高中学校过度负债扩展规模问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,规模论文,高中论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，全国范围的高中教育进入了一个快速发展的新阶段。在经济欠发达地区的农村县域，重点高中也大都在扩展办学规模。然而，这些学校几乎全是举债运行，甚至是在斥巨资、高负债的情况下建校发展。本文拟对此问题作些分析，以期引起有关方面的足够重视。
一、学校负债扩展规模的动因与条件
（一）学校扩展规模的动因与负债选择
一是政策驱使。1999年教育部颁发《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》，以及始于当年的高校扩招，开始拉动高中教育的发展。党的十六大提出“基本普及高中阶段教育”的战略目标后，教育部又进一步明确提出：“2010年普及高中阶段教育地区的人口覆盖率达到70％左右，2020年普及高中阶段教育地区的人口覆盖率达到85％左右，实现基本普及高中阶段教育”。随后，各地都出台了加快高中教育发展的政策和措施，并列出了普及高中阶段教育的时间表。这期间，中等职业教育出现了滑坡，高中阶段教育出现了“普高热”，在良好的政策环境下普通高中的发展可谓“时势使然”。
二是利益驱动。高中教育属于非义务教育，有收费用于补偿教育成本的制度安排。过去几年，政府规定的收费标准有了较大幅度提高，而且“规范化学校”、“示范校”与一般学校还有一定区别。加之，各地为促进高中教育发展，又出台了诸如“择校”收费、征地优惠、免收管理规费等优惠政策。这样，客观上就为高中教育扩大规模提供了一个利益平台。
但是很明显，制约学校规模扩大的主要因素是资金。钱从哪里来？尤其在经济欠发达地区，政府财力有限，难以在短期内有高强度的投入。而学校本身又不可能有雄厚的资金积累。于是，举债——向银行贷款、教职工集资、施工方垫支等就成了一种选择。应当说，高中教育具有产业属性，可以适当运用市场机制调节供求关系。基于此，借用银行贷款或集资等融资形式，举债建校，收费偿还，赢得学校事业规模的主动扩大和超前发展，负债发展是具有积极意义的。
（二）学校负债扩展规模应具备的条件
任何事物的发展都会受到内外部条件的制约。一所学校，要作出举债扩展规模的举动，也应具备一定前提条件。
从学校外部看，社会施予学校以扩大办学规模的压力并能提供一定支撑。首先，学校多年来享有较高的美誉度，其教学质量被社会认可，这是学校得以扩大规模最为重要、关键的条件；其次，今后若干年区域内生源基数较稳定，而目前当地高中阶段教育规模偏小，适龄人口入学率偏低。并且县域内甚至周边县区优质高中教育资源不足，人们就学该校的需求远大于它的供给，供需矛盾突出，即使择校收费也难以抑制入学愿望，学校面临必须扩大规模的外部压力；再次，当地经济发展水平尚可，大多数居民有一定的经济支付能力，政策允许下的择校收费对优质高中教育需求的抑制作用影响不大；最后，政府对教育投资的努力程度较高，能够提供良好政策环境，给予尽其所能的财政投入、贷款贴息等经济支持。以上几点是学校有稳定经费来源、事业收入，以保证足够偿债能力的重要条件。
就学校内部来讲，存在扩展规模的动力和条件。一是整体上现有办学条件较好，办学质量高，但规模偏小，按照学校适度规模理论，达不到规模效益的要求，学校存在扩大规模的动力；二是拥有一支优秀的师资队伍，年龄、学科结构合理，整体水平及工作积极性较高；三是有着优良的管理水平，多年来已形成良好的制度和文化氛围；四是原有负债较少（资产负债率较低），教职工工资和日常经费有保障，后勤与财务管理规范，内部资源利用率充分。以上几点是学校本身具有可持续发展能力的必要条件。
二、学校扩展规模中的过度负债现象及其成因
（一）过度负债现象
