农村土地使用权流转研究——以山东省为例，本文主要内容关键词为：山东省论文,为例论文,土地使用权论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着生产力社会化的发展，农村集体组织除了自己行使其土地所有权职能，组织集体成员以群体方式与土地结合在一起，共同加入社会再生产总过程之外，更为普遍的做法是将其部分职能交由单个的集体成员甚至非集体成员，对集体土地进行占有、使用、收益和处置。所谓农村土地使用权流转，就是指在保持集体土地所有权主体不变的前提下土地权利在不同市场主体之间的移转与交易。
依据不同标准，可以对农村土地使用权流转做出不同的分类：(1)从出让主体看，农村土地使用权流转包括两个层次，一是集体组织将土地使用权从集体所有权中分离并移转给其他组织或个人。二是土地使用权主体再次将土地使用权移转给其他组织或个人。(2)从流转机制看，土地使用权流转有两种形式，一是行政性土地调整；二是土地使用权市场化流转。(3)从实践中已经发生的土地使用权流转的具体做法看，有大调整、小调整、两田制、机动地、反租倒包、“四荒”拍卖、股田制、抵押、互换、转包和转让等具体形式。
在贯彻落实土地延包30年不变政策之后，尽快建立起与市场经济相适应的农村土地使用权流转制度，使农户经营规模能够随着经济形势的变化而不断调整和扩张，已经成为当前农业和农村工作面临的重要课题[1]。本项研究拟基于山东省，运用抽样调查与典型调查相结合的研究方法，从实证角度对农村土地使用权流转的形式、频率、绩效及其存在的问题等做出客观评价，并试图从农民群众和农村基层干部在土地使用权流转方面所进行的艰辛探索和伟大创造中，尽快建立起适应市场经济发展要求的土地使用权流转制度。
二、研究过程与方法
我们在2000年1月组织了山东省农村土地使用权流转情况的抽样调查。抽样调查采取直接入户访谈的方式，具体做法是：(1)从山东省139个县（市、区）中确定122个农业经济在本行政区经济中占较大比重的县（市、区）作为调查对象。(2)面向山东农业大学经贸学院的全体在校生，通过招标的方式，从原籍属被调查的县（市、区）且父母务农的同学中，挑选了139名责任心强的同学作为调查员，每个县（市、区）有1-2名调查员。(3)我们要求每位调查员利用寒假回原籍所在县（市、区）调查所在乡（镇、办事处）、所在村和本县（市、区）另一乡（镇、办事处）的一个村（共两个村）的土地使用权流转情况。我们明确规定，每一位调查员都要回所在村调查自己的父母或亲属，以保证调查数据具有较高的可靠性。(4)在学生返乡调查前，我们组织了系统、深入的业务培训。调查问卷返回后，我们对本次调查数据进行了严格、细致的审核工作，基本上消除了登记性误差，并尽最大可能消除代表性误差中的偏差（注：通过样本数据或属性来对总体的数量特征或属性进行推断，总要或多或少地存在误差。这些误差一般有两种情况：其一是登记性误差，即在调查统计过程中由于观测、记录、计算上的错误而引起的误差；其二是代表性误差，即样本无法代表总体而产生的误差。其中代表性误差又可分为偏差和随机误差，所谓偏差是指由于人为地破坏了随机抽样原则（如有意选取或舍弃某些样本单位）而产生的误差；随机误差则是即便完全遵循了随机抽样原则，样本指标与总体指标之间仍然可能存在的差距。）。最后，我们从返回的268份调查问卷中确定了222份有效问卷。这222份调查问卷涉及全省113个县（市、区）和221个乡（镇、办事处）（注：属普遍农村的有181个，属城市郊区的有40个。）的222人村的222个农户。目前，山东省农村居民大约有1984万户，222个农户的取样规模是比较理想的。用这样规模的样本容量来推断全省的情况，可在保证置信度达到95%的情况下（注：这就是说，如果我们能够调查全省所有的农户，其结果是每100户中的95户与我们的调查结果一致。），使样本成数的抽样极限误差缩小到±6.5%。调查数据审核工作结束后，我们使用SPSS软件对本次调查结果进行了处理和分析。
