教育支出在公私之间的分担——美国、日本、韩国、法国、德国、英国比较，本文主要内容关键词为：公私论文,法国论文,英国论文,德国论文,韩国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467.2 文献标识码：A 文章编号：1671-9468（2008）04-0028-10
一、引言
改革开放以来，中国教育事业得到快速发展，公立教育和私立教育系统快速扩张，政府和私人教育投入不断增加，公共和非公共教育资源配置已成为教育财政理论研究不可回避的问题。本文利用经济合作与发展组织（OECD）2003年统计数据①，以美国、日本、法国、德国、英国五大经济和教育发达国家及亚洲较有典型意义的韩国为主要比较对象，分析各国政府的公立、私立教育财政体制，为我国今后合理配置各级各类学校的资源，建立一个效率、公平的教育体系提供参考。
各国各级教育的公共与私人支出尚未有比较全面的国际比较，其原因主要是因为缺少可靠、口径统一的数据，存在各国教育支出是否有可比性这一问题[1]。关于各国教育公共支出和私人支出的“可比性”，欧盟《2005年国家概况调查报告》[2] 的结论是：许多国家不完全包括教育的私人支出，有时根本就没有统计教育的私人支出，主要统计漏洞是无法得到家庭和企业的某些和全部教育支出。遗漏的程度不仅与未统计的私人支出所占比重有关，还与各国私人部门对教育的参与程度有关。最糟糕的情况是，私人部门实际参与了教育活动，而相关的统计数据却没有记录。
如果各国的教育支出统计是以统一的概念、相同的操作指标、高度一致的收入和支出科目体系等为基础，则可比性成立。目前有关教育支出统计的国际标准最新和最为重要的文献有：UOE手册②[3]、OECD2004年国际比较教育统计手册（OECD Handbook for Internationally Comparative Education Statistics:Concepts,Standards,Definitions and Classifications）③[4] 及欧盟2005年教育支出统计指南（Guide to Educational Expenditure Statistics）④[5]。本文所使用的OECD数据，其内容具有很强的针对性、政策性和前瞻性，它收录的数据具有较高的准确性和国际可比性。
本文围绕着“教育支出在公私的分担”的具体分析和讨论结构如下：首先，对各国公共和私人教育资源比较研究；其次，对各国公立和私立教育机构成本进行分析；第三，对各国公共资金在公立和私立教育机构的分配比较研究；最后，总结各国私立教育的特征和决定因素。
二、公共与私人教育资源比较
从20世纪60年代开始，国际上就使用教育公共支出与私人教育支出占国内生产总值（或国民生产总值）的比例这一指标，来衡量一个国家的教育经费是否充足以及政府及私人对教育投资努力程度的高低。本部分主要使用公共资金、私人资金占GDP的比例以及公共资金、私人资金来源在各级教育中的比例这四个指标来分析各国公共教育资源与私人教育资源状况。
（一）公共与私人教育支出占GDP的比例
表1是教育公共支出与私人支出占GDP的比率。数据中“公共资金”的定义为各级政府的总教育支出，它包括在公立教育方面的公共支出加上对私立教育的补贴、国外对于教育援助的部分。“私人资金”来自三个方面：家庭、私人企业和私人捐助者。
从教育支出的总体规模上看，美国和韩国比例最高。美国的公共教育支出占GDP的5.4％，私人支出的比例为2.07％。韩国私人支出占GDP的比例最高，为2.95％，其公共资金比例为4.6％。在公共支出规模方面，法国比例最高，达到5.8％，但其私人支出比例最低（参阅表1）。各国在各级教育中资源分配的共同特点是：公共资源主要集中于初等和中等教育阶段，私人资金集中在学前教育和高等教育阶段。各国对教育支出规模的比较研究非常丰富，但基本是关注各国公共教育资源的比较，私人教育资源的比较很少涉及，而通过表1，我们会发现私人资源已经成为教育必不可少的来源，忽视私人教育资源的研究是不全面的。
