行为习惯与风俗等，使他们很难融入到城镇化的过程中，又成为新的边缘人群。所以，制定出更具有包容性的发展政策是今后扶贫工作的挑战。需要制定更加具有包容性的城乡统筹发展的政策，使生活在农村和生活在城市的劳动力有更多的选择和获得相同的权利。
3.以脆弱群体为中心的政策
尽管新世纪的扶贫政策较以往任何时期更加关注社会发展的目标，在整村推进与劳动力转移培训中开始遵循公平原则和参与的原则，但是农村扶贫工作的现实情况是仍然会漏出脆弱群体。由此可以得到的启示是：如果不执行针对脆弱群体的政策，那么政策执行的结果必然是偏离脆弱群体，他们往往被排斥在外或者是自我排除。特别是在目前中国农村面上的贫困问题已经基本解决，更深层次的贫困呈零星分布状态，这就更加需要按照社会发展的基本原则制定出针对脆弱群体的专门的扶贫政策，以期待摆脱区域性发展和产业化扶贫中仍然漏出最贫困户的困境。需要生计保护和生计促进政策相互配合，构建起针对农村最脆弱群体的社会保障网，在此基础上开展能力建设和生计促进活动。
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