在抽样调查研究的基础上，我们还实地考察了山东平度市的“两田制”、山亭区的“四荒”拍卖、寿光市的“股田制”等土地使用权流转的典型形式，并着重从制度层面进行比较研究。
三、抽样调查结果
在被调查的222个农户中，家庭平均人口为4.2人，每个家庭平均有3.7人分得了承包地，平均每户拥有土地面积5.8亩。这222户中，村干部占25户，党员占27户，村民代表占10户，普通农民160户（注：被调查对象可能既是村干部，又是党员，这里的划分是以被调查对象的最高身份为标准。例如，一个被调查农民如果既是村干部，又是党员，我们便将其归入村干部一类。）。农户平均年总收入10324元。64%的农户有非农业收入。
（一）行政性土地调整
调查结果表明，从包产到户以来，有208个村，占93.7%，进行过土地调整。而仅有12个村，占5.4%，从未进行过土地调整（注：另外有2个农民不知道他们村是否进行过土地调整。）。在进行过土地调整的村中，平均调整次数为4.3，大调整与小调整分别各占一半。有155人次，占75%，认为人口增减是土地调整的最主要原因。另有59人次，占28.4%，认为土地调整由村干部随意决定。
（二）过渡形式：两田制与机动地
随着市场取向改革的深入，行政机制在土地使用权流转中的作用将逐渐让位于市场机制，两田制与机动地就是在这个转换过程中出现的过渡形式。
1.两田制 调查资料显示，先后实行过两田制的村有130个，占被调查村庄总数的59.1%。在这130个村中，1986年以前就开始实行两田制的村，有55个，占42.3%；1986-1993年实行两田制的村，有54个，占41.5%；1994-1997年实行两田制有18个，占13.8%；1998年以后实行两田制的村有3个，占2.3%。
在先后实行过两田制的130个村中，有27个村，在贯彻30年不变政策之前就已经废除两田制；有35个村，在贯彻30年不变政策时废除了两田制；其余68个村，占被调查村庄总数的30.8%，目前仍在实行两田制。在这68个村中，责任田占全村耕地的比例不足20%的有25个，占36.8%；比例在20%-40%之间的有24个村，占35.3%；比例在50%左右的有10个村，占14.7%；比例在75%以上的有8个村，占11.8%。
责任田的分配方式是：(1)谁愿承担村里规定的承包费，就给谁，有29个村，占42.6%。(2)谁出钱最多，就给谁，有28个村，占41.2%。(3)根据家庭劳动力，有8个村，占11.8%。(4)跟口粮田一样，有2个村，占2.9%。(5)其它方式，占1.5%。外村人从来没有承包本村责任田的有37个村，占54.4%。外村人承包本村一部分责任田的有23个村，占33.8%；本次调查没有发现外村人承包本村大部分责任田的情形（注：另有11.8%的农民不知道他们村是否将责任田包给外村人。）。
调查结果还显示，非农化水平高的地区两田制的普及率高于非农化水平低的地区，见表1。
2.机动地 在222个村中，先后留过机动地的村有174个，占被调查村庄总数的79.4%。其中，1986年前就开始留有机动地的村有102个，占59.0%；1986-1993年间开始留有机动地的村有44个，占25.4%；1994-1997年间开始留有机动地的村有9个，占5.2%；在1998年以后才开始留有机动地的村有18个，占10.4%（注：对该问题的有效回答数是173。）。
表1 非农化水平与两田制
* 表示对该选项的有效回答数，下表同
在这174个村中，有19个村，在贯彻30年不变政策之前就已把机动地取消；另有5个村，在贯彻30年不变政策时把机动地取消了；有150个村，占被调查村庄总数的67.6%，目前仍留有机动地。在贯彻30年不变政策前，山东省机动地占耕地面积的比例为8.7%；在贯彻30年不变政策后，这一比例下降为6.9%。
