试析女性参政配额制在欧盟国家中的运用和发展，本文主要内容关键词为：配额论文,欧盟国家论文,女性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D441.7 文献标识码：A 文章编号：1007－3698（2008）04－0071－05
欧盟① 是世界上平均经济和社会最为发达的地区，其女性参政的数量比例较高。2004年，欧盟15国平均女性议员占议会中的比例为26.64％，其中女性议员比例超过30％的国家达到7个，占15国中的一半左右。② 在提高女性参政的过程中，配额制作为一项积极的措施起着重要的作用。本文主要将围绕欧盟国家所实施的配额制的理论、类型、效果以及发展特征等进行简要分析。所谓女性参政的“配额制”是指，在议会中，为女性预留一定比例的名额，以便形成性别平衡的立法机构。
一、影响女性参政的主要因素
欧盟成员国虽然总体上女性参政水平较高，但是也不是所有的国家拥有相同的水平，一些国家较高，而另一些国家相对较低，较高的国家包括芬兰、丹麦、奥地利、德国、荷兰、瑞典、西班牙和比利时，这些国家中女性在议会中的比例都高于30％（2004年统计）；而另一些国家则水平相对较低，卢森堡、英国、爱尔兰、法国、意大利、希腊和葡萄牙这些国家中，女性在议会中的比例都低于20％（2004年统计）。[1] 其中最高的国家瑞典达到45.3％，最低的国家意大利只有11.5％，相差悬殊。同是欧盟国家中女性代表比例存在较大差异的主要原因如下：
1、供应政治学的角度，即社会结构。社会结构与所谓的“供应政治学”角度有关，供应政治学是指，社会中是否有充足的有政治能力的女性来提供给议会。而一个社会如何获得充足数量的女性政治人物，这与该社会的结构密切相关，即社会能否赋予男女平等的教育权、经济权和社会活动权。提高女性在议会中的参政比例，首先就是要从经济和社会方面赋予男女平等的权利，才能为议会提供充足的有能力的女性来源。[2]
2、需求政治学的角度，即政治选举制度。这是指一个国家的政治选举制度是否有利于吸收女性议员。一个对女性议员需求越大的政治体制，就越容易产生女性议员。良性的政治选举制度，会在主观或客观上有利于女性参政。在政治选举制度中，影响女性参政的主要因素包括：（1）法律环境：宪法或选举法是否有男女平等参政的原则和相关规定；（2）政党政策：政党是否有相关的战略和措施来鼓励女性参加议会；（3）选举制度：选举制度中的比例制和多数制、门槛制度、选区制度等具体的机制和制度对女性参政的影响是不同的，有些有利于推出更多女性参政，有些则不然。[3]
3、文化政治学的角度，即社会中形成的关于妇女作用和地位的观念、信念和意识对女性参政的影响。在西方民主体制下，无论法律如何规定，无论政党的政策如何，在选举活动中，最终是由选民来决定投票，因此，需求和供应政治学的角度只是问题的一个方面，选民的观念实际上最终起到了决定性的作用。观念和意识的影响有时胜于政治供应和需求的影响，观念不仅影响和决定了选举人对女性候选人的看法、态度和选择，也影响了女性自己对参政的主观能动性，同时也影响了政党领导人对女性候选人的态度。即使已经拥有一定经济和教育水平的女性，如果其主观能动性较弱的话，仍有可能被排除在政治权力之外。同样，即使存在大量优秀的女性，如果政党领导人和选民对女性抱有消极的评价，女性也很难被推选进入政治决策机构。
从以上三大原因来看，由于欧洲绝大多数国家在工业化和民主化的过程中，完成了大规模的社会改造运动和法律赋权运动，女性在法律上已经基本拥有与男性相同的教育和经济权利，同时，对女性在社会生活中的作用和地位的观念，各国虽然存在一些差异，但是，这种差异很难确定。因此，从目前阶段来看，影响欧盟成员国女性参政差异的主要因素在于需求方面，即政治选举制度的构建与实施。
二、配额制产生的理论
从需求政治学出发，通过对特定机制的改革，提高女性在议会中的代表性，是目前绝大多数欧洲国家所推行的主要政策。其中最为显著的机制就是配额制。配额制得以实行的主要理论依据如下：
