农村义务教育“以县为主”管理体制现状及多元化发展模式初探，本文主要内容关键词为：管理体制论文,现状及论文,农村义务教育论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景及意义
改革开放以来，农村义务教育实行“三级办学，两级管理”的体制，“人民教育人民办”，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任。就中国的国情而言，“三级办学，两级管理”体制的历史功绩不可否定。截止到2000年，全国基本实现“两基”的人口覆盖率已达92%以上，这无疑是我国教育发展史上光彩的一页，在世界教育史上也是奇迹。对此我们要高度评价、充分肯定。
20世纪90年代中期开始，随着“分税制”和农村“税费改革”的推行，随着城市经济发展步伐的加快，“三级办学，两级管理”的体制重心偏下引发的问题日益凸现。例如，许多地方乡镇财力有限，难以支撑义务教育维持与发展；学校必要的办学经费得不到保障，向农民征收的“教育费附加”不规范，致使农民负担过重；乡镇不能在较大范围内统筹调配教育资源，包括教师（人力）资源，办学效益得不到提高；教师工资拖欠，学校房舍维修不及时，等等。在这种背景下，新的管理体制就呼之欲出了。
2001年5月29日，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出，农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。该体制可简称“以县为主”的管理体制，其具体含义是，除了国家、省、地（市）对农村义务教育应尽的责任和义务外，县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。这时实施“以县为主”农村义务教育管理体制可以说为农村教育进一步发展奠定了基础。但是“以县为主”的管理体制是在“税费改革”前提下推行的，因此这是一场“遭遇战”。
2003年9月19日，在全国农村教育工作会议期间，国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》，重申了要落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。同时，该文件对中央、省和地（市）级政府，以及县级政府对农村义务教育的投入也有详细规定。现在，如何抓住机遇，利用“税费改革”的大好时机，克服暂时困难，将“以县为主”管理体制落到实处是教育理论研究和教育实践面临的重大课题。
二、优势与困难
“以县为主”的管理体制推行两年多来，其优势非常明显。根据统计对比，1995年，各级财政对农村教育投入共300亿，占农村教育总投入的50%以下；2002年，各级财政投入共990亿，占农村教育总投入的78%；使农村教育由更多地依靠农民办转到依靠政府办。在“以县为主”的管理体制下，各级政府积极努力，在很大程度上做到了确保农村义务教育的投入不低于税费改革前的水平，确保农村中小学教师工资发放，确保师生安全，确保农村中小学校公用经费（即四个确保）。
但是，“以县为主”的管理体制还不是尽善尽美的。我们对农村义务教育管理体制运行情况进行了调查分析认为，“以县为主”管理体制的优势与困难同在，挑战与希望共存。
优势之一，各地党政领导部门重视农村教育，出台了一系列政策措施。
“以县为主”管理体制提出后，各地省、市、县党政领导闻讯而动，积极研究落实“以县为主”的管理体制。据调查，几乎所有的省、市级政府都召开了有关职能部门会议，颁发了党和政府文件，制定了相应政策，落实“以县为主”管理体制的精神。有些地方还就农村教育统筹规划、布局调整、人事管理、经费统筹措施、教育教学管理、危房改造、教师队伍建设、提高教师住房公积金补贴、稳定与安全、助学、督导等方面问题，进行专题研究，明确了各级各部门的管理权限和县、乡、村、校应当承担的义务教育责任，对改善农村学校面貌产生了积极影响。
优势之二，教育经费由县统筹，在很大程度上缓解了农村教育经费紧张状况。
