青年优秀科研成果选登 BOT投资方式与我国基础设施建设，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,科研成果论文,选登论文,优秀论文,青年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家的经济建设与发展离不开基础设施，基础设施的完善程度，标志着一个国家综合国力的大小和经济发展水平的高低。对于我国这样一个经济已走上高速发展阶段的发展中国家来说，加强基础设施建设已是当务之急。本文在分析我国基础设施投资的基础上，着重探讨新近引入我国的用于基础设施建设的BOT投资方式。
一、我国基础设施投资面临的主要问题
改革开放以来，我国基础设施领域的投资来源结构由原来的国家单一投资向多元化结构转变，已初步形成了以国家预算内投资为主，国内贷款、利用外资、自筹资金为辅的投资结构。十几年来，通过这种多元化的投资结构使得我国的基础设施建设有了很大的发展，在一定程度上满足了国民经济持续增长的需要。但与此同时，我们也应该看到，基础设施建设滞后的局面并没有从根本上改变，并且随着经济体制改革的深入和市场经济的发展，我国基础设施建设筹资将越来越困难，面临的问题也越来越多。
首先，国家预算内投资日趋减少，难以给予基础设施以更大的投入。建国以来，我国基础设施建设筹资的重任几乎全部落在了政府的肩上，然而分析表明，在一个经济增长较快的环境中，这种仅靠财政组织基础设施建设筹资的方式已陷入一种进退维谷的困境。由于近年来社会收入分配向个人倾斜，使得国家财政收入中可用于投资积累的支出实质上在不断下降，这就意味着国家预算对基础设施投入的减少。同时，由于种种原因，财政收入增长缓慢，财政支出中各种负担过重，加上经济发展过程中资金普遍紧缺，国家常常根据需要将有限的资金在不同的部门、行业之间有重点地投放，这就使得基础设施建设不可能再过多地依赖国家。
其次，从国内银行贷款进行基础设施建设也面临困难。按照党的十四届三中全会的决定，我国从1994年开始对金融体制进行重大改革，银行开始由原来的国家专业银行向商业银行转变，成为自负盈亏的企业，具有了追求利润最大化的特性。而基础设施投资一般规模大、期限长，相对资金回收率低、偿债能力差。从银行自身考虑，向基础设施投资无疑会增加其贷款风险。因此，银行往往不愿意对基础设施增加投资。此外，基础设施部门长期依赖国家，缺乏靠贷款发展自己的意识，申请贷款也不积极。
再次，利用外资发展基础设施，国家外债负担将会加重。1995年底，我国的外债余额为1065.9亿美元，偿债率为7.3%，虽然在国际公认的安全线以下，但偿债压力已经很大。在这种情况下靠用外资来发展基础设施，无疑会因投资期限长、盈利低而进一步增加长期还贷压力。况且，从一些发展中国家进行基础设施建设的经验教训来看，过度依靠借外债进行基础设施建设是得不偿失的。
最后，靠基础设施部门自筹资金也困难重重。由于我国的基础设施长期以来由国家垄断经营，因此，基础设施部门缺乏竞争意识，管理水平低下，经济效率不高，自我积累、自我发展能力差。再加上我国金融市场的建设与发展尚在初期，基础设施部门自筹资金的渠道受到限制，地方部门投资积极性不高等原因，使得基础设施部门自筹资金面临的问题和困难很多。
据测算，为保证“九五”计划的顺利完成，到2000年我国尚需5000亿美元的基础设施建设资金。但由于我国基础设施建设筹资面临上述诸多困难和问题，因此，要满足如此庞大的投资需求，必须拓宽筹资渠道。笔者认为，近年来在世界各国兴起的BOT投资方式不失为一种加快我国基础设施建设的有效途径。
二、BOT投资方式及其现实意义
BOT是英文BUILD—OPERATE—TRANSFER的简称，即“建设—经营—移交”。典型的BOT形式是：政府同私营部门的项目公司签订合同，由该项目公司负责设计、筹资和承建某项基础设施，项目公司在协议期内拥有、运营和维护这项设施，并通过收取使用费或服务费，回收投资并取得合理利润。协议期满后，这项设施的所有权无偿移交给所在国政府。
