代理人还是巴特勒：非营利组织与基层政府的合作关系_合同管理论文

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      一 代理理论和管家理论

      在签订合同的初始阶段，政府和承包方都可被看做单纯的经济行动者，签订合同后形成委托代理关系，承包行为表面上是与代理理论相一致的。作为委托人的政府只关注任务导向型的价值，谋求从交易中获得实际利益。有学者认为，作为代理人的非营利组织只追求私利，所有行动的基础就是满足自身利益，即使损害委托人或第三方的利益也在所不惜。萨瓦斯(2002)强调委托代理中的竞争关系对购买服务的重要性；但Kluvers和Tippett(2011)认为代理理论更适用于营利组织，而非社会组织。非营利组织的两大重要特征是：非营利性分配和志愿性(萨拉蒙，2008)。基于此，他认为非营利组织在公共服务供给中并不存在所谓的“自利”，因为非营利的核心议题是提供公共服务和帮助弱势群体抗争。因此，Davis、Donaldson和Schoorman(1997)提出了一种替代性理论——管家理论——来解释公共非营利关系。他们断言这种理论更契合非营利组织的自然属性，因为非营利组织的目标和政府的目标在本质上趋同，都具有很强的公共性。

      (一)代理理论

      代理理论(Agency Theory)，又称委托代理理论，是经济学家解释委托人和代理人关系的经典理论范式。代理的概念立足于以经济人假设为基础的新古典经济学(Cribb，2006)。代理理论指出，委托人和代理人最终都会发生冲突，因为该理论假定双方都试图使个人利益最大化(Eisenhardt，1989)。这种模式下也存在委托人的投机性行为(Boycko et al.，1996)。根据Kunz和Pfaff(2002)的解释，代理理论假定信息不对称，即风险中立的委托人雇用了规避风险和任务的代理人，代理人深知任务属性和工作难易程度，而委托人却无法知晓这些信息。更进一步，Kluvers和Tippett(2011)认为，由于信息不对称和规避风险与任务的倾向，代理人实际上很有可能采取不合作的消极抵抗策略。代理理论强调这一假设也会导致组织间合作双方缺乏互信。

      在公共服务的民营化过程中，无论是合同外包、特许经营还是凭单，政府与非营利组织签订承包合同或协议，在形式上形成了委托代理关系。就公共服务领域而言，如果政府的初始倾向是不信任，和非营利组织在目标上不一致，那么代理理论有其适用性和解释力。在这一视角下，为建立一致的目标，政府需要采用以控制为导向的严厉奖惩手段。然而，信息不对称的优势会协助非营利组织获取私利。敬乂嘉(2013)也认为，在委托代理关系下，政府与非营利组织保持一定的距离，形成既合作又对抗的关系，它要求政府界定清楚合同内容，并严格按照合同监督、评价和奖惩非营利组织。

      (二)管家理论

      管家理论(Stewardship Theory)与代理理论有紧密联系，但其更多地从心理机制和组织机制两个方面来解释委托人和代理人的关系，建立在社会学理论的自我实现的人而非经济学理论的自利人基础上。管家理论强调雇员行为自然会与组织目标保持一致，而并不是只追求自我利益(Davis，Donaldson，& Schoorman，1997)。Van Slyke(2007)也从信任、荣誉等不同维度剖析了管家理论，检验了被经济学理论所忽视的行为和关系，得出了相似的结论：管家理论中，承包方与委托方可以建立一致的目标，做出前瞻性组织行为，而非一味地谋求私利。从本质上看，政府和管家建立了互信并提前达成一致的目标。政府倾向于授予非营利组织更多的自治权和财政权来强化结盟。

      在公共服务的合作治理中，委托人和管家的关系随着合作时间延长和互信程度提高而增强，也允许委托人在一定程度上减弱对管家的监管力度(Van Slyke，2007)。在前述的论证基础上，公共服务中管家的策略是建立并巩固其与政府之间长期稳定的信任关系，通过释放善意、保持声誉、互惠互助来有效工作。政府将更多地与管家(非营利组织)共同识别问题、交换信息、制订解决方案，并形成共赢的战略合作关系。其中，政府与非营利组织的无缝隙合作成为一种理想的模式，非正式的信任关系成为弥补正式合同不完全性的关键(敬乂嘉，2011)。在管家模式下，相互信任克服了信息不对称和规避风险的行为。

