南京国民政府乡村制度变革：政治结构及问题，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,乡村论文,政治论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民国乡村政治成为近年来学术研究的一个热点，既有的研究成果主要从三个方面来论述乡村政治：第一，以美国学者杜赞奇为代表，以“国家政权建设”、“权力的文化网络”等概念来分析国家基层政权的权力“内卷化”现象；[1]第二，从地方自治的角度来审视基层政治组织和权力关系，来说明理论与实践的悖离；[2]第三，以长时段的眼光来分析“乡政村治”在现代化背景下的变迁。[3]既有的研究不足之处在于：第一，局限于以自然村落为乡村政治研究单位；第二，过于强调了士绅等传统社会权威对基层政权的渗透和反噬，相对忽视了基层政权组织的能动性，而事实上组织是现代社会中比人格和财产更为重要的权力源。[4]有鉴于此，本文围绕国家与社会的互动对南京国民政府乡村制度变革进行了分析和探讨。萌生于清末的地方自治和乡村制度变迁推进了国家权力的下移，到南京国民政府时期，乡（镇）成为国家与社会的边界，“乡（镇）—保甲”成为完整意义上的乡村政治分析单位。基于此，本文对乡村政治的制度结构、权力结构和人事结构，以及国家与社会的交错造成的乡村政治的一对结构性矛盾：政治权力结构与社会阶层结构之间不吻合的矛盾进行了分析研究。
一、政治结构
1.制度结构
1928-1932年间，南京国民政府乡村制度直接以山西村制为范本。而山西村制受清末以来地方自治理念和日本町村制度的影响（日本町村制度形成了发达的“村落共同体”，日本的封建社会就是由这种层层联合的“町村”构成，也就是费孝通所说的异于中国社会“差序格局”的“团体结构”，这种由层层团体形成的社会更易于近代的转变[5]），是以“村落共同体”为张本，同时糅合了地方自治和民治思想，“将政治放在民间者”[6]，其核心是村民会议，另设村监察委员会、息讼会、保卫团来整合社区秩序，通过整办村范、施行村禁约来规范共同体生活。山西施行村制数年，国民党中央政治会议称之“已著成效，良可钦佩”[7]。南京国民政府初期所颁《县组织法》中关于乡村自治的规定借鉴山西村制之处颇多，“例如，为山西的村制有村民会议，以县组织法有乡镇民大会；为山西的村制有村公所，以县组织法有乡镇公所；为山西的村制有息讼会，以县组织法有乡镇调解委员会；为山西的村制有监察委员会，以县组织法有乡镇监察委员会”[8]。
1932年保甲制“回归”，1934年后向全国推行，反映了南京国民政府村制理论和实践新的调整。国民政府幻想能糅合保甲制和地方自治制度。对于保甲制与地方自治的关系，1934年11月国民党中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院，通令各省市政府提前切实办理。”[9]这在理论上否定了保甲制与地方自治的冲突，而认为保甲是地方自治的基础。1935年，内政部调整有关制度法规，为保甲制融入地方自治作准备：“一、确保保甲为地方自治基本组织，纳保甲于自治组织之中，以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。二、取消县保卫团，依保甲编组壮丁队以代替之，其警备地方之常备武力，则代之以保安团队。三、保甲组织，应统属于民政厅；壮丁队，保安团队，则一并由省保安处办理，省保安处应直属于省政府。四、暂行停止户籍法之施行，依照编查保甲户口条例，办理户籍及人事登记；但应按照户籍法，将该项条例酌加补充，以资依据。”[10]1939年以后，新县制颁布实行，区署仅为县政府的辅助机关，非县以下独立一级。乡镇为县以下之基本单位，保为乡镇之构成分子。[11]新县制规定乡长“三位一体”。所谓“三位一体”，即乡长兼中心学校校长和国民兵乡队队长。保长兼国民学校校长和国民兵保队队长，保长在未办选举以前，由乡镇公所推定，呈请县政府委任。从制度结构看，乡保名义上是一种“自治体”，实则体现了集权与控制的内涵。