（二）公共来源与私人来源的比例
本部分将直观地分析各国各级教育中公共教育支出与私人教育支出的比例。表2为各国各级教育中公共来源与私人来源的比例，数据中的“公共支出”不包括国外教育援助的部分。可总结以下特点：
1.就整体而言，韩国的私人支出比例最高，其原因是各教育阶段，韩国的私立学校存在的规模都很大（参阅表3）。
2.就经费的分配结构来看，学前教育阶段，法国、英国的公共支出比例在六国中最高。其原因是法国的学前教育属非强制性免费教育，公立幼儿教育免收学费，私立幼儿学校则交学费。在英国，学前教育不属于义务教育阶段，从1997年开始，英国政府已经为幼儿和家庭提供了广泛的资助，包括为3、4岁儿童提供免费的早期教育和幼儿教育。[6] 美国和德国在这一教育阶段公共支出比例是75％左右，而日本和韩国的公共支出比例低于私人支出比例。
3.高等教育阶段，韩国、日本、美国的私人支出高于公共支出。韩国的私人支出是公共支出的3.33倍，日本的私人支出是公共支出的1.6倍，美国私人支出是公共支出的1.33倍。日本私立高等教育的制度性框架经历了多次重大改革和调整，但其扩大进程并未中断，学生比例还是以私立大学为主。日本对学校教育经费来源的基本规定是：国立学校的经费由国家负责；地方性公立大学由地方政府负担；私立学校由学校法人负责，经费来源于学费和捐助[7]。韩国是世界上私立高等教育最为发达的国家之一，私立高等教育也是韩国实现高等教育大众化乃至普及化的中坚力量，其私立学校的资金主要依赖于学费[8]。美国的私立教育机构情况和日韩存在明显的差异，学生比例以公立高等教育为主，但是私人支出却高于公共支出，其原因我们在后面进一步阐述。欧洲三国，德国、法国、英国在高等教育阶段的私立教育机构规模非常小，公共支出占绝对主导地位。
三、各国公立与私立教育机构成本比较
有关教育的一个关键问题是公立学校与私立学校的相对效率，但事实上有关公立学校与私立学校成本的比较研究很少。这部分上归因于这样一个事实，即一些成本数据不易得到和利用，特别是关于私立教育的成本数据[10]。根据本文所采用的OECD数据和UOE手册统计体系，教育产品和服务分为两类：1.教育核心服务，包括所有对教师、学校建设、教学材料、书本等学校管理等方面的支出。2.教育外围服务，包括“R&D”（研究和发展）的支出、“非教学性”服务（辅助服务）。“辅助服务”是教育机构为了教育主要目标之外的附带目标而提供的服务。UOE统计体系包括教育辅助支出和研发活动支出的单独科目。辅助性服务的支出是影响公共教育支出可比性的一个特殊问题，因为各国对辅助性服务的界定是不同的，总体来说有两个问题。第一，各国教育机构提供的辅助性服务不同；第二，各国对于是否要将辅助性服务的支出计入教育支出、计入多少的统计处理不同。[11]
在国际标准中，教育支出统计科目中设立了辅助服务支出的单独科目，其目的在于明确各国将哪些辅助性服务的支出统计在内，以便对净辅助性支出进行国际比较。辅助服务主要有两类：第一，学生福利的服务——在学前教育到高中教育阶段，包括餐饮、学生保健服务、学生上学的接送；在高等教育层次，包括住宿、食堂和保健。第二，一般的公共服务包括博物馆、广播、电视、体育和娱乐、文化项目。[12]
本文以各项服务的生均支出为指标，即生均总支出、核心服务生均支出、研究和发展生均总支出、辅助服务生均支出四个指标，对各国公立和私立教育机构各项服务支出进行比较。
