政府诚信从世俗实然到道德应然的适然之策，本文主要内容关键词为：之策论文,世俗论文,道德论文,诚信论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“人的社会关系的形成和发展，是道德产生的客观前提和直接基础。”[1]政府诚信本质上属于政治道德的范畴，其客观前提和直接基础是政府基于行政权力的行使而形成的政治关系。为此，本文所论政府诚信，主要是指各级行政机关及其公务员在行使职权、处理有关政治关系的过程中应该遵循的诚实守信的道德原则以及所应具备的政治道德品格。
一、政府诚信的世俗实然扫描
实然指的是实际存在。政府诚信的世俗实然既包括积极的方面，也包括消极的方面，即政府不诚信的现象。应当承认，我国各级政府及其公务员的大多数在行使职权的过程中，都能做到诚信。尤其是随着市场经济体制的建立，政府行为的理性程度不断提高，取信于民的意识也不断增强；同时，由于政府体制不断进行改革，信用机制日趋完善，政府诚信行为也逐步规范；此外，公务员的素质不断提高，忠诚于人民，取信于人民的诚信道德品质在逐渐养成，政府的诚信度也在不断提高。这就从主观和客观两方面促进了政府诚信的实现。但也应看到，在实际生活中，政府的不诚信行为也是客观存在的。本文的目的在于探求政府诚信的世俗实然到道德应然的适然之策，因此世俗实然分析的重点在政府的不诚信方面。
当前，我国政府不诚信的主要表现有：
政策多变，朝令夕改。中央的政策是长期的、一贯的，具有一定的连续性和稳定性。可有些地方政府借口地方的特殊性，搞“上有政策，下有对策”。如，我国的土地承包政策，中央明确规定30年不变，有的地方政府几年一变，甚至由于领导人的更换而随时发生变化，结果使老百姓人心惶惶，无所适从，不仅影响了政府的威信，也影响了群众的生产热情。
滥用职权，地方保护。有些地方政府为了地方的局部利益和眼前利益，不顾法律、法规的明确规定，公然搞地方保护。如，暗中支持企业“脱壳破产”，逃避债务；或者帮助法律、法规明确禁止生产的污染严重的企业逃避检查等，这些行为侵害的是国家和人民的整体利益和长远利益。
浮夸造假，欺上瞒下。有的地方政府报喜不报忧，隐瞒事实，掩盖真相；有的地方政府编造假数字，假账目甚至假档案，做表面文章，制造所谓的“政绩”欺骗上级和群众，严重地损害了国家和群众的利益，也败坏了政府的声誉，破坏了政府和人民的鱼水关系。
无视法律，权大于法。有的政府部门在执法过程中，知法犯法，随意行政。如，乱设关卡，乱收费，乱摊派；有的政府部门以权谋私，借行政管理之名，行中饱私囊之实。如，将正常执法的收费用来乱发政府公务员的奖金；还有的政府官员滥用自由裁量权，照顾自己的亲戚朋友，从而造成行政行为的显失公正等。
不负责任，互相推诿。有的政府部门责任意识淡薄，对行政管理工作消极倦怠，碌碌无为，行政失职现象时有发生；部门之间遇事条块分割，互相推诿，无人负责；有的政府机关公仆意识、服务意识不强，对群众的困难不闻不问，对群众的疾苦漠不关心。
信息封闭，政策秘密。有的地方政府违反行政法关于行政公开透明的原则和听政原则，涉及公民权利义务的重大行政行为不告知公民，也没有相应的咨询程序和说明理由程序，信息、政策不公开，不透明。
政府不诚信现象的存在从反面证明了政府诚信的价值，也内含着对政府诚信的吁求。
二、政府诚信的道德应然解析
应然也就是应当。应然来源于社会现实，又是对社会现实的超越。政府诚信的道德应然同样如此，既包括实际生活所应该达到并且能够达到的要求，也包括作为道德价值追求的目标。基于此，笔者认为，政府诚信的道德应然是一个多层次内容构成的目标体系。
（一）政府诚信道德的底线要求是依法行政、公正执法
1.政府诚信的个性特征所决定。政府诚信具有诚信道德的一般特征，还具有不同于诚信道德一般的个性特征。政府诚信是在政府做出行政行为的过程中发生的。行政行为是政府实施行政管理、行使行政权力的过程中所做出的具有法律意义的行为。行政行为的发生导致了政府和人民群众的行政法律关系的发生。由此决定，政府诚信必然和法律、法规相连。同时，由于行政权力的行使在某种意义上就是政府对人民群众的支配，“权力的要素本身就包括了权力主体与权力客体，任何权力都具有支配性，权力是主体支配客体的一种强制力量”[2]。这种支配如果没有法律的制约，必定造成对权力客体的侵害，政府减信便无从谈起。因此，依法行政和公正执法是政府诚信的当然起点，也是诚信道德的底线要求。
