生态辽宁建设中公众参与的有效性分析
——基于辽宁阜新地区的研究
赵宏燕
摘要： 生态文明建设中公众参与的有效性评估应立足于参与过程，选取参与机会、时间、反馈、能力等要素作为主要标准。基于对辽宁阜新地区生态文明建设中公众参与有效性的调查，发现公众参与的有效性不高。为提高公众参与的有效性，应扩大公众参与生态文明建设的范围，增加参与机会；延长公众参与时间，提高参与效度；完善公众参与的信息反馈制度，提振参与信心；适当提高公众参与的组织化程度，增强参与能力。
关键词： 生态文明建设；公众参与；有效性
有效是公众参与生态文明建设的主要动力和目标所在，也是完善公众参与制度的根本要求。在建设生态辽宁的进程中，对公众参与的有效性进行准确评估是检验公众参与制度实施状况的需要，也是完善相关制度的前提。本文基于对辽宁阜新地区公众参与生态文明建设状况的调查，评估公众参与生态文明建设的有效性，分析影响公众参与效果的基本构成要素，并提出提高参与有效性的具体建议。
一、生态文明建设中公众参与有效性的评估标准
有效参与是指通过公众参与能够对决策的确定、实施以及所要实现的管理目标产生实质影响或发挥一定程度的作用，其根本表征在于通过公众的参与能够产生一定的效果。从一般意义上来说，与非参与相比，只要有公众参与，就会对决策的确定及实施产生一定的影响。哪怕只是象征性的参与，决策者或实施者为了应对形式意义上的合法或合规，都会受到这种公众参与的影响，只不过其影响程度有限而已。这种影响程度就是公众参与的有效性问题。因此，公众参与的有效性是指公众参与所发挥的作用程度以及所产生的效果大小。
关于公众参与有效性的评估标准，学术界目前存在三种观点：第一种观点认为公众参与有效性的核心在于公众在参与过程中的利益表达是否充分，主要体现为参与的机会、程度和时间；第二种观点认为应该从公众参与的广度、深度和效度三个不同维度来测定有效性；第三种观点认为对公众参与有效性最直接的衡量标准应是行政决策的质量、合法性和能力的提高程度。前两种观点基本上是从公众参与过程的角度来评估参与的有效性，第三种观点则是从公众参与结果的角度来评估有效性。从评估的实质性要求来看，第三种观点无疑是较为适合的，因为公众参与的主要目的就是通过参与提高行政决策的质量、合法性和能力，如果能够达到这个目的，那么公众参与的有效性就得以实现。不过，判断行政决策的质量、合法性和能力程度的前提是需要通过比较来实现，即比较没有公众参与的行政决策与有公众参与的效果，或者比较公众充分参与的行政决策与不充分参与的效果。只有通过比较才能对参与的有效性作出准确判断。但在实践中每一个行政决策所面临的问题都不相同，很难找到恰当的比较对象，而且也难以确定比较标准。因此，从公众参与结果角度评估参与的有效性面临着可行性难题。相对而言，从公众参与过程角度评估参与的有效性容易确定评估标准，诸如参与机会、时间等要素都较为容易观察和测定，可行性较好。而且在大多数情况下，公民在行政过程中的深度、广泛和实质参与程度与最终行政决策的质量、合法性和能力程度基本呈正相关关系。基于此，本文主要从参与过程角度出发评估公众参与生态文明建设的有效性。针对生态文明建设的特点，在确定评估标准方面选取参与机会、参与时间、参与能力、对参与的反馈等基本构成要素。
刚果(金)境内的加丹加铜钴矿带长约300km，宽为100～150km，经卢本巴希东南部进入赞比亚[5]。该铜钴矿床系层状矿床，成矿作用主要发生在罗安群，从上到下依次为氧化层、次生硫化铜富集层和原生矿层，金属硫化物的氧化深度常为30～80m。
二、生态辽宁建设中公众参与的有效性调查
为了解生态辽宁建设中公众参与有效性的情况，我们随机选取了辽宁省阜新市150余名公众进行了问卷调查，并对回收的124份有效问卷进行了统计分析；另外，我们还就相关问题深入阜新市内的六个街道对公众进行了个别访谈。调查结果表明：在生态辽宁建设中，公众参与的有效性不高。在问卷中我们设计了一个问题，即“我的参与是否有用”，目的是想通过参与调查公众的直观感受来评估参与的有效性，结果得到的竟然是100%的否定回答，即参与无用。
对公众参与生态文明建设决策等活动是否进行及时、充分的信息反馈是评估参与是否有效的最直接和最重要的标准。公众参与生态文明建设决策的直接目的是希望自己的建议能被采纳，如果不能被采纳，也希望获知详细的不被采纳的理由。只有如此，公众才能觉得自己所提出的建议或意见得到了尊重，自己的参与是有效的。为了评估公众对参与反馈的满意度，我们设计了一个问题：“您对参与生态文明建设决策等活动的信息反馈情况是否满意？”调查结果显示：对反馈情况满意的仅占6．5%，而不满意的则占93．5%。
当然，这只是表明参与调查的公众对参与效果的一种主观上的失望状态，并不能完全反映公众参与有效性的实际情况。要全面了解公众参与有效性的真实状态，还需要从参与机会、时间、反馈、能力等方面进行调查分析。
1．参与机会
