德国养老保险体制现状、改革方案及其筹资模式，本文主要内容关键词为：德国论文,养老保险论文,改革方案论文,体制论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现状简介
1.机构设置
由于历史原因，德国法定养老保险机关存在着多样性，具体包括：
——负责工人养老保险的州保险机关(LVA)、海员保险机关、铁路保险机关。
——负责职员养老保险的联邦职员保险机关(BfA)，
——负责矿工养老保险的矿工联合会(BKn)。
农场主的老年保障通过1995年农业社会改革法(Agrarsozialreform－gesetz 1995)进行了新规定，已不再属于法定养老保险范畴。这里必须指出的是，作为工人养老保险承担机关的州保险机关(LVA)一共有23个，与联邦州的行政划分并不一致，例如，在巴符州和北威州各有两个，巴伐利亚州有五个，直到两德统一前，一共有18个州工人养老保险机关。
所有这些法定养老保险机关以自愿的原则组成了德国养老保险机关联合会(VDR)，它是一个注册协会，其核心任务是咨询、通知，对养老保险机关的工作人员进行培训。
2.资金筹措
法定养老保险实行的是现收现支方法，即现在征收的养老保险费是用于发放现在已开始领取的养老金，这种体制亦称作为世代协议。养老保险机关的资金主要由保险费组成，外加约20%的联邦补贴以及保险机关的少量其它收入。工人养老保险承担机关（尤其是西部和东部的LVA）之间进行总核算。若它们之间的资金不足以抵偿支出，剩下的资金缺口就由职员联邦养老保险机关的资金盈余来抵偿；若工人和职员养老保险机关的流动储备金仍不够用于发放养老金，就由联邦财政提供无息的（但日后必须归还的）专项救助。通过这种方式，养老保险机关能始终保持支付能力（联邦保障）。1992年的养老金改革法，引入了联邦补贴自我调整机制，即联邦补贴随着保险费率的提高而提高，由此来确保养老保险机关的财政状况。
3.保险费的缴纳
1997年德国法定养老保险的保险费率为20.3%，1998年仍能维持在此水平的原因，是在于增值税从1998年4月1日起，由15%增加到16%，新增的增值税收入全部用于提高法定养老保险中的联邦补贴。
除了公务员或类似公务员由国家提供养老保障的人员，以及除了从事廉价工作（每月工作收入620马克（西部）和520马克（东部）以下）的人员以及达到退休年龄的人员以外，其他所有的人（包括工人和职员）都有养老保险义务。工人和职员的养老保险费由其本人和雇主各承担一半，而自愿投保者和独立从业人员必须自己全额承担，他们可以在法定养老保险费率的范围内自己确定投保缴费率。缴费的依据是保险费计算界限(Beitragsbemessungsgrenze)以内的工作收入。该比例目前德国东西部尚有差别，1997年西部该值为8200马克，东部为7100马克，自愿投保者的最高缴费额是以西部的保险费计算界限为标准的，1997年和1998年最高保费为8200×20.3%=1664.60马克。最低的保险时间为五年，未达到这一最低投保年限，届时将领不到养老金。德国法定退休年龄为65岁，满65岁后可领取通常的养老金。投保了较长期限（35年）的残疾人一般可于60岁领取养老金；其他人员提前领取养老金（一般至少在60岁以后），养老金都要打折。（注：每提前一个月，养老金降低0.3%，每年为3.6%；提早五年则打折18%，即若按正常计算每月应得2000马克，现在只能得到1640马克。）
4.养老金的计算
养老金计算公式：个人的收入分值×养老金类别因子×现在的养老金值＝每月养老金