1、事实平等说。这一理论是来源于西方思想中的反社会达尔文主义。所谓社会达尔文主义是指，由于社会有一个自然进化的过程，因此，只要在法律上给予男女公民相同的权利，社会就会自然而然地达到男女权利的平等。而反社会达尔文主义者认为，由于男女不平等具有历史基础，因此，性别平衡不会通过社会进化的模式而自动实现，必须进行必要的纠正措施。正如一些学者认为，自由民主背后的普世主义是虚伪的，以名义平等来掩盖和忽视实际歧视，必须引入必要的人为机制，如配额制，可以暂时修正男女参政中的不平等现象，加快导致男女平衡的政治分享的进程。[4]
2、代表属性论。这一理论来源于西方哲学中的出生决定论。配额制是建立在利益集团为核心的有组织的代表这个概念基础上。人的属性是与生俱来的，只有同类出生的人才能真正拥有相同的属性，并代表同类的利益。代表们具有由他们所代表的群体的社会特征，如性别、种族、地域或阶层，并产生共同的政策偏好。对于妇女来说，只有妇女才拥有妇女的天然属性，才能真正代表妇女的利益[5]，否则女性就处于“他治”和依附的状态，无法实现真正的解放。
但是反对配额制的观点认为，尽管配额制只是一种纠偏的暂时性措施，但是仍然与民主政体的本质相冲突。配额制意味着区别性原则取代了人民主权的普遍性原则，导致了新的歧视，与平等原则相背离。但是，不管争论如何，男女获得在法律上平等的政治权后，长期以来女性在议会中的比例仍然较低。采取修正的措施，把法理平等变成事实平等，正是目前许多国家采取配额制的原因和动力。[6] 事实上，即使一些平等的捍卫者也强调，配额与平等虽然在概念上存在差异，但在实施时没有差异，当把平等原则变成实践时，简单而言，它就是50％的配额。因此，配额本身就是平等原则的实际运用。
三、配额制的主要类型及效果
欧盟国家为提高女性参政而使用的政策措施大致可分为三种类型：1、口头战略，即政党通过文件、宣言、领导人讲话等方式，强调女性参政以及议会中男女平等参与的重要性，以改变政党内部关于女性参政的观念和风气。2、肯定性行动，即通过提供培训、鼓励性小组、咨询、财政支持以及对选举结果的系统性监督，以促进女性候选人入选议会，但这些措施是鼓励性的，而不是强制性的。3、积极的歧视性战略，通过一些强制性措施，来增加女性议员在议会中的比例。最具强制性和约束力的措施就是法律，即在宪法和选举法中规定女性候选人的配额比例。[7]
上述三种措施，从效果上看，口头战略由于仅限于书面和语言，约束力最差，同时也很难进行实效性评估。因此，真正可以称之为实实在在的措施的是第二类和第三类，即肯定性行动和积极的歧视性战略。为提高女性议员的比例数而采取的配额制根据其特征，既可以是第二类也可以是第三类。如果配额制是鼓励性和非强制性的，则属于第二类，如果配额制是强制性的，则属于第三类。
配额制的特性是由形式和内容共同组成的，所谓形式是指配额的执行是强制性还是非强制性；所谓内容是指配额适用的范围是指议会中的议员还是政党候选人。可根据对配额制的形式和内容的属性，把欧盟国家的配额制大致分为四种类型：
1、强制性议会配额制。宪法或选举法中要求立法机构对女性代表设定最低比例，这是一种硬形式＋硬内容，即法律对议会中议员性别的组成有强制性规定，这是最有效的，在实践中最容易成功，但遗憾的是，世界上用此方式较少，如阿根廷，欧盟15国中尚没有此类规定。
2、非强制性议会配额制。宪法或选举法中规定，在议会中要实现男女平等的原则或配额，但是并没有具体的措施。这是一种软形式＋硬内容，对议会中的配额只是提出原则，在实践中容易导致失败，成为一纸空文，但有助于男女政治平等理念的传播。在欧盟中采用此方式的主要是比利时、法国、意大利、葡萄牙、芬兰。
3、强制性政党配额制。法律要求政党在推出候选人时应对女性候选人的比例有最低设定，这是一种硬形式＋软内容，即法律对政党候选人的性别比例有强制性的规定，其实践中成功的可能性较高。首先，法律强制规定政党候选人必须有一定比例的女性，因此，女性有了较多的机会参加竞选；其次，当某一政党大获全胜时，列入候选人名单上的女性很容易当选为议员。采取此方式的是比利时和法国。