2.本文对政府不诚信的世俗实然的分析所得知。从对政府不诚信现象的扫描，可以明显地看出，大多数的政府失信现象都是由于政府不能真正做到依法行政和公正执法所造成的。可以说，不能做到依法行政和公正执法是导致政府不诚信现象的根本原因。换言之，政府做到了依法行政和公正执法，也就从一定意义和一定程度上实现了政府诚信。
3.政治、法律和道德的相互关联所揭示。政府诚信不仅是伦理道德的研究对象，也是政治法律的题中应有内容。罗尔斯在《正义论》中论及“法治”时做了这样的表述：“我们可以把有规则的、无偏见的、在这个意义上是公平的执法称为‘作为规则的正义’……”[3]在这里，罗尔斯从法律的角度论述了作为评价社会制度的道德标准的正义。道德和法律作为人类社会生活的行为规范，在源头上都是起源于人类的需要，本没有明显的界限。在进入政治社会以后，由于统治阶级的需要，二者在性质、功能、形式等方面才慢慢地区分开来，同时，又在互补的基础上，共同发挥作用，从而在一个新的基点上统一起来。可以说依法行政、公正执法本身既包括有法律的要求，又内含着道德的要求。
（二）政府诚信道德的一般要求是诚实、守信
1.政府职能履行的要求。政府是否诚实、守信，直接关系到政府职能能否顺利、有效地实现。我国古代即有“信为政基”的从政名言。政府职能主要包括政治职能和社会职能两类。由于社会性质所决定，政府的政治职能更多地体现为对广大人民的民主。只有政府在制定政策、法规和实施具体行政行为时，尊重公民的知情权和参与权，做到表里如一，言行一致，才能不断提高政府活动的公开性和透明度，不断提高人民群众的主人翁责任感，提高广大人民的民主观念和意识，促进公民民主习惯的养成，也才能更好地完成政府的政治职能。政府的社会职能，是指政府对社会公共事务的管理。政府能否顺利、有效地完成社会管理职能，同样取决于政府能否做到诚信。只有政府向社会讲真话、实话，而且言必信，行必果，才能取信于民，树立政府的权威，为政府履行社会职能奠定基础。库珀为政府提出的道德规则和格言之一就是：“诚实是最好的政策”[4]。政府只有诚信，才会得到人民群众的信任和尊奉，人民只有对政府信任和尊奉，才能自觉接受政府的管理和规范，自觉履行社会义务，政府的社会职能也才能得以履行。
2.社会诚信体系构建的需要。社会诚信体系一般包括公民诚信、企业诚信和政府诚信。与政府职能的实现相联系，政府诚信在社会诚信体系中居于核心地位，直接影响公民个人诚信和企业经商诚信，成为社会诚信体系大厦的基点和支撑。“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”[5]政府率先诚信，为民做出表率，才能带动全社会诚信道德的养成。美国著名的政治学家迈克尔·罗斯金说：“所有的政府行为都在影响着人民。”[6]政府的所有行为，都与广大人民群众的切身利益息息相关，这就容易对人民群众发生深远的影响。所以政府在诚信道德建设中发挥着不可替代的示范带头作用，政府诚信成为整个社会诚信体系的核心和基础。因此，必须打造诚信政府，强化诚信行政，努力提高政府的诚信水平，树立政府的诚信形象。只有这样，才能在诚信道德建设中，起到良好的示范引导作用，才能引导整个社会营造出诚实守信的良好风尚。
（三）政府诚信道德的价值目标是忠诚于人民、取信于民
1.政府权力的来源所决定。在我国，政府是由人民代表大会产生的，其行政权力是通过人民代表大会的委托和授权而获得的，它要对人民代表大会负责并接受人民代表大会的监督。而人民代表大会又是人民行使权力的机关，必须向人民负责。人民选举自己的代表组成权力机关，代表人民行使国家权力，并没有放弃自己对国家和社会事务的最后控制权。因此，人民代表大会的权力又是来自于人民的委托和授权。人民才是最终的权力之源。由此得出的结论是：政府的行政权来自于人民的委托和授权。借用经济学的委托——代理理论，人民是委托人，政府是代理人。委托人“具有委托授权的原权利”[7]，代理人应对委托人负责。由于这种委托——代理关系所决定，政府在与人民基于行政权的行使所发生的社会关系中，应当忠诚于人民、取信于民。