个人的收入分值是投保人缴费期（包括免保期、减保期）内每年的工作收入与当年雇员平均收入之比的和。养老金类别因子是把到法定退休年龄（65岁）领取养老金视作1.0，无工作能力养老金类别因子也为1.0，而无职业能力养老金类别因子为0.667；现在的养老金值是相对于一个收入分值的养老金月值，该值每年7月1日根据雇员净工资的增幅调整一次，1997年7月1日起的养老金月值西部为47.44马克，东部为40.51马克。据此，我们可以算出一个每年收入为当年雇员平均收入者连续投保45年后可领取的标准养老金（毛）为每月2134.80马克（西部）和1822.95马克（东部）。（注：东部的养老金中还会有联邦补助金，主要是考虑到在原东德期间已获得的领取养老金的权利。）
5.养老金领取者的医疗保险与护理保险
对于在就业期间后大半段时间里投保于法定医疗保险机关的养老金领取者，在其领取养老金期间有在医疗保险机关投保的义务，由于投保人可以在不同的医疗保险机关之间（注：一般地方医疗保险机关AOK、企业医疗保险机关BKK、手工业医疗保险机关IKK和替代型医疗保险机关Ersatzkrankenkassen。）选择而且它们的缴费标准略有差别，因此医疗保险费基本上是在13%至14%之间；他们也有投护理保险的义务，缴费率目前为1.7%，无论是医疗保险还是护理保险，由其本人与养老保险机关各承担一半保险费；而自愿投保或投私保的养老金领取者也能从养老保险机关得到一定的、不高于一半的医疗和护理保险费的补贴。
二、德国的养老保险改革
1.改革动因
德国生育率自60年代以来持续下降。60年代中期每个妇女平均生育率为约2.0，而现在平均生育率仅为1.4；寿命不断延长，老年人比例越来越大，青年人越来越少，人口结构在1910年时是金字塔状，到80年代成了圣诞树状，预计到2030年会呈蘑菇状。而且德国近年来失业率屡攀新高，承担社会保险义务的人口减少，造成现行建立在工资收入与缴纳保险费基础上的养老保险模式已不堪重负，未来20、30年里养老保险结构将明显失衡。
请看两组数据：领取养老金者与100名缴费者之比(Rentnerquotient)从90年代初的48，将上涨至2030年的91；60岁及60岁以上的老人与100名20岁至60岁以下人口之比(Altenquotient)在1992年为35，到2030年将达到68。
有鉴于此，早在1992年的养老金改革法中就采取了重要措施，来应对人口的发展趋势，如：
养老金的调整根据可供支配的（净）工作收入的增幅，而不再是根据毛工作收入的增幅；
从2001年起，把提前退休年龄从现在的60岁和63岁提高至标准退休年龄65岁；
要比以往更严格地根据个人的保险年份来考虑免除缴纳保险费的时间（如患病、培训、服兵役或逃亡期）。
虽然1992年的养老金改革减缓了养老保险费率的上升趋势，但最多只是部分解决了问题。据德国养老保险机关联合会(VDR)估计，若不进行进一步改革，养老保险费率到2030年会达到26%至29%，社会总保险费率更会突破50%-60%。因此，小修小补已无济于事，必须进一步改革，目标也很明确，那就是不得不降低过高的养老金水平。
2.改革的具体内容
德国联邦议院最终通过了法定养老保险改革法，即1999年养老金改革法，该法在养老金计算公式中加入人口发展因子，以此来面对由于人口寿命增加而导致的养老金平均领取年份的增加，人口因子是根据1992年养老金改革以来的65岁人的平均寿命变化情况确定的，与性别没有关系，而且，人口寿命增加的因素折半考虑，以便使人口老化与高龄化的负担能公平地分摊到保险费缴纳者和养老金领取者身上。
由此，未来养老金的增长将放慢，并且导致可供支配的养老金与可供支配的工作收入（净养老金水平）之间的比值逐步降低，但同时，又通过“养老金水平保障条款”来保证标准养老金水平(Eckrentenniveau)，即所谓的一个平均收入者投保45年后的净养老金占平均净工资的比例，不会因为人口发展因素的计入而低于64%，现在该值约为70%。若计入人口因子，到2030年养老金月值将为103马克，而不再是109马克。
1999年养老保险改革方案中的重要内容包括：