目前仍留有机动地的150个村中，70.7%的村没有把机动地承包给外村人，19.3%的农民反映他们村将小部分机动地承包给外村人，只有2%的农民反映他们村把大部分机动地承包给外村人（注：另有8%的农民不知道他们村是否将机动地承包给外村人。）。
调查资料还显示，非农化水平高的地区机动地的普及率低于非农化水平低的地区，见表2。
表2 非农化水平与机动地
（三）土地使用权的市场化流转
到目前，农村土地使用权市场化流转已经出现了多种形式。在第一轮承包期内农民就有权把承包地转包、转租或转让给他人，也可以让子女继承，户口变化后还可以继续享有承包权，也可以把承包地作为银行借款的抵押物等，见表3。
表3 土地使用权的市场化流转
** 这类回答包括农民有权无条件或经村委会备案、或经村委会批准将承包地转包或转租给其它村民（或外村人）三种情形。
*** 这类回答包括农民可以在户口变化后无条件继续耕种和通过多交承包费而继续耕种两种情形。
表3显示，除转包（转租）权、继承权比较充分外，农民实际享有的可以进行市场化流转的土地权利还是比较有限的。
另外，在有权将承包地转包（转租）给其它村民的人中，36.9%的人可以无条件行使转包（转租）权；20.0%的人行使转包（转租）权需要到村委会登记；28.0%的人行使这一权利时需要得到村委会的批准。在有权将承包地转包（转租）给外村人的人群中，可以无条件行使这一权利的占27.1%，行使这一权利需要到村委会登记的占14.5%；行使这一权利需要得到村委会批准的，占18.2%。
（四）农民对行政性土地调整的态度
1.农民对30年承包期内行政性土地调整的预期 当问及“你认为今后30年承包期内还会进行土地调整吗？”，有214人对此作了有效回答。其中，(1)有103人，占48.1%，认为还会有调整；(2)有46人，占21.5%，认为土地是否调整取决于干部（县、乡、村三级）的意愿；(3)还有16人，占7.5%，认为土地是否会调整取决于中央；(4)只有17人，占7.9%，认为肯定不会再调整土地了（注：还有15%的被访问者表示对此问题说不清楚。）。
调查资料还显示，被访问人员的身份对土地调整预期有明显的影响。在上面提及的214人中，(1)有25人是村干部，其中有16人，占64.0%，认为今后还会调整土地；(2)有189人是普通村民（包括村民代表和普通党员），其中有87人，占46.0%，认为今后还会调整土地。
第一轮承包期内土地调整的频率对农民的预期也存在较为明显的影响，过去从未调整过土地或调整次数少于3的村有24个，其中11个村的被访问者，占45.8%，认为将来还会调整土地；调整次数大于或等于3的村有186个，其中90个村的被访问者，占48.4%，认为将来会调整土地。
未来5年内家庭人口变化的不同与土地是否调整的预期之间存在着较为明显的相关性，见表4。
表4 家庭人口变化的不同预期对行政性土地调整预期的影响
2.农民对严格禁止行政性土地调整的态度在这214人中，(1)同意严格禁止土地调整的有66人，占30.8%；(2)不同意严格禁止土地调整的有79人，占36.9%；(3)表示无所谓或说不清楚的，有69人，占32.2%。
在预期家庭人口变化的人群中，明确表示不同意严格禁止土地调整的人数所占比例远高于预期家庭人口不会变化的人群。其中，(1)预期人口增加的人群中，这一比例为46.3%；预期人口减少的人群中，这一比例为38.5%；而在预期人口不变化的人群中，这一比例为32.1%。
在25名村干部中不同意严格禁止土地调整的人所占比例也高于普通村民，有11名村干部，占44%，不同意严格禁止土地调整；有68名普通村民，占36.0%，不同意严格禁止土地调整。
在从未调整过土地或调整次数少于3的24个村中，对于严格禁止土地调整持不同意态度的人数所占比例为33.3%；而调整次数大于3或等于3的186个村中这一比例为37.6%。
（五）农民对土地使用权市场化流转的态度
可以预见，随着农村社会主义市场经济的发展，特别是土地延包30不变政策的贯彻执行，农民将得到更为充分的土地权利，可以更为自由地进行市场化流转。当前，农民对土地使用权市场化流转的态度见表5。