参与时间是指公众参与生态文明建设活动所实际耗费的时间，包括获取相关信息、进行思考、交流和评论等活动所需要的时间。一般来说，参与时间越充足，公众参与的有效性越高。因为公众有充足的时间为参与做准备，能够避免因信息不充分或欠缺思考而带来的低效度参与。我国生态环境部颁布的《环境影响评价公众参与办法》以及已被废止的《环境影响评价公众参与暂行办法》均规定，建设单位公开信息以及征求公众意见的期限不得少于一定的期限（一般为10个工作日）。为了调查公众实际参与生态文明建设的时间是否足够充分，我们在问卷中设计了一个问题：“您在参与生态文明建设活动中感觉时间是否充足？”回收的有效问卷显示：感觉时间充足的仅占11．3%，感觉时间不充足的占88．7%。
2．参与时间
公众参与生态文明建设的机会多少是判断参与有效性的前提。生态辽宁建设涉及面较广，公众参与的机会越多，参与的事项越广泛，就越有可能对生态文明建设事项中的决策和实施产生影响，参与的有效性才能提高。我们在问卷中设计了一个问题：“你经常参加生态文明建设活动吗？”回收的有效问卷显示：经常参加的只占21%，偶尔参加的占62．1%，没有参加过任何生态文明建设活动的占16．9%。这说明参与调查的公众经常参与生态文明建设的机会较少，偶尔有机会参加的相对多一些，但也没有覆盖100%。相对于广泛的生态文明建设事务，公众参与的机会较少，很难对生态文明建设的决策和实施产生实质影响，导致参与的有效性不高。
在个体访谈中，我们了解到：公众在参与生态文明建设方面所获得的组织支持和协助较少，多数情况下是在单打独斗。有关生态文明建设的民间组织较少，已有的民间组织对公众个体参与很少起到应有的支持和协助作用。在缺乏组织化参与的情况下，囿于公众参与能力的个体差异，很多有关生态文明建设的正当合理的建议和意见难以集中起来，导致低效度或浅度的参与，对最终的决策和实施并未产生实质性影响。这也就难怪参与调查的多数公众认为自己的参与是无用的。
3．参与后的反馈
滴定分析是分析化学中定量测定物质含量的化学分析方法。酸碱滴定是用已知物质量浓度的酸（或碱）来测定未知物质的量浓度的碱（或酸）的方法。HCl标准溶液的配制和标定实验是基础化学实验之一。
在个别访谈中，我们发现，多数公众对反馈情况不满意的主要原因是在参与了有关生态文明建设决策后，自己的意见和建议采纳与否，基本上没有得到反馈。仅在个别情况下有一些反馈，并且所得到的反馈内容较为简单，特别是对未被采纳建议或意见的理由说明较为概括或隐晦。在反馈的范围和形式方面，很多信息反馈仅在一定范围内进行，采取集中反馈的形式，并未涵盖所有参与者，对个别不同意见没有进行单独反馈。另外，参与后的对反馈不满意的民众缺乏进一步表达自己意见的渠道或参与的机会，不能再次对决策施加影响，也降低了参与的有效性。当然，由于我们所做的调查是在《环境影响评价公众参与办法》生效之前，而在原来施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》中并未对公众参与的反馈问题作出明确规定，原环保部2015年制定的《环境保护公众参与办法》第九条也仅仅规定“以适当的方式反馈”。因此，有关参与反馈制度的不完善也是导致以上问题存在的重要原因。
许多地方官员经常吆喝“为官一任，造福一方”，要真想“造福一方”，就不能“急功近利”。“急功近利”那套鬼八卦、花花绕，只会恼民、殃民、伤民、害民，遭民唾骂。
4．参与能力
公众的参与能力是指公众通过参与实际影响行政决策及实施的能力。一般来说，公众参与的能力越强，对参与结果的影响就越大，参与的有效性就越高。影响公众参与能力的因素既包括公众自身所具有的参与意识、文化水平、对参与事项的熟知程度、沟通表达能力以及参与技巧等，也包括外部为公众所提供的信息供给、组织支持和协助等因素。一般来说，在影响公众参与能力自身因素不变的情况下，改善外部信息供给、组织支持等因素，也能显著增强公众的参与能力，进而提高参与的有效性。由于公众自身影响因素因个体差异和群体规模很难进行准确评估，因此，我们主要从外部影响因素出发对公众参与能力进行评估。在外部影响因素中，组织的支持与协助较为重要。因为与孤立的个体参与相比，有组织的参与能够增强对话与互动能力，提高参与的有效性。为评估影响公众参与生态文明建设能力的外部因素，我们设计了一个问题：“您参加过有关保护生态环境的民间组织或志愿者吗？”调查结果显示：一直参加的仅占12．9%。这说明，公众在参与生态文明建设方面的组织化程度较低，个体参与占主导地位。
在对部分参与调查的人员进行访谈时，我们发现，无论是问卷调查，还是座谈会或听证会，公众实际的准备时间都比较少，很多参与的公众缺乏充足时间了解相关信息、进行思考、交流和评论，部分公众甚至是在一头雾水的情况下匆匆忙忙参与有关活动的。由于缺乏充足时间了解参与事项，其参与效果肯定是大打折扣的。
三、生态辽宁建设中提高公众参与有效性的措施