(1)分级的工作能力下降养老金取代无职业能力养老金和无工作能力养老金。
现行的无职业能力养老金与无工作能力养老金的争论，主要是涉及风险到底应该由哪个保险分支承担。至今采取的是具体考察方式，即养老保险承担的不只是残疾风险，还有劳动力市场风险，按照德国养老保险机关联合会的估算，由于这种具体考察方式所产生的支出每年约为55亿马克。
随着1999年养老金改革法，将来又回归到抽象的考察方式，即工作能力下降造成的风险要在养老保险机关和联邦劳工局之间分担。抽象的考察方式是指，工作能力下降情况的评估只取决于当事人的健康状况，而不是取决于劳动力市场的状况，若是当事人因为劳动力市场缺少（部分时间制）工作岗位，无法用自己原则上存在的剩余工作能力去创造劳动收入，那么承担责任的不是养老保险机关，而是联邦劳工局。
目前，无职业能力养老金与无工作能力养老金的区分也招致了批评，特别是无职业能力养老金的意义不大，且在管理与实施上造成了许多麻烦，另外，无职业能力养老金也成了受过良好培训者与高级从业者的特权。
随着1999年养老金改革法的实施，目前的体制将被统一的、分级的工作能力下降养老金(Erwerbsminderungsrenten)体系所取代，具体规定如下：
一个在一般的劳动力市场上还只能每天工作3小时以下的投保人，获得一份全额的工作能力下降养老金；
一个在一般的劳动力市场上还只能每天工作3小时至6小时以下的投保人，获得一份半额的工作能力下降养老金；
一个在一般的劳动力市场上还能每天工作6小时和6小时以上的投保人，得不到任何工作能力下降养老金。
(2)子女抚育期的高估。（注：子女抚育在养老金缴费期中的折算(Anr-echnung)，是指视投保人在子女抚育期间以雇员平均收入的75%为基数缴纳了保险费。抚育期的折算一般只能由父母中的一方享有，一般为母方。抚育期最长为三年（即1992年以后出生的婴儿的最初36个月或一年（即1991年12月31日以前出生的婴儿的最初12个月）。若为多孩，抚育期相应翻倍，如双胞胎，抚育期分别计为六年和两年。）
子女抚育在养老保险中要比现在更受重视，毕竟子女是世代协议和世代团结的基础。子女抚育期的评价逐步由平均收入的75%提高至平均收入的100%，这不仅适用于新领取养老金者，而且也适用于现有的养老金领取者，具体规定：
从1998年7月1日起平均收入的85%；
从1999年7月1日起平均收入的90%；
从2000年7月1日起平均收入的100%。
(3)改善企业补充养老保险的框架条件。
目前，企业养老保险覆盖面停滞不前乃至衰退了，要通过税法和劳动法措施来改善资本积累模式上的企业养老保险的框架条件，促使劳资协议双方达成为雇员订立补充养老保险的决议。具体方法包括：使雇主对企业养老金的年调整义务更加简便易算，阻碍雇员流动的失效性期限要缩短（至今，企业养老金需满七年，雇员离开原企业才不会因此丧失权利。）；对于一定数目以下的不失效的企业养老金，可以以补偿金形式发放，而无需再保存这笔款项直到雇员达到退休年龄；考虑把财产积累法(Verm
gensbildungsgesetz)中对雇员（尤其是低收入雇员）的资产积累的促进措施扩大到养老保障领域里来，等等。
3.改革的总体趋势
——降低过高的养老金水平；养老保险费率尽可能保持平中有降，以降低德国的工资附加成本；
——在筹资模式上，更多考虑人口老化、高龄化趋势的挑战，加大资本积累模式的份额；
——更多地强调生育子女的义务，并在养老金的计算上或是税收和家庭政策上给予更多的优惠措施；
——同失业作斗争仍是解决社会保障问题的关键，提高妇女就业率，缩短教育时间，改善缴费者与领取养老金者之间的比例；若德国中长期的人口发展态势如预期的那样，德国届时有可能不得不放宽移民政策，等等。
三、关于筹资模式的争论
1.关于筹资模式的历史回顾