各地对教育经费管理由县统筹的体制反映积极，并且立即行动落实。例如，四川省某县制定了《关于加强教育经费管理的意见》。从2000年3月1日起，由县财政局设立教育经费专户，进行管理，明确了教育经费的所有权、管理权和使用权。还进一步明确了教师津贴、教龄津贴、粮贴、班主任津贴、边远教师补贴、小伙食补贴、特级教师津贴、学科带头人津贴、驾驶员补贴、取暖费、离休人员护理费等支付办法。该省某市所属各县（市、区）分别于2001年和2002年将教育经费收归县统筹管理。县级财政设立教育经费专户，对教育经费实行“统一核算、统一支付、专户存储、专款专用”，县级教育局定期将经费拨付给学校。各县还建立了“教师工资资金专户”，保证教师工资按月足额发放。就全国情况看，经济状况好的县早在1994年或1998年就将教师工资收到县财政统一发放，现在在“以县为主”管理体制下又进一步得到完善和加强。
优势之三，积极调整学校布局，提高办学效益。
“以县为主”管理体制使县域范围内农村中小学校结构布局重新规划调整成为可能。既适应发展需要，提高了办学效益，又缩短了基建战线，缓解了教育投入的压力。据我们的调查，很多地方农村学校布局调整考虑到小城镇发展建设的需要；考虑到交通条件；考虑到扩大规模、适度集中、提高效益；考虑到优化学校系统内部结构；考虑到农村教育与农村社会协调发展；等等。许多地方借学校调整之际，投资新建幼儿园、小学、中学、九年一贯制学校、教育园区或“三合一”学校（中小学、职业学校、成人学校）等。将调整后的部分闲置学校竞价拍卖，拍卖所得用于农村义务教育。在农村学校布局调整中，有些地方还撤消了乡镇教育办公室，压缩了教育管理人员编制，提高了工作效率。
优势之四，稳定教师队伍，提高教师素质。
我们调查了解到，在“以县为主”管理体制下，各地教职员工的人事管理权收归县里以后，多数地方实行了教师竞争上岗和待岗制度。有些地方实行按岗设编、公开招聘、平等竞争、严格考核、合同管理办法。对于暂时没有得到聘用的教师实行待岗制，即待岗储备，发给基本工资，安排学习进修。既调动了教师教书育人的积极性，又储备了力量。教职员工精简后，各地纷纷制定了教师培养、培训教师规划。培养骨干教师、学科带头人和知名校长；提高教师学历达标比例；对新增教师实行公开录用制度。经济富裕的县还出台一些吸引优秀大专、本科毕业生来充实教师队伍的政策，为农村教师提供住房补助基金和地区补贴等。此外，“以县为主”管理体制对调剂、任用、配备学校领导班子的回旋余地更大了。
“以县为主”管理体制的优势虽然非常明显，但是，我们调查发现这一体制实施中存在的问题也不容忽视。
问题之一，实施“以县为主”后，有些县级财力薄弱的县，“主”不起来。
实行“以县为主”管理体制，在中、西部地区许多县，由于县级财政难以支撑所应该分担的教育投入义务，所以“主”不起来，还是依靠老办法。没有落实“以县为主”的管理体制。仍旧诉求于乡镇，将乡镇教育费附加，经过县财政周转，再下发到各乡镇，为教师发工资。还有些地方，税费改革中，农村教育费附加和各种集资被取消后，农村义务教育经费大幅度减少，使农村义务教育原本就很难支撑，正常支出的形势更加严峻。结果是教师工资继续拖欠，地方津贴仍未解决，危房不断增多，学校课桌破旧，电教设备奇缺，图书室、医务室长期得不到资源补充。有的学校连一台微机也没有。有些地方将学生交的杂费挪用，用来补充事业费的缺口。有些学校电费、水费、取暖费都成了问题，被迫“乱收费”。
问题之二，乡镇、学校办学积极性普遍下降。
我们调查所到县（市），乡镇领导普遍感到没有责任了。投入“以县为主”，管理“以县为主”，乡镇、村既无权，又无钱，“等、靠、要”的思想突出。比如，某县原规定“学校危房改造、维修、建设等由乡镇负责”。现在，乡镇不再承担了。有的乡镇村把改造危房的责任推给学校。乡镇不再过问改善办学条件的事。
问题之三，农村教师队伍状况仍然令人担忧。
据统计，2002年底全国有24个省市总共拖欠教师工资154.41亿元，主要在农村。目前农村仍有几十万名代课教师。农村学校工作条件差，教师接受继续教育机会少，致使农村中小学骨干教师大量流向城市。在农村学校任教待遇远远不如留在城市，使得师范院校的毕业生不愿意到农村中小学任教，造成农村中小学教师数量不足，等等。这些问题，“以县为主”的管理体制根本无能力解决。
问题之四，巩固“普九”成果的新老问题交困。
农村“普九”的老问题是负债，新问题是新的“读书无用”论。我们调查发现，“普九”负债是普遍现象。有的农村学校“普九”欠债达到几十万元，且债权不清。实行“以县为主”后，乡镇推卸责任，债权无人负责，以至校长被推上被告席。“普九”欠债的直接后果不仅是引起了一些债权官司，还在于“普九”以后教育投入以欠债为由出现了零增长。不少地方因为没有财力保障，只好降低办学质量和标准。随着高校扩大招生，高中迅速发展，有些地方招收高中新生远远超过当地“十五”计划指标。为了应付高、初中分离和创建国家级示范性高中的要求，不少学校另选校址，贷款重建，继续负债，其负债发展的结果又会引发新的矛盾。