      (三)理论间关系的三种视角

      上述研究把代理理论和管家理论分别做了阐释，但是它们有何异同呢？代理理论和管家理论各有多个维度。根据Davis、Donaldson和Schoorman(1997)和Van Slyke(2007)的研究，可将这些维度归纳为三个方面：主要命题、初始倾向和理论准则(见表1)。

      表1 代理理论和管家理论的比较

      

      资料来源：Davis，Donaldson，& Schoorman(1997)；Van Slyke(2007)。

      合同是一个结果导向或者说目标导向的工具。代理理论的主要命题假设委托人和代理人目标不一致，例如政府和承包方。但是管家理论坚信非营利组织的非营利分配和志愿性的特征会促进二者目标一致(Salamon & Anheier，1992)。信任与不信任的核心议题反映了政府或承包方的初始倾向，这不仅是政府对承包方的看法问题，也反映了承包方的自我认知。代理理论的理论准则是通过将风险转移给承包方来确保目标一致——通过严格的监管、使用外部激励和绑定威胁与荣誉等。管家理论给予非营利组织更多的权力和内部激励(例如信任)来强化结盟：提升荣誉感，扩大互惠，扩大自主裁量权和自治权，提高负责程度、工作满意度，等等(Van Slyke，2007)。

      敬乂嘉(2011)指出，对两种理论的关系的分类，学界并没有直接、准确并广泛认同的指标体系。Gidron等(1992)根据服务的资金筹集和授权与服务的实际配送两个维度将政府和非营利组织的关系分为四种：政府支配型关系、非营利支配型关系、双重关系和合作关系。Young(2000)在分析政府与非营利组织的相互作用时归纳了三种不同的公共非营利关系视角：作为补充政府不足的独立运作关系、与政府互补的伙伴关系以及与政府相互问责的对立关系，并从历史维度比较了美国、英国、以色列、日本的公共非营利关系属性，发现不同历史阶段占主导地位的视角不同，随着时间的流逝，不同视角也相互转化。

      因此，本文将已有研究归类为三种视角：对立视角、补充视角和包含视角。首先，在对立视角下，代理和管家之间类似于零和博弈，接受一种理论就不得不拒绝另一种理论。Donaldson和Davis(1994)假设所有的管理者要么是代理人要么是管家，只有一种合作治理的“最优方式”。但如果采用的是补充视角，那么就有可能达成双赢，让两种理论和平共处。正如Van Slyke(2007)所指出的，管家理论对于代理理论而言扮演的是补充、完善的角色。代理理论在多数研究中是占主导地位的，但是还需要在代理理论失灵的情况下引入管家理论进行有效的说明。最后一种视角(包含视角)也是相对极端的一种视角，管家理论是代理理论阈值内的一个特例。Caers等(2006)宣称，管家理论应当被理解为受限于代理框架的实例。在一条从左边零值起代理冲突不断增强的轴线上，管家理论恰恰就处在冲突程度较低的左边，趋近于零值。

      在本文中，代理和管家在概念上有清晰的界定。根据敬乂嘉(2011)的判断，当合同是通过非竞争的方式签订的时，则存在导向管家关系的初始倾向；而当合同是通过竞争的方式签订的时，则存在导向委托代理关系的初始倾向。余晖和秦虹(2005)认为，公私合作主要通过正式的合约来确立。结合王名和乐园(2008)的划分标准，无论是独立性还是依赖性，只要是非竞争购买，均是管家关系，而竞争购买(独立性或依赖性均可)才是委托代理关系。本文中承包方的角色在两者间转化，因此笔者倾向于采用补充视角，将代理理论和管家理论看成互为补充、可以互相转换的两种理论。