德国养老保险体制的建立可以追溯到1881年俾斯麦时代，直到1957年，养老保险中规定的是资本积累模式。在1894年和1914年之间所积累的资金都分别达到了八份年支出，但是，从未达到筹资法所规定的数额。在1923年的通货膨胀和1948年的货币改革中，资产（1948年约160亿帝国马克）都分别在很大程度上丧失了。
随着1957年的养老金改革，资金筹措模式发生了变化：规定了分段式收支抵偿法，即是在考虑联邦补贴和其它收入的情况下，以能抵偿一个十年抵偿段产生的支出并且在第十年末能留有第十年年支出数额的储备金（注：储备金由养老保险机关的保险费收入中筹得，联邦不补贴。）为原则，来确定保险费率。当1966年第一个抵偿段结束时，储备金达到了275亿马克，超出额定储备金约20亿马克。
1969年筹资方法又改变了，而且很大程度上向现收现支方法靠拢了。随着这次转轨，避免了保险费率的急剧提高，因为当时为了在后几年补到所规定的储备金数额，不得不提高保险费率。此后，只规定要留有一份波动储备金，数额至少为三个月的支出。若是这个额定储备金连续三年未达到，就必须提高保险费率，直到又重新确保额定储备金。
从1977年以来，养老保险最终建立在了纯粹的现收现支模式上：只规定相当于一个月支出的波动储备金。由于规定联邦劳工局有义务替失业者缴纳养老保险费，养老保险机关财政状况受经济是否景气的影响就小得多了。当额定储备金连续二年未达到时，就应该提高保险费率。
1992年的养老金改革把已经实行的现收现支模式最终也明确写入法典中（社会法典VI第153条）：每一年的支出由当年的收入抵偿，若必要时，从波动储备金中提取资金来抵偿。保险费率确定的依据是，波动储备金在当年的年末大致相当于一个月支出的数额；若未达到，则必须提高保险费率；若超出，则必须降低保险费率，由此就有了每年保险费率的上上下下。1999年养老金改革方案确定：若是储备金介于一个月至一个半月支出的区间里，保险费率不变，以免保险费率变动过于频繁。
2.基本养老金制度(Grundrentensystem) 曾有人建议采取一种统一的、由税收承担的基本养老金制度。它大致为雇员平均净工资的40%，即目前相当于每月约1200—1400马克。这份额外支出将通过提高接间税来筹集。德国之所以未采用基本养老金模式，主要是基于以下原因：
1)目前的养老保险采用的是现收现支模式，除了保留一个月的波动储备金以外，是没有资本积累的。收缴的保险费即用于养老金的发放。这意味着，上一代人的养老金都是由下一代人所缴纳的保险费承担的。若是采用基本养老金制度，势必要剥夺一代人的权利。他们得不到建立在其工资和缴纳的保险费基础上的养老金，而只能拿到基本养老金，而且为了这基本养老金，他们得承担更高的（间接）税负。同时必须看到，现有的体制里，雇主也承担了一半保险费。而采用基本养老金制度，那么养老负担就要由雇员一人承担了。
2)基本养老金制度提供的只是基本保障，这种基本保障接近于社会救济，不利于社会的稳定与团结。而且，个人未必愿意和有经济能力进行私人补充投保，尤其是在失业、患病或是抚育子女期间。
3)由于基本养老金的给付遵循纳税义务原则，而不在乎其到底纳了税与否以及纳了多少税。而且基本养老金的发放并不如同社会救济金一样以贫困为原则，所以养老就会成为国家保障模式。同时，现收现支的养老保险体制中，养老保险机关具有自治权，国家基本上不能把此项专款挪为他用。而基本养老金的高低要视国家财政状况以及政治家们的政治意图而左右（例如会有是造高速公路还是提高基本养老金的争论）。
4)采用基本养老金，就必须迅速提高间接税，主要是增值税，而增值税与个人收入状况没有直接关系，低收入家庭的消费率（尤其是日用消费品）要高于高收入者，而且靠基本养老金生活的老人由于并未免除缴纳增值税，所以他们的生活将更加艰难，贫困面就会扩大。
5)基本养老金制度从国际上来看是一种倒退。有很多国家都在从国家保障式的基本养老金制度，过渡到现收现支制度（或是资本积累模式），包括传统的基本养老金体制国家瑞典等以及东欧处于改革进程中的那些国家。