学校在看好自身发展前景的情况下，为扩展规模而适度举债，其债务实际是一项在今后长时期内受益的“预付成本”，能以未来一定时期的陆续收入加以补偿。从经济效益的角度分析，是可行、合算的；从积极发展高中教育的战略高度评价，也富有意义。但是，近几年来，有些学校在规模扩展过程中出现了过度负债现象，对此，则应抱以科学理性的态度加以审视。
尽管目前关于学校资产与负债管理的理论研究还比较滞后，学术界对学校过度负债的标准还没有界定，以及实践中数据的可得性等原因，负债款额还难以有准确的统计。但为数不少的学校在负债累累的情况下扩展规模却是事实，表现为在当地财政没有投入或投入很小，又没有足够自有资金的状况下，斥借巨额资金，超标准新建硬件设施，或大规模改建、扩建学校。
2002年3月13日的《中国教育报》报道了全国政协委员、原国家教委副主任邹时炎在九届五次政协会上的讲话：在示范校建设过程中，由于多种原因，出现了一些不和谐的“音符”。有的学校存在奢侈浪费现象，如用数十万元甚至上百万元修建豪华校门和景点；有的学校则已负债累累，使办学处于困境之中，使示范校建设这一好事走了样。
《苏北地区省重点中学规模办学现状调查及分析》一文中提到：不少学校由于规模的扩大，已欠下了银行大量贷款，学校的许多硬件、软件由于经费不足而得不到添置或更新。借贷经营、借鸡下蛋的经营方式，已使学校负债累累，压力很大。
南通市教育局局长王炎斌在《教育发展研究》（2004年第6期）上撰文说：前一阶段，一些学校提出要“做大做强”，他们大肆向银行举债，在硬件建设上不惜斥巨资，花血本，并美其名曰“用明天的钱办今天的事”。……但在这种喜人表象的背后，却形成和隐藏着一个个可怕的财务窟窿，因为这些学校大都有几千万乃至上亿元的负债。
笔者曾调查、走访了地处欠发达地区农村县域的一些高中学校，选取了26所规模为60个教学班左右，在校生数达3000—4000人的学校作为样本校，对其负债情况作了大致统计，结果如图所示：
26所样本校负债统计图示
附图
值得思考的是，其中部分学校并不具备或不完全具备以上所述的负债扩展规模应具有的条件，而且多年以来就负债累累，如今又在举债建设。
（二）过度负债现象的成因
过度负债是学校忽视内外部制约条件，过快过大地扩展办学规模所致。分析形成的深层次原因，主要有以下几点：
一是缺乏对教育与经济发展相互关系的深刻认识。区域教育对经济发展具有促进作用，区域经济发展对教育发展又有制约作用，区域教育发展与经济发展阶段具有相对一致性，这是区域教育发展与经济发展的一般规律。如果决策部门和学校无视规律，不考虑经济发展水平，对农村居民缴费就学的需求和经济承受能力估计过高，那就容易作出脱离当地实际，盲目超前扩大办学规模的决策。其结果可能是，一方面扩张后的学校，偿债困难，另一方面，整体上县域内高中教育资源的闲置、浪费现象也在所难免。
二是没有树立正确的政绩观。当前一些学校以高负债为特征的盲目超前发展，除了校际互相攀比、“时势使然”等因素的作用，还与某些当政者急于“树政绩”的心态紧密相关。学校基础设施的建设，招生规模的扩大，看得见，摸得着，“跨越式”地加快了事业发展，在政府和广大民众面前竖起了“能人”、“功臣”的形象，也就有了政绩。还有，学校主要领导不为学校的长远打算，更多地考虑眼前利益，这在一两年内将要离任的校长身上表现突出，把还债任务主要留给下一任的错误思想在很大程度上影响了他的决策。
三是管理部门监管不到位。因为公立学校的财产所有权属于国家，学校建设中发生的债务最终是与政府相关的。对政府来说，既要尊重学校自主决策和自主办学的权利，又要对学校国有资产的处置和运作进行监管。因此政府有关管理部门需要对公立学校的贷款等融资行为实行宏观指导和监控，信贷等资金进入教育领域，需要研究相应的对策和合理的规范。而现行的管理体制，恰恰在这方面表现出监管的缺位。