      二 基层政府与社会组织关系的分析框架

      在解释概念、内涵和相互关系上，上文已经给出清晰的定义并进行了分类。唯一的问题是：这些分类是静态的、不变的，并不能体现合同在不同阶段是否发生变化，也就是说，没有体现代理和管家是否随时间变化而转化或趋同。因此，按时间将合同订立、实施、终止或变更三个主要阶段加入分析中，用以修正前述研究(见表2)。

      表2 修正后的代理理论和管家理论的比较

      

      在合同订立阶段，最关键的问题就是信任与否。如果政府引入竞争性招投标并且有足够的投标者，就很容易建立委托人和代理人的关系。而不完全竞争包括非竞争和竞争不充分两种，除了不完全市场的因素外，一般来说，政府熟识承包方并且信任他们才会与其签订此类合同。而在随后的合同实施和终止或变更阶段，控制变成最根本的影响因素。政府和承包方保持距离并加强监督，体现为一种正式的委托代理关系。而在管家理论下，二者关系更加亲密，并且政府倾向于放松对承包方的监督。在代理理论下，政府对代理人的态度暴露了代理人只是他们的短期选择，完成此项合同关系随即终止；如果代理人不胜任也可以随时按规定中止合同。而如果政府将承包方看作管家，那么他们倾向于维持长期合作关系——不仅仅签订一个项目的合同，同时也愿意在其他事务和项目上结盟。

      这三个阶段的指标虽然清晰、全面地解释了动态情境，但是并不便于进行定性研究。因此，为了分析的便利性，我们将所有指标简化为两个维度：竞争程度和监督力度，合同订立阶段着重竞争程度，监督力度贯穿合同实施和终止或变更阶段。信任可以通过竞争方式间接呈现，因此都能被归类为竞争程度。合同订立阶段，政府的信任主要反映在政府选择何种方式购买服务。如果是定向委托，政府会主动向非营利组织抛出橄榄枝；而竞争性招投标则是非营利组织按市场优胜劣汰机制运作。如表3所示，竞争程度高的代理视角反映出政府对非营利组织的信任程度低，而在竞争程度低的状态下高度信任非营利组织。控制还是授权体现为对非营利组织日常事务的监管，是亲密无间还是保持距离，而项目评估包含合同时间长短和未来合作走向，这些均属于监督力度的范畴。值得强调的是，这两个维度并不是同时态的，竞争主要发生在合同订立和变更(终止后重新竞标或自动续约)阶段，实施阶段基本没有竞争。而监督主要从合同实施阶段开始持续到合同终止阶段。更详细地讲，检验竞争程度除了看合作方式外，还可以考量非营利组织的类型。如果非营利组织是本土(辖区内)培育的，本地政府会给予更多的资源，它面临的竞争可能更少。

      表3 代理与管家模式

      

      尽管在本文的案例中，外部组织是最早引入的唯一托管方，但还是可以看出政府试图在招投标合同中增加更多的竞争性因素，特别是在续约和新托管方的选择上，例如四个睦邻中心被分别交给三家机构进行托管。在我国，订立合同的方式可被简单地分为两种：竞争性或非竞争性。就监督力度来讲，政府和非营利组织的关系也表现为两种形态——保持距离型和亲密型。政府越是刻意与非营利组织保持一定的距离，则越可能严格监督；反之亦然。而最容易测量的指标是汇报频率和细致程度：有些组织需要每天撰写工作日志，每月进行汇报、接受检查；而有的组织只用每个月甚至每个季度提交一份工作报告即可。

      在表3中，纵向维度是竞争程度，竞争程度高倾向于代表代理倾向，而竞争程度低倾向于代表管家倾向。横向维度是监督力度，强监督倾向于代表代理关系，而弱监督倾向于代表管家关系。在两个维度之间存在时间上的先后关系，即是否竞争发生在前，而监督控制发生在后。由此形成的四种关系类型分别是：①从代理到管家；②纯代理；③从管家到代理；④纯管家。