表4是各国的总服务、核心服务、辅助服务、研发生均支出⑤，表中数据并未直接表明私立大学的生均支出，但可以通过表中的“公立教育机构”和“公立和私立教育机构”两部分数据推算出来。各国特点总结如下：1.初等、中等教育阶段，六国都实行免费义务教育，各项生均支出均在两类学校差别不明显。2.高等教育阶段，美国私立大学办学经费充足，其各项生均支出高于公立大学[13]。3.法国、德国和英国的私立高等教育比例非常小（参阅表3），各项生均支出比较，两类学校比较相差不大。4.日本公立高等教育机构的生均支出很高，但其私立高等教育机构生均支出远低于公立高等教育机构。韩国教育总经费的增加已取得令人瞩目的成果，但是由于教育规模迅速扩张，就生均经费而言，韩国和各国还存在差距，其私立高等教育机构生均支出也远低于公立高等教育机构。
四、公共资金在公立教育机构与私立教育机构的使用
OECD统计体系中，政府下拨给教育机构的支出分为直接支出和非直接支出。直接支出有两种形式：（1）政府直接购买的用于教育机构的教育资源，如教师工资、基建支出、教科书；（2）政府拨付给教育机构而由后者自行购买的支出。例如政府向大学拨款用于支付员工工资或购买其他资源，政府为财政自治的公立学校分配资金，政府补贴私立学校，以及政府在合约基础上为私立公司进行的教育研究付费。
非直接支出包括两类。第一类是政府间的教育转移支付，即中央政府给予地方政府的转移支付。第二类是政府给予私立教育机构的非直接公共转移支付，包括：（1）政府给予家庭的补贴，包括：奖学金、学生贷款、学生生活费用补贴等。（2）政府以转移支付和以其他的特定支付方式（主要是津贴）给其他私有机构的款项，包括：转移支付给商业或者劳动者协会的用来提供数据统计范围内的成人教育资金、给予私营公司的补贴（如工会支付给学校的培训费）、给予提供学生贷款的金融机构的利息补贴或者延误支付担保金。本部分关注的是各国政府给予公立教育机构直接支出比例、给予私立教育机构直接支出比例、对私立教育机构非直接支出比例这三个指标。
通过表5，可总结出以下特点：
1.在学前至高中教育阶段，英国政府给予私立教育机构的直接公共支出比例在六国中最高，原因是在这一阶段，其私立教育机构的学生比例高于其他五国（参阅表3）。
2.在学前至高中教育阶段，德国政府用于私立教育机构的非直接公共转移支付比例最高，德国政府给予私立教育机构的奖学金、学生贷款、津贴高于其他国家。同样在高等教育阶段，德国政府用于私立大学的非直接公共转移支付比例达17.21％，考虑到德国私立大学学生数仅占5.34％，表明德国政府给予私立大学学生的奖学金、学生贷款、津贴非常高。
3.美国的私立高校学生比例为23.23％左右，政府用于私立高等教育机构的直接公共支出比例为11.83％，用于私人部门的非直接转移支付比例为17.84％。这表明在私立高等教育的发展过程中，美国政府在经费上给予了很多实质性的支持，如提供学生的奖学金、学生贷款、津贴等。
4.韩国政府在高等教育阶段用于私立高等教育机构的直接支出比例是33.46％，用于私立高等教育机构的非直接支出比例较小，考虑到韩国较大的私立教育机构规模，可以发现韩国私立大学经费来源严重依赖学生学费，政府财政资助比例较少，其经费结构抗风险能力弱。有同样特点的是日本，日本私立大学的学生比例80％左右，但是私立高等教育机构直接公共支出比例为12.84％，私人部门的非直接转移支付为18.58％，由此可以发现日本政府对私立教育机构的投入较低。[14]。
五、各国私立教育的特征和决定因素
如何解释美国、日本、韩国以及欧洲三国私立教育支出不同的原因呢？第一个现象被归因于有限的公共支出，这导致对教育的“过度需求”，因为有些人更愿意选择公立学校却被不情愿地排除在外。[15] 当公立学校系统的容量少于全部入学人数时，也就是并非每个人都能进入免费或低价的公立学校时，对教育的过度需求就产生了。如果教育的私人收益很高，许多被排除在公立大学之外的人将把进入私立学校学习作为一种“次优”的选择。“过度需求”的模型适用于19世纪的西方国家和20世纪末的许多发展中国家的教育。在20世纪90年代的工业化国家中，日本、韩国最适用于“过度需求”模型——有超过四分之三的学生是在私立机构接受高等教育，这主要是因为公立大学虽然更受欢迎，但其容量有限[16～20]。由于过度需求驱动的私立学校的特征是低于公立学校的生均成本，在高等教育层次上，私立大学的本科生教育比研究生教育和研究工作更受重视，低成本的职业领域更受重视。[21]