四是学校自我约束乏力。对学校而言，因具有法人实体的地位，管理体制上实施校长负责制，所以被赋予自主发展的权利。但是，自主发展不是无拘无束，现行的以教代会为基本形式的校内民主监督制度，应该对学校具有约束的作用，重大事项应该交由教代会讨论，教代会一般都要对校方提交的年度财务工作报告进行审议。正常情况下，过度负债的事实应引起关注，并会带来进一步的质疑、论证。但事实上这种制度的效力在学校行政决策面前显得苍白无力，最终使得在过度负债发展问题上学校自我约束乏力。
三、学校过度负债扩展规模容易产生的不良后果
（一）从长远看，学校还贷能力变弱从而延缓自身的良性发展
负债是有代价的，需要承担按期还本付息的财务风险和市场风险。关于过度负债学校的偿债问题，笔者对一所中等负债水平的样本校作了一个大致测算。这所学校办学规模为3600在校生，负债4000万。根据目前的收费标准、当地的经济发展水平和招收择校生的“三限”（限人数、限分数、限钱数）政策，该校一年的事业收入约为1000万。在获取了2003年学校的事业收入在教育经费来源中占的比例、生均教育事业性经费支出、生均预算内事业性经费支出等若干数据以后进行估算。假若政府予以贴息，财政投入的增长与事业性经费支出的增长也大致相抵。在此条件下，以事业收入的节余部分（约350万）来偿债，要用10余年的时间；如果没有财政的贴息政策和超常规的投入，再考虑到为继续发展而必需的经费开支，那么仅利息就是一笔不小的费用，按期还本、偿清债务就会更加困难。
近年来，农村经济发展较为缓慢，“三农”问题引起了政府的高度重视。国家对学校乱收费也加大了治理力度。受这些因素的制约和影响，教育政策正在不断做出回应和调整。在欠发达地区，作为以农村居民子女为生源主体的县域高中学校，近期内既难以通过提高收费标准增加事业收入，也难以获取大幅度的财政经费投入。可以预见，随着国家教育政策的不断完善以及办学行为的日益规范，特别是公办高中招收择校生之“三限”政策的落实，一些公共财政相对困难的地方，过度负债学校的还贷能力将越来越弱，全额还贷的可能性越来越渺茫。即使有些学校最终勉强能够还清债务，也需要一个很长的过程，这一过程中不断产生的巨额财务费用，将消耗掉学校相当数额的事业收入，极大地延缓、阻滞学校原本拥有的良性发展势头。
（二）从近期看，会引发学校管理层面的诸多问题
一是过度负债会致使学校可支配财力不足，难以提高教师福利待遇，甚至借教职工的钱（或以住房名义而欠教师的集资款）不能按期退还，挫伤广大教师工作积极性，容易引发教师队伍不稳定，影响教育教学质量。
二是为维持学校正常运转，主要领导不得不花费精力研究如何惜钱以及继续筹款，这将导致主要领导的时间和精力分散，工作重心错位，无法全力管理学校。
三是一些学校为减轻债务，或者急需费用而无处可借，要么巧立名目，变相收费；要么提前预收以后的费用，以解燃眉之急。由此引发出的乱收费问题，易招致群众不满，学校声誉会受到损坏。
四是难以处理好速度、规模、质量、效益的关系。因为过度负债进行建设，为求得尽快回报，尽快偿债，学校招生规模必然急剧扩张，由此带来的后果是教师队伍建设跟不上（欠发达地区的县城学校，很难吸引外区域的优秀师资和知名师范大学的优秀毕业生加盟），优质教学资源被稀释，教学管理和学生管理难以随着规模的迅速扩大而尽快提高。结果会导致教学质量下降，办学信誉弱化。
五是难以实现招生任务与预期收益的双赢。招生规模大，择校生所占的比例自然大，若再出于急于清债的考虑，而使择校生收费标准趋高的话，就会抑制农村学生就学需求。笔者在鲁北某县农村作过调查，该县乡镇初中的实际辍学率达30％以上，高中段适龄人口有求学深造愿望的才60％多一点，除学生厌学外，经济负担是原因之一；近几年来，由于农民收入增长缓慢，专科毕业生就业困难等因素的影响，农村学生家长对供养子女上学的认识变得更实际，如孩子学业成绩一般，或高额交费超出经济承受能力和预期回报，加上对机会成本的考虑，近50％的家长会作出说服孩子放弃就读高中的选择。对学校来说，面对的事实很有可能是，要么完不成择校生招生计划，要么不得不降低择校收费的门槛。