2.政府的政治理想所要求。与我国的社会主义性质相联系，我国政府的政治理想是实现共产主义社会。这就决定了政府的一切行为都应该是为向共产主义社会过渡准备条件。共产主义社会“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[8]。这就需要我们的政府在制定各项方针、政策时，要以人为本，以促进和保证人民群众的全面、协调发展作为为政第一要务，把人民的利益和需要作为行政行为的出发点，想人民所想，急人民所急，自觉做到忠诚于人民、服务于人民、取信于民。
三、政府诚信的适然探求
适然是指适应于政府诚信从世俗实然到道德应然的环境和条件。 由于政府诚信不仅是道德的要求，也有法律的要求，所以政府诚信的实现既需要软约束机制，即通过道德教育、社会评价等来提高政府公务员的诚信道德意识，促进公务员的诚信道德自律；还需要法律、制度等硬约束机制做支撑，保证政府及其公务员的诚信道德他律。基于这种认识，实现政府诚信道德的适然可从以下两方面探求：
（一）建立软约束机制
1.建立健全政府诚信教育机制。所谓的政府诚信教育，就是由一定的社会力量和机构，依据诚信道德要求和法律、法规的原则规范，对公务员有组织、有计划地施加政府诚信影响，使之内化为公务员的内心信念，形成政府诚信的品质和风尚。
首先，要建立公务员职业的全程诚信教育体系。公务员的诚信教育本质上属于职业道德教育，对公务员的诚信教育应伴随公务员职业的全程。从公务员的考试选拔开始，就要增加有关诚信道德知识的内容。在录用的环节，要加大对候选人员的社会诚信资信记录的考察，以此来为公务员的诚信道德教育预设浓烈的社会氛围。在公务员正式上岗前，要加强岗前诚信道德培训。培训结束，要进行考试，考试合格，发给学员合格证书方可上岗。考试的内容不仅要有诚信理论知识，还要有诚信情境模拟，防止培训走过场。在公务员日常管理中，要把诚信道德教育纳入公务员的培训计划。在培训机构方面，可以利用现有的公务员教育培训机构，如各级行政教育学院和党校等；也可以利用社会的其他教育资源，如各大学、学院等。在课程安排上，要根据政府诚信道德的内容和政府诚信道德的养成规律，建立系统、规范的课程体系。具体的课程设置应包括马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想；宪法、行政法、法学基础；政治学、行政学、组织行为学、公共政策；伦理学、行政伦理学等。
其次，要构建公务员诚信教育的综合模式。诚信教育应当和政府公务员的其他培训教育结合起来，如与法律培训、政治教育、业务培训等结合起来。除了加强公务员职业道德教育外，还要和家庭美德教育、社会公德教育联系起来。因为“公共生活、职业生活和家庭生活是人类社会生活的三个主要领域”[9]。就公务员的社会活动而言，除履行职务的公务活动之外，还要参与到公共生活以及家庭生活之中，这三方面的道德养成是共时的，因此是相互影响、相互作用的。这就需要把政府诚信道德教育置于社会道德教育的宏观背景之下，建立公务员诚信道德教育的综合模式。在社会公德和家庭美德的道德教育中，要特别强化诚信的内容。在进行社会公德和家庭美德诚信道德教育的过程中，要注重社会导向的作用，应采取多种形式把诚信道德的原则和规范渗透到各种文化娱乐活动中，在满足人们的审美和兴趣爱好的同时，使公务员潜移默化地受到诚信道德的影响和熏陶。
2.建立政府诚信的社会道德评价机制。政府诚信的社会道德评价是指社会对公务员的行为、品质及可感知的意向所做的是否诚信的价值判断和褒贬态度。社会道德评价是社会道德调控的重要形式，但因为它主要是通过社会舆论、风俗习惯和内心信念的活动方式来进行的，社会道德评价的主体主要是人民群众及其团体，因此，这种评价对政府诚信的实现仍然属于软约束。本文之所以把道德评价的重点放在社会的道德评价方面，主要是强调社会方面为政府诚信道德现实化提供的适然之条件，并不否认个体自我的道德评价，也不否认社会的道德评价需要和个体的自我道德评价相结合才能发挥作用。
建立政府诚信的社会道德评价机制，可从以下方面努力：