      基于前述分析，本文提出如下两个假设。

      假设1：在我国，随着竞争程度的增加和基层政府态度的转变，非营利组织的角色从管家转向代理。

      第一个假设与上海市竞争性合同外包的发展情况相符(敬乂嘉，2011)。通过调查研究，敬乂嘉(2011)指出，高层级政府通过引入竞争性招投标的政策干预形式，打破低层级政府和非营利组织之间固有的管家关系，并重建一种委托代理关系。在本文的研究中，没有高层级政府和低层级政府的区分，因为我们着重的是以街道为代表的基层政府和基层政府官员。基层政府官员是任何政策实施过程中的重要参与者和执行者(Riccucci，2005)。即使是单一的基层政府，官员们本身仍然有很强烈的动机去培育竞争或转变态度，因为他们引入非营利组织的目的就是节约公共成本，提供更好的服务。因此，本文假设随着关系的深入发展，非营利组织的角色会从管家转向代理。

      假设2：在我国社区，基层政府主导着与非营利组织的关系，但是自身缺乏足够的管理合同的能力。

      在我国，政府是所谓的“全能政府”，无所不包，无所不能。更重要的是，政府取代了一些原本应当由市场和社会来做的事务。因此，在推进社会化治理和购买公共服务的过程中，也可以合理地假设政府依然起主导作用。但同时，由于政府从未进行过社会化尝试，公务员本身的素质也饱受诟病。在已有研究中，政府的合同管理能力仍十分匮乏，效率低下。因此，本文也假设在社区里，基层政府缺乏足够的管理合同的能力。

      三 方法与数据

      本文采用的是定性研究，选取上海市杨浦区延吉街道来分析中国社区中非营利组织与基层政府的关系。2012年3～5月，调研小组在延吉街道对多家非营利组织负责人、居委会负责人和街道官员进行了深度访谈。访谈采用半结构化形式，在拟定的框架下进行适当的延展，引导被访谈对象尽可能地多提供有用信息。本文共深入访谈8家非营利组织负责人、两个居委会(延吉四村居委会和延吉七村居委会)，还有6位街道官员(包括街道党工委书记、街道办事处主任、分管副主任、社发科科长、财务科科长等)。除此之外，调研小组在街道的协助下组织了三次大型主题座谈会，为街道官员和非营利组织负责人面对面地交流提供了平台。

      同西方开展民营化的动因相同，上海市社区创新的动力也源自公共服务供给短缺及质量低下。上海社区实行“两级政府，三级管理，四级网络”的管理体制，基层社区组织在社区自治中承担许多职能(李友梅，2002)。选取延吉街道作为研究对象是因为其具备较强的代表性。在上海的诸多社区中，延吉街道是规模较大、时间较长、结构较成熟的一个；而其面临的老龄化加剧更是目前整个上海亟待破解的难题。总的来说，延吉街道具有五个重要特征：①延吉街道老龄化日益加剧。截至2012年，延吉街道的老龄化比例高达29.6%，远高于全国14.3%的平均水平。②街道办事处缺乏足够的内部生产能力。由于辖区的小区多建于20世纪80年代，属于老社区，本身老年人就较多，加之社区环境好，户型适合老年人居住，因而更多的老年人也搬入该辖区。因此街道办事处在为老服务、健康保障方面承受了过重的负担，内部自主供给已经不能满足现实需求。③街道办事处建立了社区治理品牌——睦邻中心。这些睦邻中心类似于社区活动中心，坐落在四个社区里，每个睦邻中心的功能和侧重点都略有不同，但都为整个延吉街道的居民而不仅限于该社区居民提供一站式公共服务。这也正是睦邻中心和社区活动中心的区别。④街道办事处将成熟的非营利连锁品牌机构引入本辖区。尽管经历了十多年的发展，上海市的非营利组织数量依旧很少，目前比较知名的是上海屋里厢社区服务中心(以下简称屋里厢)、上海新途社区健康促进社等大型非营利组织，其分支机构或派驻点遍布整个上海。延吉街道在引入屋里厢时采用了一种新的方式，要求其在本地注册一个新的机构和名称，而在引入上海新途社区健康促进社时则仍保留其原有的运作模式。⑤街道办事处培养了十几个本地非营利组织。建立第二睦邻中心的意图就是使其成为非营利组织的孵化基地，培育本土不成熟的非营利组织并训练员工，提高他们的专业性。