表5 农民对土地使用权市场化流转的态度
表5显示，农民的确期望得到更为充分的土地权利，但在目前农民对转包（转租）权、继承权比较认同，而对户口变化后继续耕种承包地以及把承包地转让给他人的权利还比较淡漠。
四、典型调查结果
（一）平度市的两田制
在实行家庭联产承包责任制初期，平度市的农民群众就开始探索实行两田制。在贯彻土地延包30年不变政策过程中，平度市对两田制作了进一步完善。一是在“两田”的划分上，扩大了按人头均分土地的面积。按照当初设计的两田制试验方案，口粮田主要用于满足农民的基本生活需要，以人均700斤粮食为标准划出口粮田；其余耕地留出3%的机动地外，全部为责任田，由农民根据自己的经营能力投标承包。但是，随着土地承包期再延长30年不变政策的实施，农民对土地的关切程度从而对均分土地的要求明显提高。适应农民心态的这种变化，平度市在贯彻30年不变政策时适当扩大了人均承包土地的面积。
现在这部分土地已超出了口粮田的范围，称为基本保障田，一是除了满足农民的基本生活需要外，还能保证农民达到一般收入水平。二是在承包方法上作了改进。除基本保障田按人头均分外，其余耕地实行“只准农户不要，不准集体不给”的原则，根据农民意愿和本村土地资源状况，合理确定每户承包规模的上限，在此基础上可以由农民根据自己的经营能力投标承包，也可以按人均分；三是严格土地承包费的管理和使用。村集体收取的承包费严格抵顶“三提五统”，超过部分按照农民同意的办法返还给农户。经过规范和完善，到目前平度市有1500多个村庄实行两田制，占全市村庄总数的85%以上；实行两田制的土地200万亩，占全市总耕地面积的80%以上。
经过十几年的探索，平度试验取得了较为明显的成效。一是探索出了一条公平与效率相结合的路子，口粮田按人均分，责任田实行竞争招标承包，提高了土地资源配置效率；二是土地合理流动机制得以建立，土地规模经营得以发展，到目前平度市经营土地20亩以上的农民有1万多户。
（二）山亭区徐庄乡的“四荒”拍卖
与两田制一样，“四荒”使用权拍卖也是山东省农民群众的首创。枣庄市山亭区是全国重点抚贫县之一，而作为山亭区的重点抚贫乡镇的徐庄乡，早在1992年8月就大胆引入市场机制，率先敲响了全国荒山使用权拍卖的第一槌。
徐庄乡属纯山区，地处地质大断层，以滕徐路为分界线，南部为青石山，北部为砂石山。徐庄乡依据本乡实际，适应市场经济的要求，大胆探索深化农村改革的路子，将荒山、荒坡、次等地使用权推向市场。到目前，拍卖“四荒”使用权已达6万多亩。具体做法是：在人均留足四分口粮田的基础上，把剩余的次等地和大面积荒山根据山场、耕地面积、人口等情况，按流域进行公开划片。同时，保证让大多数农户参与竞争，尽可能多地调动有经营能力的农户投入开发。承包期限不得少于15年，具体期限可视各村实际而定。拍卖成交者，由司法机关现场公证，签订承包合同。
“四荒”使用权拍卖是继包产到户后的一次深刻变革，它使“四荒”使用权由行政手段配置资源的平均分配关系变为市场机制配置资源的买卖关系，取得了良好的生态、经济和社会效益。一是“四荒”使用权连片拍卖，让农民花钱买放心，确定了承包者长期直接的经济效益，提高了集约化经营的程度，极大地调动了农民投资投劳的积极性，不少承包户在拍卖成交的当天就全家上山。二是通过拍卖这种民主公平竞争的形式，把分散的荒山使用权转移给了实际需要而又具有经营能力和经营实力的农民去经营，实现了劳动力、土地资源、资金的最佳结合，加速了农业剩余劳动力向二、三产业的转化分流，避免了过去荒山坡地被不愿或不具备承包能力的农民平均占有、长期得不到有效开发利用所造成的浪费和破坏。这样，既使荒山得到了有效合理充分的开发利用，又把另一部分能工巧匠、非农产业人员解放出来，专心从事二、三产业，促进了农村的分工分业，真正达到了地尽其力、人尽其能，大批的果农、粮农和其他商品经营专业户可以大显身手。三是理顺了村集体与农民之间的关系，减轻了农民负担。村集体收取的拍卖金为承包户提供树苗，代群众上交“三提五统”。除此之外，村集体用剩余的大量资金发展集体工副业，增强了发展后劲。还积极兴办公益事业，扶持困难户发展其他产业。