三、多元化出路
我国是一个各区域之间发展很不平衡的国家，“以县为主”管理体制实施过程中新的问题、新的矛盾还将逐渐暴露出来。综合分析“以县为主”的管理体制运行过程中出现的问题，笔者认为统一性过多，差异性过少，缺乏因地制宜，忽视差别，是根本原因。为此，多种思路、多种模式推进“以县为主”管理体制十分必要。
（一）重新认识我国各地发展的不均衡性
从1994年国家确定的592个贫困县情况看，我国贫困地区集中分布于六大区域，即东、西部接壤地带，东部丘陵山区，黄土高原丘陵沟壑区，青藏高原高寒山区，西南喀斯特山区和内蒙古干旱区。在贵州、四川、重庆、甘肃、河北、山西、内蒙古、广西、新疆、湖北、江西、安徽、青海、山东等省、市、自治区内贫困地区也存在区域性（连片贫困）特点。除了贫困地区交通不发达，自然资源贫乏等共同特点之外，在各个贫困区域之间又存在一些个别差异。例如，有的贫困地区少数民族人口相对集中；有的产业结构单一；有的生产投资结构不合理；有的经济管理体制落后；等等。
就贫困地区的状况看，将我国划分为东部、中部、西部三种类型地区，进而制定一些大政方针似乎过于简单了。有人说我们国家包括“四个世界”，就是说，在承认东部发达地区、中部地区和西部落后地区的同时，还要划分出一类“特别贫困地区”。其实，在每类地区范围内都存在很大差异，每类地区内部还要仔细分析各县的状况，不能简单划一。“以县为主”的管理体制实质是要求我们将大的区域类别分解到“县”，工作要扎实，根据各县的具体情况，因地制宜，建立各县迥然不同的管理体制。
“以县为主”大政方针是应该肯定的。但是，全国农村教育工作会议出台“以县为主”政策主要针对欠发教师工资问题而言的。如果有的地方并无拖欠教师工资现象，一刀切“以县为主”是否必要呢？是否会弱化了乡镇对教育投入的责任，影响了乡镇积极性？这些问题有待于进一步研讨。
中国到底应该保留几级政府、几级财政似乎不是学术讨论的范畴，但是，由于一级政府一级财政，财权须对应相关的事权，农村教师工资上收到县后引起的财权与事权的脱节现象，值得深思。建立符合我国城乡不均衡实际的公平的公共财政理念势在必行。
（二）建立符合不同类型地区的农村义务教育财政分担体制
现阶段，实行分税制改革和农村税费改革后，原先的农村多渠道投入体制已不能适应农村义务教育发展的需要，必须相应建立新的农村教育公共财政体制。义务教育的责任在各级政府，主要由政府财政来承担，并建立各级财政分担义务教育经费的体制。县级政府对义务教育的人权、事权和财权统筹管理，但不是指财政投入只由县投入，是由中央、省、市、县共同分担。那么如何分担呢？本人认为：
1.在东部发达省份农村义务教育投入按生均成本进行分担
东部发达地区各省（市），经济形势较好，其农村义务教育完全可以以省（市）为单位，城乡一体统筹规划教育事业，城乡一视同仁，按照生均教育成本分担教育经费。具体操作可以在保持现有体制框架下，测算义务教育生均成本和核算县级财政实际水平，在此基础上，明确县、地、省、中央四级财政的分担比例。确定中央、省、地对县级财政的转移支付额度。这种办法难处在于各县的生均成本不同，县级财政也是不断变化的。但是，建立在这种依据之上的分担方式，有利于在经济发达地区率先实现城乡教育均衡发展。
2.在中部地区农村义务教育投入按人均GDP进行分类分担
中部地区人口多，省情、县情差别较大。我们以人均GDP为基本依据，科学制定农村义务教育经费分担办法还是可行的。在执行国家统一生均经费标准和工资水平的前提下，中央财政中部地区农村义务教育进行经费包干，同时用转移支付方式承担教师工资总额的30%。由于中部地区人均GDP较高的省市区和人均CDP较低的省市区差距很大，教育经费分担也应该有所区别。对于人均GDP低于全国平均水平的县，省级财政要给予保证和扶持，省财政要分担学校的公用经费、危房改造和教师津贴等。这个办法对缩小地区差距，切实解决欠发达地区发展义务教育的困难是有好处的。
3.在西部欠发达地区农村义务教育按经费需求的性质进行分担