BOT投资方式的运作过程与其它国际招投标工程基本类似，一般要经过以下几个阶段：确定项目、准备、招标、合同谈判、建设、经营、产权移交。BOT投资方式主要用于建设收费公路、发电厂、铁路、废水处理设施和城市地铁等基础设施项目。
BOT投资方式作为一种新的国际投资方式，在80年代初开始得到较快发展，目前已被广泛用于发达国家和发展中国家的基础设施建设之中。如著名的横贯英法的英吉利海峡隧道、澳大利亚悉尼的港口隧道、泰国曼谷的高架铁路、土耳其的博斯普鲁斯第二大桥、菲律宾的诺瓦塔斯火电厂等，都采用了BOT投资方式。我国的深圳、上海浦东开发区等地也利用BOT方式建设了一批基础设施项目。
许多国家，尤其是发展中国家在基础设施建设中之所以越来越多地采用BOT投资方式，是因为与传统的投资方式相比，BOT投资方式具有有利减轻政府直接的财政负担、能够提高项目的运作效率、降低项目的投资风险诸多优点。对于我国来说，采用BOT投资方式引进、利用外国资本投资经营基础设施项目具有以下几个方面的现实意义：
1、加快我国基础设施的建设速度。如前所述，我国有世界上最广大的BOT投资方式的市场，外商有充分的选择余地，如果采用BOT投资方式，政府把拟建的部分基础设施项目转让给外商设计、筹资、建造和运营，这不仅可以减轻政府直接的财政负担，缓解经济发展中资金短缺的矛盾，而且还可以把原来必须用于该项目的建设资金转用于其他项目的投资，从而使政府投向基础设施建设的资金有宽绰的回旋余地，以弥补基础设施建设中的缺口。另外，采用BOT投资方式还可以解除外商对投资我基础设施项目的后顾之忧，吸引更多的外商直接投资经营我国的基础设施项目。
2、加快基础设施领域的改革。长期以来，我国基础设施领域基本上处于政府垄断经营状态，存在着管理落后、效率低下、缺乏竞争意识等弊端。采用BOT投资方式，吸引外商进入我国基础设施建设领域，势必将打破国家对基础设施的绝对垄断经营状态，从而增强企业的经营意识，降低成本，提高水平。另外，采用BOT投资方式，还有利于理顺基础设施领域的价格，充分发挥价格的激励作用，提高企业的生产效率和服务质量，增强企业自我发展能力和对投资者的吸引力，从而从根本上解决基础设施长期投资不足的问题。
3、突破利用外资的模式，拓宽利用外资的渠道。目前，我国利用外资主要有外商直接投资和借用国外贷款两种主要方式。BOT投资方式既与这些投资方式相联系，同时又有其特殊性。虽然在一定意义上BOT投资方式与中外合作经营企业相类似，但二者无论在与政府的关系，还是资金来源等方面都存在着明显差别，因此，采用BOT方式引进利用外资，无疑是突破了利用外资的模式。另外，BOT项目的建设资金，全部由外商解决，政府不需担保，也无需承诺支付项目借款，这不仅不会增加政府的财政负担，也不会增加外债负担。
4、有利于提高项目的运作效率，由于BOT项目一般都涉及到巨额资金的投入，并且项目建设的周期较长，经济生活的不确定性使得项目在建设、运营中潜伏着极大的风险，私营公司为了减少或避免风险，获得较高的收益，客观上要求在项目建设前进行科学的论证、合理的设计，在项目建设、运营过程中加强管理、科学组织，这对我国基础设施领域管理水平的提高无疑将起到带动和示范作用。
5、有利于政府对重大项目的宏观管理。我国经济建设的经验教训之一，就是国家对重大项目的宏观管理不够，改革开放以来，在与外商合作过程中，重复建设、达不到规模经济等问题相当严重，有些项目还使国家利益蒙受重大损失。而采用BOT投资方式，项目的整个决策、签约都有政府参与，都由政府直接负责，政府对项目的可行性、经济效益等进行充分论证后才能确定，这样，就有效地避免了项目建设的盲目性。