      经过对所有访谈进行编码处理，剔除数据不全的案例，我们从八家非营利组织中选出四家最有特色和影响力的非营利组织进行研究。这四家非营利组织是：上海知行社工师事务所(以下简称知行)、上海新途社区健康促进社(以下简称新途)、上海延泽社会工作发展中心(以下简称延泽)和延吉文体俱乐部。他们负责整个购买服务中最核心、购买金额最大的几个合同(见表4)。

      表4 2010-2012年延吉街道部分合同列表

      

      知行是延吉街道最早接触和建立的社会组织，实际上是屋里厢的下属机构，而屋里厢是上海市最知名的非营利组织之一。屋里厢根据杨浦区和延吉街道的在地化要求，在杨浦区本地注册了知行这个机构，在形式上是一个全新的本土组织。街道与知行签订了定向的非竞争性合同，成为运作第一睦邻中心的唯一托管机构，2011年筹建的第二睦邻中心也交由知行管理。

      新途是一家在上海以健康干预和管理而出名的连锁非营利组织。他们的运作模式是设置各种项目点，而非专门成立机构，所以特点是小巧灵活、覆盖面广。在第一睦邻中心，新途设立了常青藤项目点，主要为老人提供家庭医生和自我健康管理服务。在新途被引入延吉街道之前，家庭医生服务项目已经存在，当时是由社区医院来运作管理的。街道在引入新途之后把这块业务从社区医院转移到新途。虽然健康干预和看病治疗的领域不重复，但是社区医院还是对新途的进驻表现出不满，两者发生了一些摩擦。最新建立的第四睦邻中心以健康促进为主旨，交由新途托管。

      延泽是一家真正独立的本地非营利组织，是由知行原负责人王秋月离职后在延吉街道创办的。王秋月参与了创建第一睦邻中心和第二睦邻中心的全过程。从知行退出以后，她私下非正式地和街道开展了一些短期创投项目，不仅得到了街道的大力支持，而且街道希望她注册一个非营利组织，进行正式的长期合作。恰逢筹建第三睦邻中心，街道于是将第三睦邻中心委托给延泽进行管理，内容主要是建立青少年平台，统筹整个延吉街道的青少年服务，同时融合了为老服务和外来家庭服务。

      延吉文体俱乐部虽然名为“文体”，但主要负责延吉街道的体育活动：一是每年承办各种体育比赛和文化活动；二是组织居民参加上海市乃至全国的体育赛事。主要事务原先是由街道的退休人员负责，俱乐部接手后这些人自动退出。延吉文体俱乐部也是上海首家独立运作而非政府直接管理的体育性非营利组织。延吉文体俱乐部的负责人是马俊婷，她拥有多重身份，例如中国首位空手道国际裁判、杨浦区妇女企业家协会秘书长等。由于马俊婷是在杨浦区起步发展起来的，不仅与政府联系密切，而且政府也十分信任她的团队。

      四 发现与启示

      使用本文构建的分析框架，聚焦竞争程度和监督力度这两个维度，前述的四个机构与政府的关系都可以得到界定，主要体现为第三和第四种类型(见表5)。值得注意的是，依据之前的分类标准，所有托管睦邻中心的非营利组织都体现出从管家转变为代理的倾向，只有延吉文体俱乐部是纯管家模式的特殊代表。

      表5 延吉街道的政社关系模式

      