4、非强制性政党配额制。法律对于配额没有强制规定，而是由政党自行决定，这是一种软形式＋软内容，政党自己规定候选人中的女性比例。政党内部规定一般被认为是一种“软性约束机制”，其实施的效果取决于该政党的妇女政策和政党结构。由于欧盟大多数国家实行的是议会民主制，政党政治较为强势，因此，其对女性参政的影响力甚至要大于强制性法律规定。这就是北欧国家虽然较多采用政党内部规定机制，但女性当选议员的比例较高的原因。目前，欧盟大多数左翼政党都采取此方式。[8]
可见，配额制是否有效，不仅仅取决于其形式和内容上的硬性和软性特征，还取决于选举制度和政党结构。
四、欧盟国家关于配额制的发展特点
欧盟国家是世界上最早提出女性解放的国家，对于女性政治权利的赋予有一个漫长的发展过程。从20世纪70年代开始，欧盟国家开始采用配额制，但如何使用和完善配额制，仍有一个发展过程，其发展的趋势和特征大致体现在以下方面：
1、从政党非强制性配额制到政党强制性配额制
20世纪70年代开始，欧共体（欧盟前身）成员国就已经开始实行政党非强制性配额制。所谓非强制性是指政党内部决定配额比例，没有法律的强制性规定。最早实行政党内部配额制的是，1977年丹麦人民党决定，在其所有的机构中采用对每一种性别都是40％的配额制，随后人民党于1984年将配额制用于欧洲议会的选举候选人提名，1988年扩大到地方议会的选举候选人提名。之后，欧盟主要的左翼和绿党都采取了政党内部配额制，最高的把比例定为50％。[9] 但是，正如前面所提到的，政党非强制性配额制，在内容和形式上具有一定的软性约束，政党实施的随意性较大，还有一些右翼政党以不符合平等原则为由没有实行，甚至有些国家发生了对政党内部配额制判决违法的案例。由于西方国家实行依法治国的原则，因此，政党内部规定和法律强制规定，在理论和实践上是有明显的差异，有必要从法律的角度对政党提名实行配额制，即实行强制性政党配额制。这方面首先获得突破的是比利时。1994年比利时议会批准了关于配额制的Smet－Tobback法律，并第一次应用于1994年10月9日的省级和地方选举，以及于1999年第一次用于联邦议会选举。该法律规定，政党提供的候选人名单上，单一性别的比例不得超过一定限制，以便促进男女在候选人名单上的平衡分配。配额的最低比例为1／3，2002年法律又把最低比例提高到40％。[10] 该法律对于提高政党提出更多女性候选人产生了积极的作用。1999年，政党候选人名单上女性比例大约为40％，配额对于联邦议会（下院）的性别构成作用明显：女议员比例从1995年的12.7％一下上升到1999年的23.3％，2003年大选女性议员比例进一步上升，众议院和参议院分别达到35％和37.5％。[5] 法国议会也于1982年首次批准对地方议会选举采用配额制，单一性别候选人最低为25％，1998年又把配额比例增加到50∶50。这对法国地方选举的结果产生重要影响，1995年地方选举产生25.7％的女性议员（3500名居民以上的大选区），而在1999年之后达到47.5％。[11]
2、从配额制中的数量规定到排序规定
从理论上讲，配额制中的男女数量比例规定可以决定男女入选议员的比例，但实际上，决定女性参政的关键性因素不仅是数量，更重要的是排序。所谓“排序”是指，候选人名单上，各候选人在名单中的位置。根据“排序效应”原理，一般而言，在名单最上方的候选人最容易受到选民的关注和投票，越是下面的位置，越容易受到选民的忽视，被选上的机会越少。从注重数量到关注排序，是配额制发展中的重要变化。选举结果往往显示，位置的重要性甚至高于数量的重要性。因此，欧盟国家开始关注排序。1994年瑞典社会民主党采用了排序原则，制定了“候选人名单中第二个人必须是女性”的规则，也就是说，候选人名单中如果第一个人是男性的话，第二个人必须是女性，随后是一名男性，接着又是一名女性，依次类推，或顺序相反。这是政党内部配额制中对排序的规定。比利时在1994年通过法律对政党配额提出数量规定后，又于2002年通过法律再次提高配额的比例，并对排序作出规定。