西部欠发达地区农村义务教育经费分担最好采用按经费需求的性质进行分担的方式。农村义务教育经费一般由教师工资、公用经费和基本建设、危房维修等几个部分组成。其中，教师工资占相当大的比例。如果教师工资由中央和省级财政负担，办公经费由省（市）财政分担，基本建设和危房维修由地、县、乡财政按比例进行分担，将会大大激发各级政府对农村教育投入的积极性。
我们调研发现，县域以下教育问题主要是教师工作态度和积极性问题。教师工资拖欠问题在很多地方仍然存在。这就暴露出了教师工资由乡级财政或由县级财政发放的弊端。在国家级或省级贫困县中，县财政每年收入的一半以上，甚至全部都给教师发工资了，因此，这些县的财政非常困难，经费极为紧张，影响了对教育事业的其他投入。在贫困县，没有什么工业基础和商业企业，税收主要靠农业税。如果在城市里和一些工商业基础较好的县，用税收可以支付教育经费，但对于贫困县，就不可能了。有些县将从学生手里收取的杂费随意调用，甚至用于给教师发工资。至于教师继续教育的费用承担更是依靠教师个人承担。我们认为，由于教育“产品”具有的公共属性，在这些贫困县中让农民自己出钱（农业税）养活自己的教师，办自己子女的教育，不符合谁付出谁获利的原则，是不公平的，也与“以县为主”精神相违背。但是，如果农村教师工资统一由中央或省级财政来发放，可以大大稳定农村中小学教师队伍，农村教育问题就可以解决了。最终形成两个转变：一方面中央财政和省级财政对教育的投入从对物的投入转向对人的投入。过去中央和省级财政对基础教育投入大部分都用在修建房舍和添置设备了，效果并非最佳；另外一方面，地、县、乡财政用于教师工资部分可以转向对学校房舍、设备等硬件的投入，这方面的投入效果是直观的且可见的，便于国家和省级政府加强对地、县、乡农村教育办学条件达标情况的督导检查。地、县、乡办好农村教育的积极性将充分发挥出来。
4.在特别贫困地区农村义务教育投入完全由中央和省级财政分担
中央和地方分税以来，中央财政得到了极大增强，现在中央财政和省财政已经完全有能力承担对特别贫困地区农村义务教育的投入了。
据统计，中央财政与地方财政之间的比例出现的变化很明显，在1980年，这个比例是62:38，到了1986年，这个比例成了38:62。而到了20世纪90年代末期，中央财政重新占据了优势，到2002年，中央财政与地方财政之间的比例已经达到了61.12:38.88。[1]2002年，中央财政收入占全国财政收入的比重为55%，比改革前的1993年提高了33个百分点（《人民日报》2003年9月25日第12版）。而2001年，中央财政性教育经费支出占11.9%，而地方财政性教育经费支出占88.1%。如果中央财政在省级财政的配合下将特别贫困地区农村义务教育投入的责任完全承担起来，不必要求贫困地区配套资金，这将会鼓舞特别贫困地区农民的士气，激发他们生产的积极性，产生良好的社会效益和经济效益。这样的分担方式也是中央财政能承受的，是符合我国社会主义初级阶段基本国情的。
上述无论哪种模式都应采取这样几个措施：
第一，加快政府决策向立法程序推进的步伐
2003年3月“两会”期间，许多代表呼吁建立《义务教育投入法》，用法律形式明确中央、省、地、县、乡实施义务教育的责任并相应分担义务教育经费的比例，做到有法可依。国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》还不是法律，只有用法律形式科学规范中央、省、地、县、乡各级财政对农村义务教育的责任和义务，才能从源头上保障农村义务教育发展的物质基础，防止农村义务教育经费被挪用、被克扣现象发生。
农村义务教育“以县为主”管理体制，前提是政府办教育，是各级政府分担，而不是靠群众、靠社会力量。县就要对义务教育负责，保证义务教育的正常运转和发展（但是，责任主体不等于投入主体）。要切实保证义务教育的正常运转，保证义务教育的不断发展。保障农村与城市人民群众接受义务教育的平等权利。现实是，半个世纪来，农村义务教育基本上看不到中央和省财政的投入，因此，要实行各级政府分担体制。
分担就是中央、省地（市）都要保证对义务教育的投入。必须逐步改革目前在一些地方存在的把义务教育经费责任层层下放的做法。改变“希望工程”唱高调，义务教育投入唱低调的做法。分担原则是，义务教育政府办、责任落实，保证义务教育的需要，体现义务教育的公平性。政府分担办法有三：一是以国家财政和税收分配的份额来计算。西部农村义务教育经费的合理分担比例，国家、省（市、自治区）、地（市、州）、县应负责的份额，6:2:1:1。二是对那些根本无财力的县由上级财政按需全额支付；三是对口支援，经济发达地区对经济发展滞后的地区支持和帮助。