智能交通管理系统（Intelligent Traffic Management System，ITMS）属于智能交通系统的子领域，是智能交通系统在道路交通管理领域中的应用。［1］智能交通管理系统是利用先进的计算机、通信、控制检测、信息处理等技术，对交通信息进行采集、存储、传输、处理、分析及应用，进而实施科学、有效、标准化的控制和管理，实现交通管理从传统的静态方式向科学实时性的动态方式转变，达到高效解决道路交通四要素人、车、路、环境之间的问题，解决交通供给与需求之间存在的矛盾的目的。
通过上述调查分析，我们可以看出，在生态辽宁建设中，公众参与的有效性还有待提高。
1．扩大公众参与生态文明建设的范围，增加参与机会
目前我国生态文明建设中的公众参与主要集中于环境保护方面的事项，特别是建设项目环境影响评价，并未涵盖生态文明建设的所有领域。这就造成公众真正参与生态文明建设的机会很少。在具体参与事项上也存在参与人员范围过窄的问题，如在建设项目环境影响评价中，建设单位主要听取环境影响评价范围内的公众意见。2019年1月1日施行的《环境影响评价公众参与办法》第五条也仅仅规定鼓励建设单位听取环境影响评价范围之外的公众意见，并没有成为建设单位的一项法定义务。这就进一步限缩了公众参与的范围。在具体的参与实践中，有些参与方式的选择也减少了公众参与的机会。如以专家论证会或座谈会取代公众听证会，或者在发放调查问卷时，有意识地选择支持该建设项目范围内的公众，避开有可能持反对意见的公众，使得部分有较强参与意愿的公众得不到参与的机会。因此，要提高公众参与生态文明建设的有效性，必须从扩大公众参与的范围和增加参与机会入手。在扩大公众参与范围方面，应使公众参与覆盖到生态文明建设中影响公众利益的所有领域，并在具体的参与事项中提高公众参与的代表性。如在建设项目环境影响评价中，应使建设单位听取环境影响评价范围之外一定数量或比例的公众意见成为一项法定义务。在公众参与方式的选择方面，应限缩听取意见主体的选择权，确定优先选择能够提高公众参与代表性的听证会以及调查问卷等参与方式的义务，并且通过制度建设确保问卷发放的数量以及随机性等符合广泛参与的要求。在参与环节方面，应使公众参与到生态文明建设议题设定、决策以及实施的整个过程中去，实现全过程参与。因为“真正的参与意味着公民是从议题确定到决策产生整个协商过程的一部分”。全过程参与在纵向方面扩大了参与的范围，增加了对同一事项的参与机会。
2．延长公众参与生态文明建设的时间，提高参与效度
现代社会中的生态文明建设活动包含更多的科技因素，公众若参与其中，必须对这些科技因素有所了解才能实现真正的参与。每一个具体的生态文明建设项目所涉及的科技因素都有所不同，其复杂程度也不一样，这就需要公众有充足的时间详细了解这些因素，通过思考、交流等作出选择。同时，生态文明活动又需要及时作出决策和实施，防止久拖不决影响效率。因此，设定合理的公众参与时间对于提高参与效度是非常必要的。我国现行法中关于公众参与生态文明建设时间的规定以及实践中的做法都偏重于效率因素，将公众参与时间压缩在一个较短的必要范围内，公众缺乏充足的时间进行了解和做准备，不利于参与效度的提高。应在不过度牺牲效率的前提下，适当延长公众参与生态文明建设的时间。如可以将建设项目环境评价中征求公众意见的期限延长至30日，这样的期限能够给公众相对充足的时间了解建设项目对环境带来的实质性影响，从而在反复权衡中提出自己的意见。当然，在公众对生态文明建设项目的全过程参与中，也可以设定一个总和参与时限（如90日），然后根据各个环节的重要性程度进行合理分配。
在每一层次上对该层的因子进行逐个对比，对各个影响因子彼此间的重要程度量化，通常采用9 标度法进行赋值,构造相互比较结果的判断矩阵。层次分析法的判断矩阵模式，方便决策者进行不同指标之间的两两比较，有助于决策者明确各影响因素之间的关系。在构建判断矩阵时，通过请教相关领域的专家对各个影响因子指标进行比较评分，以一级指标影响因子重要关系为例建立判断矩阵见表3，其他每个判断矩阵依次类推。
3．完善公众参与生态文明建设的信息反馈制度，提振参与信心
生态环境部颁布的《环境影响评价公众参与办法》中对公众参与后的反馈作了明确的规定，但基于上文中通过调查所显示的问题以及其他生态文明建设领域公众参与后反馈制度的缺失等问题，还需要对公众参与生态文明建设的信息反馈制度加以完善。首先，要在生态文明建设领域全面确立“有参与必有反馈”的原则，要让所有参与的公众切实感受到自己的参与得到了尊重，提振进一步参与的信心。其次，要通过具体制度确保反馈内容的充实性和直接性。应明确规定，行政机关或建设单位对不予采纳的意见和建议要逐一反馈。除了确实为了保密的需要而有所保留外，反馈内容中的理由部分应直接阐释所有的政策考量及技术因素，并且要详实和充分。再次，要建立对反馈不满意的后续救济制度。如果仅以一次反馈为限，则有可能导致反馈形式化；公众对反馈的内容不满意也无可奈何，则进一步降低参与的有效性。因此，应给予对反馈不满意的公众再次表达意见的机会和渠道，而且对公众的这种再次参与也应给予进一步的反馈。不过，为了提高效率，防止久拖不决，这种对反馈不满意的表达以及反馈以一次为限。