2.权力结构
在明清时代，农民和士绅是中国社会里两个主要阶层，士绅又可分为两个小群体——官吏和地方士绅（在乡者称为乡绅）。乡村有保甲、里甲和乡约之类的建制，但是这类建制不具有政治功能，并且控制在乡绅手中。国家政权只及于县一级，乡绅因其人格和财产方面的优势，承担了县以下的公务职能，成为乡间权威的支配者。[12]政府也是通过绅权将政令执行于民间。[13]政治权力结构和社会阶层结构大体是吻合的：官府（县）—绅权—农民。
清末，乡村治理模式开始发生改变，梁启超认为“欲兴民权，先兴绅权”，清末的“地方自治”“正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固它的统治”[14]。
南京国民政府时期，乡村政治状况进一步发生变化，清末政府与乡绅“互利而互相合作”的局面被突破，政府在乡村基层的机构建制日益完善，政治的轨道已从顶层下达到各个农户，士绅的许多功能已被政府接管了，乡村社区的政治机构取代乡绅成为社区的代表。简言之，社会阶层结构和权力结构开始发生错位变化。例如，排解人民日常纠纷曾是士绅的显著功能，因乡镇政府奉命成立人民纠纷调解委员会，这项功能就被政府从士绅手中夺去了，“从组织方面看，觉得现在稍有进步，就是调解委员会，也颇能负起他的责任”[15]。又如，乡村学校一贯由士绅主持，按照新县制的法令，保长兼任保公所会议主席和小学校长及自卫队长，而小学教员则兼任保公所秘书。实际上，大部分保长没有受教育，甚至不识字，社区里有身份的人通常不愿担任保长的职务，更不愿在保长下任事，乡绅在教育领域的功能也在逐渐丧失。由于国家力量渗透到乡村社区，乡绅的权威性在一些地方也开始受到实质性的影响，如在浙江省实行二五减租期间，佃业纠纷不断，“过去农民对于一般业主，均视为神圣，现有农会组织，难免不改变观念”[16]。有乡绅反映：“二五减租办法之一切实权，均操于村里闾邻长所组织之委员会，而该会各员之产生，出自大多数农民之选举，依照办法，村闾长必须识字方得应选，村邑各长，识字者十无一二（不信饬县长调齐试验便知言之非虚），虽经告发，准予撤改选有案者多起，而农民不选，不得不听其依旧行使职权，告如未告，撤如未撤，事实昭然，无可讳饰。”[17]乡绅的权威受到社区公共机构的排挤。过去时代里，由官府—士绅—民众组成的具有很强的人身依附关系的权力结构，逐渐变成县府—基层机构—民众这样一种制度化权力结构。
3.人事结构
乡村制度变革引起权力结构的改变，权力结构的变化必然引起人事上的变动。社区政治变革一个明显的特点就是社区公务由年老土绅主导，逐渐转向由知识青年推动。有组织的政府训练成为社区政治中人事嬗递的枢纽。在训政期间，自治人员之训练是各省市地方自治工作的一项重要内容。在江苏省，1930年时，已呈报开办乡镇长训练所的有31个县；而且民政厅还严令各县县长训练区长，区长训练乡镇长，乡镇长训练间邻长。[18]在湖南，省第一期行政会议里，就有委任训练区乡镇长以利自治进行案；[19]在山东，除了对区长实施训练外，民政厅认为乡镇地方自治人员为自治基本人员，故于1931年通令各县各区区长，在县境内举办县乡镇自治人员训练所，该所经费，由县府呈准民政厅拨给；[20]在南京市，组织南京市自治人员训练会；在河南，设有训政学院和自治学会及自治研究会；在广东省，订定县乡镇里自治人员轮流训练法；在云南，筹设训练所及乡镇长养成所两种办法[21]，等等。总而言之，各地方主政者选用人才时，青年是优先人选。