3.资本积累模式(Kapitaldeckungssystem)
资本积累模式是指养老金不是由现在的保险费收入中发放，而是源于此前已积累起来的资产。在德国，目前业已实行资本积累模式的有私人养老保险（即人寿保险）、企业补充养老保险和律师、医生、建筑师等协会化职业群体的养老保险。问题是，是否法定养老保险也转成资本积累模式。
必须看到，资本积累模式有很多优势，具体表现在：资本积累模式更具安全感与可接受度，主要是因为用自己的财产在保障自己未来的养老金，而不是靠下一代人缴纳的保险费。由此也能连带着增强投保人的自我责任感和个人投保意识。另外，国家干预少，国家无法任意降低养老金，保证了缴费率与偿付水平的稳定性。当然所积累的资金需由专门机关管理。在同等保险费率情况下，资本积累模式可以支付更高的养老金，或者换言之，达到一定的养老金水平所需的保险费率可以低一些。同时，资本积累模式有促进投资与经济增长的效应，雇主的负担由此减轻了，雇员的收入相应也能有所提高。
1999年养老保险改革方案保留了现收现支模式，主要是因为现收现支模式已在历史上灵活地适应了政治、经济和人口变化发展趋势。原东德地区居民并入联邦德国的养老保险体制，若没有现收现支模式是不可想象的。更重要的是，若要转轨到资本积累模式，就会对现在已缴纳了养老保险费的人造成双重负荷。而且，转轨到资本积累模式，会有潜在风险：经济总量中吸纳这么多资本的能力以及能否运作好取得收益，令人质疑，毕竟从现有养老金水平出发，所积累的资金至少要达到10万亿马克的数量级。投资错误的后果将会是巨大的。这笔巨款的收拢与释放，相应会产生滞胀与通胀效应，而且并不能完全避免国家把资金挪为他用。同样道理，德国也拒绝推行部分式的资本积累模式，因为即使是老年风险基金式的分段式积累，在高峰时也需达到15000亿马克，这个数目的消化，对国民经济和就业会产生大的冲击。另外，人口寿命的延长对资本积累模式也有影响，这是因为为了确保养老金水平不变，所需的资金积累期必须延长或者缴费率必须提高。但是，正是基于资本积累模式中的积极因素，德国也正努力扩大资本积累模式在法定养老保险以外的企业补充养老保险（第二根支柱）和个人人寿保险（第三根支柱）中的比例。（注：目前从支出数量上来看，养老保险中，法定养老保险占了约70%，企业补充养老保险约占8.5%，人寿保险10%。）
四、对德国养老保险体制的认识
德国养老保险体制的发展、变革过程告诉我们，养老保险水平不宜定得过高，以便为企业补充养老保险和私人投保留出余地，从而真正实现养老保险的三支柱原则。这里有社会保险与税法协调的问题，应该在税收上给予优惠措施，以便企业和个人有动力和能力进行补充保险。另外，经济状况好的时候，不能一味提高偿付内容和养老金水平，否则经济一不景气，就不得不提高保险费率，这样最终会导致恶性循环，更何况万般无奈地削减养老金总会令国民无法接受，引发社会的不稳定因素。因此，保险费率的相对稳定性是绝对必要的。而要做到这一点，就必须降低乃至屏除养老保险中保险异化的内容，如战争后果造成的负荷、因失业提早退休的养老金、大学学业期和培训期的折算、四年职业培训期的高估、原东德养老金体制转制造成的东部养老金的补助金、给予有部分工作能力的人以全额无职业能力养老金和无工作能力养老金、战争遗孀补助金等。保险异化类支出已占德国法定养老保险总支出的近35%。只有排异才能确保养老保险体制的透明度和可信度。国家若出于政策倾斜需要，如为了鼓励家庭生育子女，提高子女抚育期在养老金计算中的价值，那么就必须相应地提高联邦补贴，或改为提高儿童补助金的方式。同时，养老保险应与其它社会保险分支如失业保险要有明确职责分工，以免相互推卸包袱，换汤不换药（注：如，有些社会救济机构象征性地安排领取社会救济金者就业一年，一年后后者就成了失业者，可以到联邦劳工局属下的劳动局领取失业保险金和（此后的）失业救济金了。）