首先，要充分发挥社会团体的作用。社会团体是我国不同职业、不同年龄、不同性别的人民群众为一定宗旨而自愿组织起来的群众性组织。它具有双重性，一方面它是参加社会事务、参与制定和实现国家政策的组织，另一方面又是代表和保障人民群众利益和权利的组织。正是由于这双重性，充分发挥它对政府行为的诚信道德评价才是可能的，也是可行的。因为它参与国家和社会事务，因而了解政府的行为；因为它是保证人民利益的组织，所以必然要评价政府的行为。社会团体具有评价政府行为是否诚信的固有优势，因此一定要充分发挥这种优势，为政府诚信的实现做出贡献。在人民团体中应建立专职或兼职的政府诚信监督的机构和人员，跟踪政府的行为，检验政府是否诚信并对其进行评估和记录，研究对策。具体操作不仅要有定性的结论，还要有定量的分析，通过人民团体的机关刊物及时公布于社会。
其次，要充分发挥大众传媒的作用。大众传媒是向大众传递信息的专门机构，也是政府和公众相通的中介。大众传媒对信息的传递具有超时空性，即不受时间、空间的限制，影响极其广泛、迅速。大众传媒的监督虽然不具有法律的效力，也不具有执行力和强制力，但却有强大的社会舆论和社会评价的力量，直接影响政府的威信和可信度。因此，在对政府行为进行诚信道德评价的过程中，大众传媒具有不可替代的作用。人民群众可以充分利用大众传媒对政府行为进行诚信道德评价和监督。
（二）建立硬约束机制
邓小平同志曾指出：制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。他还说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[10]。因此，政府诚信的世俗实然到道德应然的适然条件，当前更主要的应是建立健全制度、法律的硬约束机制。
1.不断完善民主制度和民主机制。我国的民主政治建设虽然取得了一定的成绩，但目前的民主制度和民主机制还不健全、不完善，人民所享有的民主权利也不充分，导致了保证政府诚信的制度、机制的供给不足。如，缺乏保障人民政治参与效力的制度、保证人民知政的制度，缺乏对政府失信行为进行及时、有效地监督和制约的制度。因此，建立必要的人民政治参与、民主选举和民主监督等制度，从制度上保证政府诚信的实现，势在必行。
2.进一步加强国家机关对政府行为的诚信监督。国家机关对政府行为的监督属于行政法制监督。行政法制监督具有对政府诚信行为监督的意义。首先，要充分发挥权力机关的监督职能。政府在履行职权的过程中是否做到了依法行政，权力机关最有发言权。因此，权力机关的监督重点在行政机关的羁束行政行为上，主要是监督和检查行政机关的行为是否做到了依法行政。权力机关的监督可以通过对行政机关的执法检查，人民代表的视察以及听取人民群众的反映等途径。监督形式可以是多种多样的，可以是定期的，也可以是不定期的。关键是监督检查的结果要公开，一旦发现政府的违法行为就要做出严肃、公正的处理，要责任到人，决不姑息。其次，要充分发挥行政机关内部的监督职能。行政机关内部的监督，包括基于行政层级关系的监督和行政审计、监察机关的专门监督。随着社会的发展和进步，行政的专业性越来越强，行政行为在不违法的前提下，是否合理、公正，这方面行政机关最有发言权。因此，行政机关自身的监督对政府诚信行为的实现也是非常重要的。行政机关的监督重点应放在自由裁量行政行为上，主要监督、检查政府的行为是否做到了公正执法。在监督的途径、方式以及政府失信的责任追究方面大致和权力机关的监督相同。所不同的是由于行政机关的监督是对自身的监督，所以在对行政行为进行调查的过程中，应适当采取迥避，以防止先人为主导致结果的不公正。第三，要充分发挥司法机关的监督作用。如果政府由于违法行政行为侵害了行政相对人的合法利益，行政相对人可以到法院提起行政诉讼。司法机关在充分调查的基础上，由法院依法做出判决，用法律行为纠正行政机关的违法行为，促进政府的依法行政和公正执法。
3.进一步完善行政法律制度。为克服行政执法中由于法律、法规的供给不足和法律、法规过于笼统、抽象的缺欠，同时为满足社会对行政法律、法规的需求，需要不断加强行政立法，扩大法律、法规对行政行为的覆盖面；还要不断完善行政立法，增强法律、法规条文的严密性，确保政府的依法行政和公正执法的实现。