      将知行、新途和延泽归入从管家转变为代理的第三种类型有两个原因。首先，延吉街道首次引入非营利项目和组织是在2010年，当时延吉街道几乎没有本地非营利组织。引入知行、新途和延泽都采用了定向合同，街道首先找到他们认为符合托管资质的非营利组织，并游说这些非营利组织在延吉落户开展服务，因此这三个组织分别成为三个睦邻中心的托管单位，并在一年期满后都成功和延吉街道续约。因此在合同订立阶段，竞争程度非常低。当然，这并不是特例，即使是在20世纪90年代的美国，联邦政府能源部签订非竞争性合同来购买几十种服务也是普遍现象(Cooper，2003)。而在非竞争状态下建立合作关系时，政府通常给予非营利组织很高的信任度和很大的自主权，这时的非营利组织充当政府的管家角色。

      其次，进入合同实施阶段，就监督而言，延吉街道社发科的一位科员专门与托管机构对接，负责监督他们的日常活动。他们每天都需要撰写工作日志，并每月按时汇总成一篇报告交给社发科负责人。而在合同终止后的审核期更是严格，政府如果感觉托管组织并没高效地完成他们的预期目标，那么尾款的财务报销就迟迟得不到批复。虽然所有托管组织都成功续约，但续约时间平均都往后推迟了半年左右。表4中，第一睦邻中心第二年的合同7月就应该签订，但是正式签订时间推迟到10月，原因是第一年的绩效评估延后。对于托管组织，由于项目一直在持续运作中，无法因为资金不足的问题而关闭睦邻中心，因此需要垫付雇员工资和运作开支。可以看出，在合同实施阶段，严格的监督将合作关系拉回到委托代理的范畴。

      比较有趣的是，虽然在托管每个睦邻中心时只进行了形式上的公开招投标，但是从四个睦邻中心被分别托管给三个非营利组织可以看出，街道办事处尽量在托管组织之间营造竞争的氛围，并在他们之间保持平衡，不让某一个组织托管所有中心。也就是说，政府没有特别偏爱某一个组织，也让托管组织意识到，如果他们磨洋工或是绩效不佳，就有被替换的可能。扶持王秋月成立延泽，托管第三睦邻中心，对托管第一、第二睦邻中心的知行造成压力就是一个典型案例。而街道办事处和知行的关系也从委托人-管家向委托人-代理人转变。在建立第四睦邻中心时，延泽也面临同样的转型。

      延吉文体俱乐部的员工坚持认为，延吉文体俱乐部是上海市第一家承办体育赛事活动的社会组织。但事实上，该机构和政府的关系已经超出单纯的伙伴关系。在采访中，该员工声明延吉文体俱乐部属于政府分支，是在街道的支持下成立的。每个街道都有一个主管体育的事业单位，而延吉文体俱乐部形式特殊一些。由于延吉文体俱乐部的负责人与政府关系密切，因此延吉文体俱乐部拥有街道内所有体育场馆(包括学校内的)的干预权和使用权，因此和其他社会组织举步维艰的状态相比，其运作要顺畅得多。该员工也承认他们承担了很多不属于合同范围内的事务，例如其他活动人手短缺，社发科会要求他们提供支持，而他们也没有拒绝的权利，因此此类要求更像命令。而在监督这一块儿，街道负责人仅每两个月检查一次他们活动的完成情况，没有像对其他托管组织那样要求每天写工作日志。虽然合同涉及金额比延吉街道的很多其他合同要大，但对他们的监督力度相对要小得多。对于政府，他们更像伙计而不是伙伴。因此，延吉文体俱乐部一直作为纯管家模式的第四种类型存在。

      以上着重分析了不同组织间管理和角色的差异，而具体到延吉街道管理合同上，从合同订立到合同实施再到合同终止都反映出街道缺乏必要的素质和技能。唐纳德·凯特尔(2009)强调精明买主的重要性，政府与私人部门的关系不能靠自我管理，而是要通过一个强大的、有竞争能力的政府实施积极的管理。延吉街道合同管理能力的不足主要体现在三个方面：合同起草、项目评估和购买认知。在合同订立时，所有项目的承包合同都是由非营利组织自己独立起草的，而这是街道要求他们做的，他们也无可奈何。在合同实施过程中，街道办事处只有社发科的一个科员与所有组织对接，无法顾及一些组织，这些组织就越级直接向社发科科长和街道办事处副主任汇报。对于项目评估，在一年期合同终止时，街道以托管组织向服务对象收集的调查问卷作为评估标准，而自身并没有建立一套行之有效的绩效评价体系，使购买的服务质量和服务受众面很难得到保障。同时，即使街道对结果不甚满意，也只能推迟付款时间，而不能更换承包方，所有合同都得以续约并非组织自身的实力都很强，而是街道无力去评估绩效和重新招投标。