这样，过度负债的学校可能会在困境中愈陷愈深，造成恶性循环。不但难以实现超前发展的良好愿望，而且还会陷入欲速不达的尴尬境地。
四、学校过度负债的防范措施
（一）要健全机制，宏观指导，加强监控
对政府主管部门来说，防范学校过度负债扩展规模，除尽可能加大财政投入外，需要发挥好宏观调控、统筹协调的职能。
第一，加强分类指导。在经济欠发达的农村地区，鉴于各县域经济和教育发展情况有一定差距的现实背景，对高中教育的发展，要遵循“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”原则。在不同县域，发展高中阶段教育的目标与任务应有所不同，教育行政部门要科学制定发展规划，引导学校正确处理好普及与提高、规模与效益、数量与质量的关系，应允许和要求农村县域因地制宜，按照实际能力逐步建设到位，而不是按理想的目标或国家评比的标准设计建设进度和贷款规模。
第二，深化、完善高中阶段教育办学体制的改革。条件成熟的地方，对高中阶段教育的发展进行更大力度的统筹协调。统筹的责任应定位在市地一级。对全市高中阶段教育的所有资源进行统筹，就结构、布局、规模、发展速度等提出发展规划和意见。制定合理政策，引导普职协调发展，实现全市高中阶段教育资源的共享和高中学校的良性发展。稳妥推进高中阶段教育的基本普及。
第三，健全对高中学校监督、管理的机制。进一步理顺政府、学校的关系，政府主管部门既要尊重学校自主决策和自主办学的权利，又要健全机制，对关乎学校生存与发展的重大事项，进行监督、指导和管理。目前，尤其对高中教育投资效率的研究、评价，还远远没有进入实践领域，教育资源短缺与教育投资浪费并存的现象需要认真研究解决；还应建立、研发学校负债管理的机制和制度，改变目前负债管理非常薄弱的局面，有效控制学校负债率，避免学校因过度负债而丧失持续发展的能力。
（二）学校要自我约束，坚持适度负债、量力而行的原则
对学校来说，主要应强化其自我约束的责任，把握以下几点。
第一，学校应理性地看待负债扩大规模与保证学校内涵发展的关系。实际上就是要正确处理和把握好学校发展的速度、规模、质量与效益之间的关系，处理好改革发展与稳定的关系、眼前利益与长远发展的关系。在扩展规模、超前发展问题上，要有清醒的认识。既要尽力而为，又要量力而行，就是要“积极进取、实事求是”。不能片面强调速度的加快和规模的扩张，更不宜在财力难以提供强大支撑的情况下，奢侈和浪费，超标准建设，“装门面”、“比阔气”。要根据现有的教育资本、发展成本、事业效益、区域经济状况、生源趋势等相关要素，从经济、社会等角度，以市场化原则，科学、全面、精确地测算近、中、长期的事业发展规模，在此基础上，一次规划，分步实施，合理投入，科学操作，确保学校稳妥、健康和可持续发展。
第二，坚持适度负债的原则。在财政投入不足的现实情况下，负债建校的资金，大多要靠学校今后办学的收费分期逐步偿还。收入的方式、特点决定了学校不可能像企业那样为追求经济效益而可以集中大举负债。所以应控制贷款、集资规模，要做好可行性研究，在确定贷款额度、负债结构和总的负债规模时，要从学校自控资金存量，基于生源情况、办学规模的预期收益以及国家未来对教育发展和宏观管理政策等若干方面的情况来综合考虑、认真测算。还要充分考虑清债能力与还贷的时间问题，等等。
第三，定好学校章程，落实民主监督制度。经费和财务问题是学校管理中较为敏感的问题，因此，学校要完善有关的监督制约机制。要定好学校章程，章程中体现“注意规避风险，切忌投机运作、盲目经营”这条“底线”，在重大事项决策、财务管理等条款中将“借债”的决策和程序等立下“规矩”，并使之具有可操作性和可监督性，以对随意借债的行为给予必要的制约。改进、落实教代会的职能，唤起教职工的主人翁意识，切实发挥其民主监督作用，对学校的发展和相应的财务工作提出中肯意见。促使学校处理好自我发展与自我约束的关系，从而以良好的运行机制来保证自主办学、良性发展。