第二，建立教育经费使用管理的监督机制
有了分担机制，还必须建立农村义务教育经费执行的监督保障机制。
一要建立刚性指标。制定义务教育分年段的刚性指标或者称为“低保”。规定保证义务教育正常运转和发展需要的必须经费。现行参考标准是相当于50年代水平的，“瓜菜代”的低标准，不利于农村义务教育的发展。要参考全国水平，根据发展需要来决定刚性指标即“低保”的标准。首次制定“低保”标准，应当参考发达地区情况，以不低于全国平均水平为宜。没有刚性指标，就没有农村义务教育的保证。一定要改变越是发展滞后，指标定得越低，农村总是比城市低的做法。要立足于农村教育跨越式发展需要来考虑问题。标准要“水涨船高”，不断增加。凡执行低于刚性指标而没有补足的，要追究县主管领导的责任。建立和完善教育经费年度需求计划编制制度，实行义务教育经费单列。
二是规范转移支付。目前，实行的转移支付是参考农村教育附加定的基数。并不是以农村教育的发展需要为前提。当前转移支付的程序混乱，规范转移支付，要将转移支付的数额、程序和责任作出具体规定。转移支付的数量、用途要明确，程序要严格，兑现时间要有规定。转移支付要有明确的责任，要有保障措施，要一级抓一级，要追究责任人。一般情况下，县财力不济时，应及时报告上一级，请求转移支付；上一级财力不济时，应及时向再上一级报告；上一级接到报告后，要及时核查情况，并限期转移支付。对无能为力又不报告的，要追究责任；对接到报告，不及时转移支付的，也要追究责任。否则，农村义务教育经费就无法保证。
三是建立和完善监督机制。在义务教育经费上要建立既有权力、又有权威的监督机构来保证义务教育的正常运转和快速发展。在监督机构未建立时，可以考虑由组织部干部监督处、纪委督察处、宣传部文教处、人大教科文委员会、政府督察办和省教育督导团共同组成临时办公室，每年有计划地督察两次。有了反映，随时督察。
第三，取消对农村教育的“零账户管理”和报刊摊派
农村教育已经被确定为全面建设小康社会进程中的重中之重，教育事业发展中的重中之重。农村义务教育困难重重，需要扶持，需要超常规扶持。教育是公益事业，财政拮据也不能在农村教育上找财源。义务教育本身是由财政支撑的事业，怎么能本末倒置，到扶持对象身上去找钱呢？为此，建议国家通过行政手段，或法律手段取消一些地方财政对教育经费的统筹，并建议改变对教育的“零账户管理”办法，在财务核算中心下面设立教育会计核算中心，按时向财务核算中心报送报表，接受财政监督。取消“零账户管理”的地方，要防止教育行政部门对农村学校杂费收入的提成或统筹。与此同时取缔一切向农村学校的报刊摊派。在我们调查过程中，某农村中学校长说，镇政府让他们学校每年订约5000元钱报刊，钱交上去，订什么报刊学校没有决定权，结果订的是与教育没有关系的报刊。这种现象在我们调研的农村学校比较普遍。
第四，核定农村教师编制应该有别于城市
我国现行的中小学教师编制标准是按生师比计算，并没有关照重中之重的农村教育。而且许多地方的计算方法不利于农村学校。我们调查看到，农村学校办学点分散、班额小、年级齐全、课程门类齐全等因素造成教师编制比较紧张，有的课无人教，或一个教师教几门课。另外，我国农村中小学教师的学历合格率也比较低。就全国而言，小学教师中有2.61%、初中教师中有9.72%、高中教师中有27.13%学历不合格，主要都集中在农村中小学。
在农村，我们除了要求教育要保证其质量外，还提倡农村教育为“三农”服务，提倡“三教结合”，提倡“农科教统筹”，提倡将农村学校作为当地社区文化建设的中枢机构，等等。如此繁重的任务，不仅需要农村教师参与，还需要农村教师唱主角。农村教师编制怎么还能比城市教师编制减少了呢？
第五，进一步明确乡镇和村的办学义务与责任
“以县为主”体制的实施，在某些地区，乡镇政府普遍没有了压力，也没有了责任感。乡镇政府是国家的一级政权机构。义务教育政府办，乡镇是有责任的。乡镇要保证义务教育的实施，按照法定程序开展教育集资，改善办学条件，提高教师待遇，及时排除危房，维护学校正常秩序，做好学校新建、扩建、改建、迁建所需用地等工作。村民委员会作为村民自治组织，有权根据群众意愿办好各种公益事业包括教育。通过“一事一议”解决农村小康社会建设中教育发展中的问题，将农民群众对教育的要求和对教育的支持付诸实施。
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