。随着人口寿命的不断延长，可以考虑推迟法定退休年龄。这里必须考虑与劳动力市场发展状况进行协调。工作生涯越长，不仅能使养老保险机关减负，而且也可减轻医疗保险机关的负担。但尤其在劳动力市场不景气的时候，要保留提早退休的可能性，但是必须从保险数学上计算出养老金的打折，否则养老保险机关不堪重负，因为提早退休意味着领取养老金的年限延长，因此每月养老金必须相应降低。要开拓部分退休(Teilrente)的可能性，使员工能逐步地从就业生涯过渡到退休状态。另外，要理顺社会救济金与（标准）养老金（注：1996年社会救济对象得到的救济金、住房补贴和其他一次性款项大致为1120马克（单身者）和1789马克（夫妻，无子女），分别占当年雇员平均净工资的近41%和近65%。而1996年平均收入者投保45年后的净标准养老金为每月1937马克，占平均净工资比例约为70%，一般雇员需投保23年左右，才能拿到一份高于社会救济金*
平的养老金。）、失业保险金和失业救济金之间的关系，不要抹杀就业的动力。平均养老金水平应与社会救济保持相当距离，以便让人们认识到工作的意义。鉴于有雇员在从事有缴纳社会保险费义务的主业的同时，还从事一门免缴社保费义务的副业，以及有雇员在从事多项免缴社保费义务的廉价工作，笔者以为，应该废除关于无社会保险义务工作的规定，避免黑工和逃避社会义务现象的滋生。
德国法定养老保险涵盖了绝大多数的员工，保证了足够的团结性，这也体现在特殊人员的缴费处理上，如失业者在领取失业保险金与失业救济金期间以及社会救济对象的养老保险费相应地由劳动局和社会救济发放机关承担。养老保险机关的设置也应该以投保人员的特殊性为原则，如德国为农场主专设了农场主养老保障，它不隶属于法定养老保险范畴。而历史上形成的职员与工人养老保险机关的分立，已失去了意义。到底是采取中央模式（BfA模式）还是地区模式（LVA模式），应该以工作效率、便捷服务和收支结构有利为原则。要逐步使区域不同的养老金水平靠拢，包括养老金的计算方式与标准等，以便利于劳动力的自由流动。当然转制过程中的过渡性规章也是必需的。从1992年1月1日起，原东德地区完全引入了联邦德国的养老保险模式，但仍然保留了一些过渡性的优惠规章，旨在保证东部人在原东德期间取得的养老金权利。
德国保留了现收现支模式，是因为现收现支模式有其优越性，德国东部完全引入西部的社会保险体制，若没有现收现支模式是根本无法实现的。但现收现支模式有着无法抵御人口老化趋势的危险，所以在现收现支模式中必须考虑人口发展因素乃至劳动力市场发展状况因素。或者考虑采取（有期限的）部分资本积累模式或建立一定的人口风险基金。
在我国，国务院1997年7月16日关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，也是着眼于各地、各企业的基本养老保险体制的统一与健全。我国在从企业统包的旧的退休金发放体制过渡到现在的养老保险体制过程中，也提出了“老人老办法、中人中办法、新人新办法”的衔接措施。我国现在采取的是社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度属于部分资本积累模式，但是必须看到，养老保险基金在过去几年基本上是支出增长快于收入增长，随着人口老化、离退休人员的增多和待遇的提高，养老保险基金将面临挑战，因此，现在就要采取旨在提高统筹储备金的措施，来面对我国下世际中叶左右的人口老化高峰期的到来。总之，我国的养老保险体制还处于试点与起步阶段，从有着悠久历史的德国社会福利体制的得失中吸取经验与教训，将有助于我国养老保险体制的健康发展与完善。
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