      这表明延吉街道缺乏基本的合同构建能力，把管理者的职能交由被管理者去完成，容易产生代理人故意欺骗、暗箱操作等问题。最关键的是，街道对购买服务的准确认知远远落后于其实际行动。街道一直诟病所有项目的人力成本在总预算中占比太高，但社会服务的本质就是由社工去提供服务，所有人力成本在50%以上实属正常，而街道希望尽量压缩人力成本。要最大化社工能力其实是一个人力资源开发问题，街道希望不引进人员和机构，只引入项目，但毕竟服务工作都是由人来完成，即使没有专职人员，在项目里社工的薪酬也是很大的一部分支出。政府对于与非营利组织合作存在一种矛盾心态：一方面，政府希望发展非营利组织来共同承担对公民的福利供给和相关责任；但另一方面，政府又担心在发展过程中失去对非营利组织的控制，因此给予高强度的监管(田凯，2003)。把经济思维和政治控制带入社会服务不利于政府与非营利组织长期结盟，建立良性的合作伙伴关系。

      五 结语

      对于代理理论和管家理论，哪个理论的基础更契合中国语境？案例研究表明，代理理论和管家理论在中国各自都有适合其发展的土壤。即使是同一个街道，也会把一些组织当做自己的管家，但是由于亲疏远近(是否本土培养与竞争性购买)而与另一些组织保持委托代理关系。在本文中，延吉文体俱乐部作为街道大力支持和十分信任的非营利组织，一直充当管家的角色。在引入非营利组织之初，我国政府的偏好与管家理论的理论准则是一致的。敬乂嘉(2011)指出，我国低层级政府和社会组织形成这种内在的管家关系与我国社会组织的登记管理制度密不可分。因为我国先前的登记制度要求所有的社会组织都要成功登记，需要挂靠“业务主管”的行政部门。在杨浦区民政局注册的延泽最初享受到了管家待遇，获得了第三睦邻中心的托管权。在这种情况下，业务主管部门对社会组织挂靠的态度慎之又慎，这大大降低了草根非营利组织生存的可能性。所以延吉街道初始选择引入知行和新途等知名非营利组织，共建第一睦邻中心，实现了政社合作的零突破。通过本文案例我们还发现，实际上，街道作为基层政府与非营利组织的关系比想象中更加复杂。在上海延吉街道，除了一些官办非政府组织一直充当管家，大部分非营利组织都经历了从管家到代理的角色转型，知行、新途和延泽虽然是定向委托，但政府的日常监督和项目评估都十分严苛。对基层政府来说，他们能够建立起外包合同关系，但很难有效监督合同实施，必要时无法更换承包方或者组织重新招投标。延吉街道不能独立起草合同文本，无法及时、高效地进行项目评估。

      由于资源和精力有限，本文还有许多不足之处，需要在未来的研究中不断完善。首先，还需要对关系类型的稳定性和有效性进行进一步评估；矩阵是否能用于其他案例？是否具有参考价值？其次，本文的数据收集于2012年上半年，如果能将最新数据纳入本文将更有利于检验假设。最后本文采用的是定性研究，如果能以整个上海市为样本进行比较研究或定量研究将增强结论的可信度。在认清目前研究的不足后，未来还有许多难题需要回应：如何让非营利组织更像伙伴而不是伙计？如何提高基层政府对合同外包的管理能力？如何评估外包合同绩效？此类问题仍有待进一步研究，我国政府和非营利组织的合作摆脱了理论范式的束缚，但仍处于磨合期。未来要使政府购买公共服务更加成熟，应将合作治理变成政府的核心议题，建立国家治理体系，提高治理能力。

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