1933年11月，浙江兰溪实验县进行县政整理时即拟定计划，分区举行乡镇长训练。[22]关于实验区干部人才的选用和训练，兰溪实验县即采政教合一之精神，以教育力量推进自治，在实验县内造就一班富于自治常识之教师人才以资推进，其年龄在20岁以上35岁以下并具备以下要件之一：(1)师范学校毕业（旧制或后期均可）或初级中学以上之学校毕业曾任或现任小学校长或教员一年以上者。(2)未经前项学校毕业而有同等学力曾任或现任小学校长或教员二年以上者。(3)受小学教师检定及格者曾任或现任小学校长或教员二年以上者。[23]
四川于1940年4月实行新县制后，各乡受训人员有下列各种：（一）兵役人员；（二）乡镇长及中心校长；（三）师资；（四）保长。政府训练所吸引的，多是知识青年，多半由于新训青年不够用，五十多岁的老保长才会留任，调解和仓储等委员之所以仍由老年担任，原因是他们并非新县制下的主要人员，也非短期训练之对象。民国学者蒋其昂作过调查：“保队附全是训练过的，甲乡有年龄记录的十四人中，最大1人37岁，18至21岁的占十分之八。甲乡公所职员，四人是36岁，其余七人是23至32岁。乙乡八个国民学校校长有二分之一是20岁，其中最大的35岁。”[24]
人事的年轻化是在政府组织下推行的，地方自治的领导将不再依靠门第和财力，而要依靠才能；地方自治也要求行政效率，行政效率之获得，须有相当之训练。这本身就是一种深刻的社会政治变革。
二、新的问题
1.乡村制度的功能异化
关于民国乡村制度变革理念，比较能接受的观点是一种寻求控制和参与之间平衡的尝试。[25]然而这种制度理念在实践中的功能无疑产生了异化。从组织人的角度看，便出现魏光奇所说的新的地方精英阶层，这种精英阶层有着独特的身份特征和行为特征。[26]从现代国家政权建设的角度看，便出现如杜赞奇所说的权力“内卷化”现象。
在国家与社会交错之间，乡村制度变革在乡村政治结构上催生一种新权威，新权威在履行政府（主要是县府）的意志时是打了折扣的。仅以蒋其昂调查的两个个案为例：“乙乡长，31岁，……他对于县政府，抱着敷衍的态度。依省府法令，未受训的和在哥老会的，‘绝对’不得任乡长，至少第一条消极资格，他确是有的。他并不觉得应该感谢县府起用他的‘知遇之恩’，县府定于每月四日下午举行县行政会议一次，次日上午九时，举行乡镇长会议一次，各区乡镇长，多有不到的。县政府于是通令‘非有特殊情形，得指派负责代表出席外，亟应亲自按时出席’，而他仍是不去。”“甲乡乡长，36岁，……他也曾与教育部派来接受中心小学校第一部并改设迁建小学的人发生冲突。而最厉害的斗争，恐怕就是他为打算改防护分团为区团，那一丁事了。上峰派了警察总队长巡官为分团长，以他为副。他呈请改组为区团，在乡内再设几个分团。这虽被驳斥为‘徒托扩大名称不顾实际’，但他认为乡长负有管教养卫全责，不接受这屈人之下的地位。他筹划添置了消防器具，他批评那‘只注意臂章之整齐’的分团长。他相信，比较起来防护团员更听他的调度。三十年春他居然派作分团团长，而以警总队巡官副之了。”[27]比较“旧式的”乙乡乡长和“新式的”甲乡乡长在执行政府部门政令时的情形，都表现出自己的意志与作风，并以自己的方式歪曲甚至迫使国家政府部门改变当初的决定。
2.士绅对社区主流政治的规避
国民政府村制变革在制度上替换了乡绅的人身政治，但是乡绅的影响力在乡村社区中仍然存在，于是就有“二十七年四月三日蒋委员长致各级党部函勉全国父老士绅，二十八年一月告全国贤达士绅及教育界，同年八月十二日再告全国士绅及教育界，二十九年四月更专告四川士绅书，都是希望士绅在地方政治中发生领导作用”[28]。这表明了乡村政治变革中的矛盾。乡绅在处理这个矛盾上一般采取了规避的态度。