（三）寿光市的股田制
所谓股田制，是对土地股份合作制的简称，首创于广东南海市。在山东省，桓台市邢家镇邢家村率先试行股田制并获得成功。
1999年3月寿光市在对桓台邢家镇邢家村股田制考察学习之后，决定在寿光孙集镇孙集村进行股田制试点。试点方案是：针对孙集村地少、人均占地不平衡以及非农户多的实际，采取经济田（主要是菜地）与口粮田挂钩、固定农户承包的经济田、用口粮田找齐的办法，对全村土地进行了初步调整。在此基础上，又将全村土地折股到人，每人一股，每股0.8亩，每股每年分小麦、玉米各120斤（可按当年市场价折合成现金）。以后人口变动，可采用“动股不动地”的办法解决，减人减股，增人增股。后来，孙集村试点经验向全市推广时由于各村条件不同等原因而遇到了障碍，寿光市便转而仅在直接顺延30年的村推广股田制。基本做法是：在口粮田按人头均分的前提下，将全村经济田（主要是菜地）按村里的人口，人均一股，每股为人均占有的土地亩数（农民称之为“股田”），按股分红（经济田承包费总额为经济田股金红利的总额）。实行股田制的村，除发放土地承包经营权证外，还发放股权证，这样便以股权的形式满足了农民按人头均分经济田的要求。以后人口变动，采用“动股不动地”的办法解决，减人减股，增人增股，并按“先减后增”的原则，将减人收回的股权按时间先后顺序移交给新增人口。每一个村民都是股东。股东大会民主选举理事会，制定“股田制”章程。到目前为止，寿光市实行股田制的已有200个村，大约占全部行政村的1/4。
寿光市推行股田制，既适应了蔬菜区域化生产的要求，又维护了农民的土地承包经营权，受到了群众的普遍欢迎。具体的讲，一是维护原有合同的严肃性，保护了农民利益。在第一轮土地承包期内，村集体都与农户签定了书面承包合同，农民根据承包合同的年限投入了大量的财力、物力，如果强行收回，不仅打破了原合同的严肃性，而且会给农民利益带来不可估量的损失，特别是大棚生产，一个大棚需投资1-4万元，对农户极为不利。而实行“股田制”后，仍由原承包户继续承包。二是减轻农民负担。在实行股田制前，寿光市仍有部分村，承包费不但不抵顶“三提五统”，而且“三提五统”照收不误，加重了农民负担，影响了干群关系，造成了社会的不安定因素。实行“股田制”后，土地承包费作为股金红利，按股分红，多则每股二三百元，有效地减轻了农民过重的负担。三是促进了土地的合理流转。土地延包30年之后的土地流转形式，主要应是搞有偿合理流转，土地经营者必须给放弃承包地的农民以合理的补偿。股田制是促进土地流转的有效形式。四是促进了土地规模经营。目前，土地规模经营主要有两种形式：一种为经营大户；二是群体规模即区域种植。两者相比，后者较为成功，自己种自己的承包土地，但在一定的区域内只种一个产品。规模经济效益随之提高。股田制实行动股不动地，有利于土地区域种植，促进了农业规模经营的实现。
五、结论
（一）结论性评述
1.目前农村土地使用权流转主要还是停留在土地作用权从集体所有权中分离并移转给农民这一层次上，而且这种分离和移转过程基本上是在行政手段主导下进行的 迄今为止，农民获得土地使用权的主渠道仍然是村集体组织的行政性土地调整。实行包产到户以来，只有5.4%的村庄从未进行过行政性土地调整。在进行过土地调整的村中，平均调整次数为4.3。土地使用权市场化流转虽已产生，但市场机制在土地使用权流转中发挥的作用还比较有限。只有14%的农民可以转让其承包地。40%的农民无权让子女继承承包地，也无权把承包地转包或转租给外村人。
2.第一轮承包期内行政性土地调整的惯性很大，目前农民对行政性土地调整仍然存在较强的依赖性 调查结果显示，75%的被访问者认为，随着人口增减变化而对承包地作行政性调整具有合理性。只有7.9%的被访问者预期未来30年承包期内不会有行政性土地调整。只有30.8%的被访问者对严格禁止行政性土地调整持同意态度。
