加强党的制度建设 提高党的执政能力,本文主要内容关键词为:制度建设论文,党的执政能力论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中国共产党的制度建设经历了一个由不自觉到自觉的认识过程,其理论结晶就是在马克思主义党的学说史上开辟了一块新的研究领域——制度建设研究,实践成果就是在改革开放二十多年中,把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设等方面,有效地推动了党的建设。
一、党的制度建设是中国共产党对马克思主义政党学说的贡献
制度建设作为党的建设的重要内容,始于邓小平1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》这一著名讲话。他指出:领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。从此,制度建设成为党的建设中的新领域,成为中国共产党人对马克思主义政党学说的一大贡献。
任何一个政党组织,在它形成为真正意义上的政党组织时,都具有相应的规章制度,比如,党章就是其典型代表,否则就不是具有完备政党形态的组织。但是,在实际生活中具有制度形态,与在思想理论上确认制度建设是一个带有根本性的任务,并由此形成相关的研究领域,毕竟不完全是一回事。马克思恩格斯为无产阶级革命政党确立了民主制的组织结构,但是并没有把制度建设确立为共产党的基础性工作。列宁从思想理论和组织建设、纪律等多方面构建了完备的无产阶级革命政党学说,提出了民主集中制这一具有深远意义的组织原则和组织制度,对于党内民主的制度也有过很好的论述。但是,他也没有把制度建设作为一个事关全局的大问题来解决,因此,在他去世后,他曾提出的一些好的设想,如关于党的纪检监察体制的设想、党和国家领导人退休制度的设想等等,并没有得到实施,这从另一个侧面反映出制度建设在列宁在世时没有成为党的建设的重要领域。
中国共产党能够把党的制度建设作为一项带有根本性、全局性、稳定性和长期性的工作来看待,首先是基于对历史经验教训的总结——既有对国际共产主义运动经验教训的总结,又有对党自身经验教训的总结。应该讲,中国共产党执政后,对于制度建设的重要性逐渐有所重视。比如,邓小平在党的八大作《关于修改党的章程的报告》时指出,应从国家制度和党的制度上作出适当的规定,以便于对党组织和党员实行严格的监督。又如,刘少奇在党的八届二中全会上谈到防止领导人员特殊化时,提出要规定一些必要的制度,防止产生特殊阶层;对国家领导人员的权力应该有一定的限制等等。但是,对于制度建设的探索,未来得及真正展开就中止了。这里的原因很复杂,主要是对执政后党的中心任务、党建的定位、党与公共权力的关系等问题的认识出现了反复。具体说来,一是在执政后相当长的一段时间内,不断开展大规模群众运动,而群众运动又往往带有突破法制和制度规定的特点,由此导致缺乏制度建设的意识。二是由于阶级斗争扩大化的影响,致使党在很长一段时间里仍以阶级斗争为工作中心。既然以阶级斗争为中心,权力的运作就是由政治需要决定的,体制和制度的保障作用对于搞阶级斗争并不明显,其制约作用反而很明显。因此,为了政治的需要,对制度的执行就带有很大随意性。三是没有认识到体制问题与根本的社会制度的区别,导致无法认真探讨制度问题。
邓小平提出制度建设问题,主要是由上述历史问题而引发的,但这一观点毕竟反映了政党建设的规律,因此制度建设的概念一提出,就得到了全党的认同,探索一条不搞政治运动、靠改革和制度建设的党建新路子成为全党的共识。2002年5月31日,江泽民在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上进一步指出:一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来,把制度建设贯穿其中。这是对制度建设功能、效力的新阐述,即不把制度建设看作是与党建其他方面相互隔离或单独存在的一块,而是把它看作贯穿于党建方方面面,在其中起支撑、保证作用的框架、支柱。这是对党的建设规律的深化,是马克思主义经典著作中前所未有的论述,是对马克思主义政党建设的新发展。