此外，采用BOT投资方式，还能促进我国投资体制改革，使投资主体向多元化发展，确立企业的投资主体地位；同时，它还能提供更多的就业机会，起到带动相关产业发展的综合效应。
三、我国利用BOT投资方式需解决的几个问题
虽然利用BOT投资方式对我国基础设施的建设有许多积极的影响，但由于BOT投资方式本身的复杂性以及我国经济环境的特殊性，实际运作过程中的BOT投资方式在我国遇到了许多障碍。如政府要承担过多的责任、BOT项目谈判比较难、BOT项目容易出现依赖性以及BOT项目的特殊价格等，鉴于此，笔者认为要充分发挥BOT投资方式的积极作用，必须首先解决以下几个问题：
1、外汇平衡问题。我国对外资企业要求其外汇自求平衡，BOT投资方式由于基础设施项目本身无出口创汇能力，项目产品主要出售给当地政府、居民，收入形式是当地贷币，但BOT项目公司的还贷、利润汇出都需外汇，因此，为鼓励外商投资于基础设施项目，国家应保证BOT项目的外汇兑换，使外商获得足够的外汇，否则，BOT项目无法运营。
2、风险问题。BOT具有建设周期长、特许经营期长的特点，这期间，会遇到多种因素的变化，从而产生诸多风险，对于这些风险，国际惯例是哪一方有能力控制的风险，哪一方就承担该风险，如政府承担政策风险、项目公司承担经营风险等，对于属于双方的风险由双方共同承担。因此，在BOT项目谈判中，政府应慎重考虑风险问题，不能为项目提供太多的担保，以防止项目过多依赖政府而失去活力。
3、产品价格问题。BOT项目一般具有垄断性，属社会先行资本，其价格的高低影响到整个国民经济能否健康运行，况且，对于我国目前的大多数企业而言，对成本上升的消化能力并不高，一旦基础产品综合定价水平上升太快，必然造成成本推进型的通货膨胀。如果政府实施贷币紧缩政策，那么下游产业将会陷入大面积亏损的境地。因此，政府应合理控制BOT项目公司的利润，限定BOT项目的价格，以免造成国内价格体系的混乱和国民经济健康秩序的破坏。
4、法律问题。BOT项目成功与否很大程度取决于法律是否完备，完备的法律体系可以明确项目公司与政府双方的责任、义务、权利，保护双方的利益，规范双方的行为，使项目公司有法可依，政府依法管理。因此，政府应参照国际惯例，尽快完成符合中国国情的BOT投资方式的立法工作，增强法律使用的针对性。
5、管理体制问题。BOT项目涉及国家重点建设计划和国民经济与社会发展的总体规划，意义重大，一定要加强宏观管理，对此，政府应尽快组织有关部门和专家研究BOT方式的具体政策，中央政府在充分参照国际惯例的情况下，应统一制定BOT合同的基本条款并建立一个有权威、有能力的综合部门归口统一管理BOT项目，一方面，防止地方政府为追求外资利用收益的最大化，毫无限制地重复开发BOT项目，另一方面简化审批手续，避免政出多门，互相扯皮。
6、控股权问题。考虑到基础设施建设的重要地位，我国曾对外商投资于基础设施建设的控股权作过限制性规定，这无疑是正确的，但是否适用于BOT项目，值得研究，因为BOT项目有关基础设施的使用权与经营权将在规定期限后转让给政府，不存在外商永远占有的问题，而且项目的建设、经营直接决定了投资回报率，所以外商视BOT项目的投资是一种纯粹的商业性行为，并且，投资受益者是项目所在国政府及其公共事业，政府没有必要着眼于这种商业行为的控股权，因此，在BOT项目股权问题上，我方可适当放宽对控股权的限制，可根据具体项目的不同，在符合产业政策的前提下，允许外商独资经营或控股经营。
最后需要指出的是，BOT投资方式在我国目前尚处于探索阶段，况且，BOT方式对环境、技术等要求又很高，实际操作也较复杂，因此，我国目前对BOT投资方式应实行“试点探索、逐步推广、宏观引导、规范发展”的总体策略，切忌一哄而起，遍地开花。
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