3.农村改革以来，山东农民群众和基层干部在土地使用权市场化流转方面已经进行了卓有成效的探索，取得了令人瞩目的制度创新成果 平度市的两田制、山亭区的“四荒”拍卖、寿光市的股田制等都是农民群众和基层干部的伟大创造。
（二）进一步的讨论
1.现行土地使用权流转制度制约了农村社会主义市场经济和农业现代化的发展，必须进一步改革 当前，我国农村社会主义市场经济体制的基本框架正在形成，特别是农民的市场主体意识在不断增强，农村商品市场体系基本确立，农村劳动力、资金、科技、信息等生产要素市场也逐步形成，市场机制在农村社会资源配置过程中发挥的作用也越来越大。然而，与此不对称的是，我们的调查结果却显示：从总体上看，迄今为止农村土地使用权流转机制基本上没有变化，即农民不是通过市场交易，而是凭集体成员身份从村集体那里获得土地使用权。当30年承包期内农民家庭人口增加时，在能够凭集体成员身份分享土地承包权的前提下，农民的最优选择自然是通过千方百计地向集体组织施加“压力”，迫使集体组织对承包地作行政性调整来获得土地承包权，而不会退而求其次通过市场交易，向其他村民购买土地使用权。土地作为农业生产不可或缺的生产要素，到目前仍然停留在以行政手段为基础进行配置的阶段，这不能不制约农村社会主义市场经济的发展[2]。以行政手段为基础配置农村土地资源所形成的“均田制”格局，使农户的超小经营规模处于凝固状态。“均田制”对土地资源配置效率的牺牲在过去乃至今天或许还有其根据，但从发展的观点看却制约着农业现代化的发展。
2.农民群众和基层干部的探索和创新昭示了农村土地使用权流转制度改革的方向：不失时机地把市场机制引入农民与集体组织之间的土地承包关系 由于我国农村土地制度改革走的是一条渐进式道路，因而尊重农民的意愿、鼓励农民群众的探索和创新，是农村土地使用权流转制度改革与建设获得成功的根本之所在。无论是两田制、“四荒”拍卖，还是股田制，核心都是把市场机制引入农民与集体组织之间的土地承包关系。这些制度创新案例表明，均田制所发挥的维护社会公平的作用完全可以通过引入新的制度安排得到实现。特别是股田制，它重塑了农村土地集体所有制，实现了股权（田）归集体成员，使用权归农业经营者（不论是否为集体成员），从而使农民的集体成员权益以股权的形式表达出来，使土地的社会保障功能完全与其生产要素功能分离开来，极大地提高了土地资源配置的效率。同时，股田制的“动股不动地”，也推进了土地证券化过程，创造了土地流动的新载体，克服了土地的固定性、分割携带难等自然属性的限制，促进了农村土地在更广阔范围内的自由流动，昭示了农村土地使用权市场化流转的发展方向[3]。
现在总结农民群众创造的经验可以看出：把市场机制引入农民与集体组织之间的土地承包关系，以及在此基础上土地使用权在农户之间的自由流动，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，是农村公有制在市场经济条件下的实现形式，也是我国农村市场取向改革向纵深发展的必然要求。当然，由于计划经济体制向市场经济体制转变还要持续一段时间，目前行政机制还将在农村土地资源配置中发挥重要的调节作用，因而当务之急仍是必须严格和规范行政性土地调整，严格禁止在30年承包期内进行统一的行政性土地调整，绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整。“小调整”的期限不得低于5年。不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担。“小调整”方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。
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