二、制度建设贯穿于党的执政能力建设的方方面面,发挥着重要的作用
制度建设的内涵并非单纯指文字上的某些制度条例,而是包含了两个层面的内容:一是指党的领导体制、工作机制,主要是权力配置和运作的方式;二是指具体规章制度。这两个层面共同构成党的制度建设的主要内容,形成一种大的制度环境。从第一个层面的意义来看,体制与工作机制起着支撑制度环境的作用,保护具体的制度不被随意践踏。比如,党内制定的各种各样的廉洁自律的规定,各种监督的规定,如果没有特定体制的保护,这些具体条文能否被忠实地执行就具有不确定性,在很大程度上就要依赖各级领导干部的素质来执行;而在特定体制下,不管各级领导干部是否愿意,都必然受到体制的相应制约,都不得不去执行各项具体制度。从第二个层面的内容来看,如果只有大的体制性框架而没有具体制度,那么,权力的运作也是无章可循的,人们的行为也就缺少预见性和确定性。因此,具体的制度是制度环境中不可缺少的内容,是充塞于体制性框架中的具体内容。
制度建设是党的建设的基础性工作,不仅贯穿于执政能力建设的各个环节,而且发挥着重要的作用:
第一,制度建设在党的执政能力建设中的导向性作用。制度对于党员和党组织的行为导向作用是十分明显的,比如,党的干部制度问题,用什么人,用什么方式选拔干部,考评干部业绩的体系如何,都可以导致广大干部的行为向特定方向发展,甚至对全党的风气、各级领导干部的价值理念都起到导向作用。这种导向作用可以是良好的导向,也可以是不好的导向,关键在于制度本身是否科学合理。
第二,制度建设在党的执政能力建设中的保障作用。党的十六届四中全会对于五个方面的执政能力的论述,都牵涉到大量的制度规定,通篇体现了制度建设的精神。显然,制度在保障执政能力建设方面起着重要的作用。这主要是因为制度建设具有刚性,恰恰是这种刚性,使得党内任何人都不能违反制度规定,对权力的正常运行和全党形成为步调一致的组织起到保护作用。比如,党与政府的关系,这在本质上是一个科学执政问题,没有完全意义上的制度环境是解决不好这个问题的。从具体操作来看,党和政府在领导经济建设中各自的职责究竟是什么?党的十六届四中全会对此作出了界定,第一次明确划分了党与政府在经济工作中的职责权限,这就是制度性规定。有了这样的制度性规定的保护,党组织与政府之间就可以避免职责不清、矛盾交叉等问题。而适当扩大党政领导成员交叉任职,减少领导职数,切实解决分工重叠问题,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门,则是以对现行制度进行改革、确立科学的制度体系的方式,来保障党与政府关系的协调、互动。再如,党以什么途径、什么方式体现出共产党执政就是支持和引导人民当家作主?这是科学执政问题,更是民主执政的问题。中国共产党所推行的民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗等等,就是在当前阶段体现人民群众参与政治生活的制度和途径之一。这些制度不能说已经很完善了,但毕竟是群众参政的制度保护。
第三,制度建设在党的执政能力建设中的规范和制约作用。从个人层面来说,制度可以规范党员干部的个人行为。从党内权力运作来说,制度可以规范权力运作的方向和方式。科学的制度,可以通过权力配置、操作程序等方面的规定,使党内权力运作符合规范,制约滥用权力的行为,避免决策失误,而一旦失误又可以通过相应的规定来纠正、弥补失误,形成防错和纠错机制。比如,党的十六届四中全会重申对重大决策进行技术咨询、科学评估,对与群众利益相关的事情进行公示、听证,都是从制度层面防止决策失误。而监督制度、巡视制度、经济责任审计制度、质询制、问责制、罢免制等等,都具有防错纠错的功能。
第四,制度建设在党的执政能力建设中的预期性作用。通过相应的制度,人们可以知道采取或不采取某一行为会有什么后果,可以预期产生什么结局,使党员或党组织的活动更带有确定性和规范性。因此,加强党的执政能力建设,就需要以制度建设贯穿其方方面面,使全党行为一致,使党的执政能力保持在长期、稳定的状态,不至于因领导人素质和注意力的转移而转移。