有些士绅，对于地方“公事”曾极有热心，但是或则与现在乡（镇）公所当政者及其赞助的士绅，意见不合，因而隐退，社区的福利事业则无人负责，“真正的为农民谋利益，如规划道路建筑，改善农田灌溉等种种事业，还总好象凤毛麟角，不很见到，……亦有确能努力为农民谋福利，时常想法改进农村的热心人，可是往往会碰到种种恶劣势力的阻挡，因之，也就没有什么多大的成绩了”[29]。
有些士绅也从传统的教育领域逃离，结果，村子里的学校数目迅速减少。“例如，（云南昆阳县）宝山乡包括34个村，1940年以前有十一所初等小学。但自开始实行保甲制度以后，宝山乡的初小减为1943年的九所，1945年降为四所。”[30]等等。
士绅放弃基本功能的过程不仅意味着自愿性放弃和意志力的消失，同时也是由于其传统权力、功能被其他机构所夺取，由于当时客观的政治社会情势压力，致使士绅无法积极行事，因而意志消沉。
3.“新力量”与“旧力量”的扞格
所谓新力量是指在国家力量通过各种干训班选拔的新锐力量，他们在名义上是国家在基层社会的新代理。旧力量则是指被新力量所替换的传统乡村社区权威。那些既不出任乡保甲长、又不甘隐退的强势士绅往往进入非主流的反体制集团以控制乡村社会。据粗略估计，起源于镇压太平天国时期团练的民团武装，至20～30年代每省膨胀至四五十万人，远远超过晚清的咸丰时期，达到前所未有的规模，民团武力也就成为地方绅权的主要权力资源。从组织结构来看，民团武装逐渐偏离既定社会与国家建构，而与非正统的反体制团伙合流，从而使得掌握民团的“团阀”与盗匪、与秘密会社团体趋于合流，“旧力量”在新政下只能以其变体来显现作用。[31]
新力量“朝气蓬勃，努力服务，其苦干精神，确强于过去之联保主任，惟问题之发生，亦即在此，盖青年人能力强，但乏‘乡望’，老年人（指旧联保主任，当然也有少数青年有为者）工作虽不积极，号召力较强，故今日之乡村，即有新旧力量的问题”[32]。新旧力量之间并不易调和，往往纷起干戈，甚至演化为暴力。1933年江苏扬中县发生农民暴动，据查“暴民”之一部即为“旧有董事，就是被打倒的一班土豪劣绅，因为失了权力，惯说不负责任的话，以作煽动”[33]。1942年7月湖北竹山县发生民众反对新县制的暴动，事件起因之一也是新旧势力斗争：“乡政人员及保甲干部均由区干训班县干训所分期训练，受训学员回乡工作均极努力认真，毫不妥协，原任乡保甲长这腐恶分子势力全被推毁，形成对立状态，处处予新政以阻碍，其对新干部之仇视，不问可知，此次事变发生‘打倒新县制’等标语即新旧势力斗争之证明。”[34]新旧力量的斗争造成了社会的动荡，加大了国家政权力量对社会秩序进行整合的难度。
4.农民的心态：由冷漠趋向敌视
从政治结构看，乡村制度变革的动力不诉求于农民的政治参与，农民对乡村政治的参与亦是冷漠的。另一方面，南京国民政府乡村制度变革却影响着农民的福利和生计，激起了农民被动的回应。
村制变革增加了农民的负担，加之30年代以后农村经济陷入困境，使得民力疲弊，这些在20世纪30年代的农村调查中有充分的反映，此处不须赘述。农民对于强加于身上的搜刮是极为敏感的，从而转化为对乡村公务人员的敌视。
1933年江苏扬中发生农民抗苛捐杂税的暴动。愤怒的群众烧毁了公务人员的房屋。此后，农民与社区政治机构的关系非但没有改善，反而矛盾日深，强化了村民与国家政权的疏离感和敌对感。
三、结论
南京国民政府乡村制度变革使国家权力自上而下、逐渐地深入乡村社会，在制度结构、权力结构和人事结构等方面引起了社会的变迁。从乡村政治的现代化角度来看，南京国民政府的乡村制度变革只能是一个过渡。从国家与社会的互动来看，在这个过渡时期就形成了乡村政治的一对基本矛盾：政治权力结构与社会阶层结构之间不吻合的矛盾。这种结构上的矛盾产生了功能上的异化和一系列的问题，使国家与社会的关系处于恶性发展之中。可以说，南京国民政府的村制变革给乡村政治带来了新变化，但没有带来新出路。
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