4．适当提高公众参与生态文明建设的组织化程度，增强参与能力
公众参与生态文明建设的组织化程度越高，公众越能从组织中获得较多的必要支持和协助，包括准确的信息以及协商的平台，也越能够凝炼和集中共同意见，从而增强博弈能力。因此，应培育和发展以助力生态文明建设为宗旨的民间公益组织，鼓励公众参加这些民间组织，或者在参与生态文明建设活动时寻求这些组织的支持与协助，发挥民间组织在参与生态文明建设方面的信息传导、协商交流、凝聚共识等作用，弥补个体参与能力的不足。当然，提高公众参与生态文明建设的组织化程度并不是要以民间组织的参与代替公众的个体参与，民间组织在生态建设参与中仅起辅助作用，不能淹没公众个体的意见和建议。这就需要培育和发展代表不同利益群体的民间生态文明建设公益组织，使不同利益群体的意见都能汇集起来。同时，这些民间组织始终为公众个体的参与提供支持与协助，充分尊重公众个体的意见。当公众个体意见与凝聚起来的意见不一致时，应通过参与制度的完善保障个体意见的表达在参与过程中不受压制和影响。如此，既能增强公众个体在生态文明建设中的参与能力，又可避免部分公众个体意见被忽视或压制。
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Analysis of Effectiveness of Public Participation in Eco-Liaoning Construction——Based on Fuxin Area of Liaoning Province
Zhao Hongyan
Abstract： The effectiveness evaluation of public participation in the construction of ecological civilization should be based on the process of participation，and the main criteria are the opportunity，time，feedback and ability of participation．Based on the investigation of the effectiveness of public participation in the construction of ecological civilization in Fuxin，Liaoning Province，it is found that the effectiveness of public participation is not high．In order to improve the effectiveness of public participation，we should expand the scope of public participation in the construction of ecological civilization，increase the opportunities for participation，extend the time of public participation，improve the validity of participation，improve the information feedback system of public participation，boost the confidence of participation，properly improve the degree of organization of public participation and enhance the ability of participation．
Key words： ecological civilization construction，public participation，effectiveness
中图分类号 C93
文献标识码 A
文章编号 1003-6547（2019）06-0101-06
基金项目： 本文系辽宁省社会科学规划基金项目“生态辽宁建设中的公众参与机制研究”（项目编号：L13D ZZ012）、辽宁省教育厅项目“资源型城市生态文明建设中的公众参与问题研究”（项目编号：LJCR012）的研究成果。
［作者简介］ 赵宏燕，辽宁工程技术大学公共管理与法学院副教授，东北大学行政管理专业博士研究生。
责任编辑：白 沙
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