由于制度建设在党的执政能力建设中发挥着以上重要作用,所以加强党的建设中的制度建设,就是旨在提高党的执政能力水平,所以,从长远来看,党的制度建设的水平与党的执政能力建设的水平是正比例关系。当然,制度建设的功能和实际效力也不是无限的,但制度建设的特点却是其独有的,抓住这些特点就能事半功倍地提高党的执政能力水平。
三、加强党的制度建设、提高党的执政能力不可忽略的问题
正确理解党的制度建设及其在党的执政能力建设中的重要作用,不断加强党的制度建设,还必须注意把握以下几个问题。
首先,明确党内的制度建设与国家法制建设的关系。党的制度建设不同于国家法制建设,区别是非常明确的。一是共产党作为一个建筑在政治信仰一致基础上的政治组织,党对于党员权利、义务和党内的权力运作的制度规定,不同于国家对公民和国家权力机构的规定,党内的制度规定应比国家法律更为严格。比如,对共产党员滥用权力的惩戒,对腐败行为的防治,都是如此。道理十分简单,一个守法的公民不一定是优秀党员,但优秀党员绝不能不是守法公民。如果党内的制度规定还不如国家法律的规定更为严格,那么,党组织的先锋队性质就会受到质疑。二是党内制度与法律的实施条件、范围与效力都不一样,比如同样是民主制度,党内民主的范围仅限于党内,但因其政治信仰一致,并且人数远远少于国家人口,所以实施的程度应当高于国家民主;而国家民主或社会民主,因牵涉到的人数多,且包含了诸多不同利益群体,其复杂程度远甚于党内,因此在现阶段的实施范围、实施程度都应与党内不同。此外,从国家层面来看,如果有人违法,可以用专政工具来制裁,但在党内只能以纪律的手段来制裁。三是党的制度建设反映的是党的建设规律,而法律反映的是国家治理、社会管理的某些规律性现象,二者不能混淆。
党的建设与法制建设又有明显的联系,表现为:一是党的制度建设与国家法律具有相容性。中国共产党长期执政,宪法和法律都是在党的领导下制定和实施的,因此,党的制度与国家宪法和法律在政治层面上是相容的,政治方向是一致的,比如,宪法对四项基本原则的肯定,对中国社会制度的肯定,都体现了这一点。二是党内制度建设可以对法制建设起推动作用。中国共产党作为执政党,是领导法制建设的党,这种特殊地位使党在法制建设中负有义不容辞的责任,党的制度规定可以保障党组织在宪法和法律范围内活动,使全党各级组织成为带头遵守法律的模范,通过党员干部的身体力行带动全社会遵纪守法。如果执政党内部制度建设就不科学,或者处于人治的状态,那么,是不可能营造出健全的法制环境来的。
清楚地认识到二者的关系,便可以根据党的制度建设与法制建设的不同特点来操作,使党的制度建设最大限度地发挥自己的效力,真正提高党的依法执政的能力。
第二,注重党的制度建设的关联性与适用性。党的制度环境是一个整体环境,没有相互关联的制度安排,环境的整体性就受到损害,其制度建设的最大效应就难以真正体现出来。比如,党内监督是一个十分重要的问题,但党内监督只有建立在党内民主的基础上,并强化党外监督,才能够充分发挥其防错纠错的功能,如果离开了整体的民主环境,所构建的监督体系只能有限地体现自己的功能。适用性一要管用,二要符合时代潮流并考虑到人民群众的心理认同。如果某一具体制度能够管用,但与大的法制环境不一定适应,且群众的心理认同度也比较低,那么就应当加以改进、改善。
第三,制度建设也要与时俱进。党的制度不是一成不变的,随着时代的发展和形势的变化,党内产生的问题也会有所不同,制度建设的侧重点也不同,这与制度建设的稳定性长期性并不矛盾。稳定性长期性是指制度建设的功能、特点,而制度本身是随着时代的变化而不断发展的。一般说来,核心层面的制度,如领导体制,在一定时期内具有稳定性,通常是在大的历史变动时期才会有变动;但具体制度,比如,党以什么途径联系群众,就是随着党自身的变化和群众的变化而不断发展的。
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