数量比例从1994年法律中规定1／3最低比例，到2002年规定40％的最低比例，并规定男女候选人之间的数量差距不能大于1，对排序的规定是：名单最上面二个位置中至少有一名女性候选人。[12] 比利时法律的这些规定对女性在候选人名单上的排序产生了积极的作用。1995年女性在名单最佳位置的达到11.3％，1999年上升到15％。其中，法语区绿党把女性放在最佳位置达50％，荷语区绿党达36％。这对大选结果也产生了积极影响。2003年大选结果表明，比利时联邦众议院中女性议员数上升到35％，参议院中女性达到37.5％，比1999年23.3％大选结果提高了10个多百分点。比利时的例子充分显示，女候选人数量和排序规定，对增加女性参政都是有积极意义的。意大利于1993年在法律中通过了配额制，根据选举法第四条第2项规定：政党提供的名单上男女候选人交替排列，这意味着在名单数目组成上采取严格的50∶50。该法律通过前的1992年女性议员只占8.1％，通过之后的1994年达到15.1％，几乎翻倍。但意大利对这些规定没有继续执行，1996年和2001年的大选中没有采取该措施，女性议员比例出现倒退，分别为11.1％和11.5％。[13] 从比利时和意大利正反例子中，可见，配额制对女性参政的影响是直接的。
3、从无惩罚性措施到惩罚性措施，增强了强制性力度
政党内部配额制以及比利时所提出的法律配额制，实际上都没有惩罚性的措施，但是，也开始出现一些国家对配额制的实行进行监督和必要的惩罚。法国议会于2000年通过了男女政治平等的宪法修改，并实际用于2001年众议院和2002年参议院的选举，根据规定，在众议院选举中，如果在577个选区进行第一轮投票中，男女候选人数量差异大于2％，则该政党要受到惩罚。惩罚的力度根据违反的程度而按比例惩处。[11] 通过法律，对违反规定的政党给予处罚，这可以更为有效地在制度上加强监督，使得配额制的法律和规定具有更大的强制性和约束力。意大利于2004年制定法律规定，在政党候选人名单上采取单一性别最低比例为1／3，达不到的政党将受到惩罚，减少50％的选举经费补贴。[14] 另一方面，如果候选人名单达到1／3女性比例，该党则可以得到奖励，提供额外的5％的补贴，以用于竞选费用。这些惩罚或奖励性措施不仅仅对政党有一些影响，更重要的是有助于在观念和公众舆论上提高对女性参政的认识。
以上分析可见，配额制在欧盟的发展有不断完善的过程，从政党内部规定到法律强制规定，从数量规定到排序规定，从自愿性到惩罚性，这些变化都显示，作为一种积极的措施，配额制大有可为。当然，欧盟国家关于配额制的发展不是一帆风顺的，几经周折，特别是受到普世主义的反对，认为配额制作为一种积极政策违背了宪法所规定的平等原则，是一种违宪行为。法国就遭遇过几次关于配额制的法律遭到宪法法院的否决，英国法院曾对英国工党的内部配额制判为违法。同时，配额制中的惩罚性措施对小党较为有效，对大党的惩戒作用不太明显，因为它们可以承受这些经济损失。当然，不管怎样，随着时代的发展，配额制已经成为提高女性参政的良方，是政党现代化的重要标志，更多的国家和政党在运用和完善配额制。
欧盟国家关于配额制的理论和实践，值得我们认识和借鉴。我国是社会主义国家，在中国共产党的领导下，积极致力于提高女性参政议政。但是，由于历史原因，我国在女性参政方面实行的是较为模糊的政党内部规定政策，对女性参政的配额的数量比例缺少量化，导致女性参政比例长期来没有较大幅度的提高，与国际先进水平相比，显得有些落后。因此，我们有必要加强对配额制的研究，借鉴欧盟国家的一些成功的经验，掌握配额制的基本特征和措施，如在配额制中明确和增加配额比例，并最终达到50％的比例；在候选人排名顺序中重视女性的位置；对不执行相关规定的机构进行经济惩罚等。如果我们能够更好地重视和完善配额制，将极大地促进我国女性在立法机构和其他公共行政部门中的地位和作用，有助于形成性别更加平衡及和谐的公共管理机构。
收稿日期：2008－06－02
注释：
① 本文中的欧盟是指2004年东扩前的15国。
② 该标准是根据联合国第四届世界妇女大会《行动纲领》要求，妇女代表参政议政的比例应不低于30％。