第二种现象被归因于从文化（宗教和语言）差异或对质量的不同要求派生出来的不同需求，这样人们可能自愿放弃公立学校而选择他们偏好的那种教育。[22] 在发达的工业社会里，每个人都有机会进入公立学校，这样就不可能因为过度需求而产生私立学校。本文中英国、法国、德国的数据可以支持这个观点。在美国，对于专业质量的不同偏好也可能导致私立学校大发展，低质量的公立学校教育可能刺激高质量的私立学校成长，私立学校与公立学校在专业质量上存在差异。
六、结论
OECD教育指标体系是在一套比较成熟的指标理论指导下收集指标数据的，它关注的内容不仅仅局限在教育内部，而且关注教育与经济、教育与社会以及教育与个体的发展等全方位的关系，从而使教育决策者在社会大背景下合理定位教育的发展规模、速度和职能。[23] 本文从教育支出在公私之间分担的角度，用公共和私人资金占GDP比例、公共和私人支出的比例、公共资金在公立和私立教育机构中的分配、公立和私立教育机构各种生均成本等多个指标，力求全面描述六国教育的公私划分概貌，并总结出各国私立教育的特点。
本文的论述包含三个问题，第一个问题是，各国政府如何通过财政来控制或者干预私立学校体系，使私立学校教育在某种程度上服从国家统一意志。当国家对私立学校机构的干预以及财政支持达到很高的水平时，就出现了“伪私营化”学校教育模式，政府经常通过经济物质手段来强化和扩大这种干预的能力和范围。另一个是教育支出结构问题，也就是各国公共教育支出和私人教育支出在各级教育的分配问题，这关系到教育的效率问题。对于教育产品的性质，也就是教育是否是公共产品，或者严格地说哪一级教育是哪种公共产品的争论一直存在。政府的教育财政责任的必要性和强制性，已经成为各国的共识。人们担心的是，公共资源是否意味着低效率？第三个问题就是教育公平问题，对于私人教育资源，我们看到它在学校教育的总资源中占有显著的份额，对教育做出很大的贡献。但是，实证研究表明，私人对教育的资助还可能加剧教育不均等和不公平[24]。公共和私人资源之间应如何保持适当的比例，需要各国在实践中不断探索和总结。
收稿日期：2008-08-25
注释：
① OECD的这项统计数据，使用了“UOE教育数据收集”的共同格式，处理各国所提交的信息。
② UOE是UNESCO（联合国教科文组织）、OECD（经济合作与发展组织）和EUROSTAT（欧盟统计办事处）三个机构第一个字母的简称连写，这一手册为三个机构联合开发，用于向各国采集具有可比性的教育数据。UNESCO和OECD根据这一系统采集并发布的数据是目前国际比较分析采用的主要信息来源。UOE手册是这三个机构联合制定的教育统计标准（包括公共教育支出统计的国际标准）的主要载体。
③ OECD国际比较教育统计手册旨在帮助各国明确符合OECD概念框架的教育统计指标体系，澄清容易产生歧义的常见教育统计指标及相关办法，系统阐述各国的教育统计体系和指标的异同，为比较教育研究中经常出现的问题提出统一的解决办法，在此基础上建立一个指南。该手册是非常权威的教育统计可比性方面的文献。
④ 该指南主要是在UOE手册的框架下，指导欧盟成员国更好地报告其教育财政统计数据的一个指导性文献。北京大学中国教育财政研究所对上述三种文献均进行了全文翻译。
⑤ 表4中的“辅助服务”和“研发”数据有缺失，所以，文中对这两项生均支出没有进行详细的比较研究。
⑥ 高中后非高等教育（post- secondary none tertiary education），也有译为“第二级后非第三级教育”。