“应”式分解：失地农民问题研究的一种思路破析，本文主要内容关键词为：分解论文,失地农民论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，失地农民问题是社会各界关注的热点问题。众多专家学者致力于失地农民问题研究，努力寻求有效解决失地农民问题的良方。然而，方案多，成效微。反思诸家研究成果，失地农民问题的研究存在着一种具有共性的思维倾向，且称之为“‘应’式思维”。本文希望通过对“应”式思维的破析，能够从中洞悉诸方案低效的缘由，为失地农民问题的有效解决尽绵薄之力。
一、何谓“应”式思维
所谓“应”式思维，是学者在研究失地农民问题时具有的一种有意无意的思维倾向：一方面弱化政府的征地责任，另一方面强化失地农民问题解决的政府作用。
“应”式思维具体表现为：1.在失地农民问题的背景研究上，强调大规模农民失地是城市化(或城镇化，下同)发展的历史必然。它认为，城市化以农民失地为前提，是工业化发展的必经之路。中国农业人口多，大规模农民失地是其发展的必然结果，失地农民问题难以避免。这样，失地农民问题的宏大背景解读使得失地的必然性增强了问题的可接受性，农民失地合理性被转化为失地农民问题存在的合理性。而且，对失地农民而言，这是一个可憧憬的城市化：便捷高效的城市公共服务；充裕的物质福利供应；文明的可享受的城市社会发展。由政府主导的城市化征地占据了道义的制高点，备受指责的政府形象就具有了忍辱负重的道德色彩。2.在失地农民问题的成因研究上，认为政府应承担责任，只是政府的行为责任是属于过失性的，是失误造成了失地农民问题。征地的过失性错误开启了对政府责任的谅解之门。城市化背景赋予了政府征地动机的正义性，过失性行为缺陷卸掉了政府征地过程中剩余的道德和政治抱怨。3.在化解失地农民问题的措施研究上，比较推崇“土地换社保”的征地政策，对行政部门依赖性强，往往用“政府应该如何”等具有责任意识或期待意识的表达方式。“应”式思维认为，当前虽然出现了严重的失地农民问题，影响了社会的和谐与稳定，但政府能够通过自身努力解决失地农民问题，期待政府自我纠错。从“应”式思维内在一致性来看，城市化发展的征地目的，过程中的过失性错误，为政府在解决失地农民问题上有意愿、有能力自我纠错作了合乎情理的铺垫。
二、大规模农民失地是必经的“卡夫丁峡谷”？
“应”式思维认为，城市化符合社会发展潮流，具有历史必然性，发展城市化必然征地，必然产生大量失地农民，带来失地农民问题。城市化“意味着越来越多的农民成为失地农民，并且因种种原因还会使失地农民受到伤害，许多权力和利益失去。但是，我们不能因为害怕农民失地和失地后权益受到侵害而使城市化进程停步不前。”[1]“正像没有‘圈地运动’就没有英国工业革命和现代市场经济制度一样，维持城乡二元经济结构将无法实现我国的现代化。城市化尽管会造成失地农民问题，但却是历史发展的必然要求。”[2]就是说，大规模农民失地是必经的“卡夫丁峡谷”，失地农民问题是幸福前的“阵痛”。因为，城市化意味着进步与发展，是包括失地农民在内的全体人民共享的文明盛宴。
“化解我国‘三农’难题主要依靠城市化，通过城市的积聚效应，创造庞大的就业机会，将分散在农村小块土地上的多余农民吸引到城市就业和向非农产业转移，从而大规模减少农民，使农业向机械化、产业化、规模化方向发展，提高农业劳动生产率。”[1]城市化“在改善当地生活环境的同时，也给农民的生存和就业带来一定的影响。农地流转为公益性用地可以改善当地交通、通讯、学校、医疗等基础设施和公共服务设施。农地流转为产业性用地可以繁荣地方经济，提高人们生活水平。”[3]对失去土地的失地农民而言，城市化“为他们创造了一次摆脱相对落后的农村生活环境的机会，从而开始一种新的城市生活。”[2]城市化为所有人勾绘了一幅美好蓝图。
然而，“城市化”毕竟不是一个纯抽象的概念运转，可以确定的是：1.城市化的必然性不意味着城市化推进的时机、条件具有了必然性。方时皎认为，城市化的产生是一个自然过程，“资源、资本、技术、劳动力是实现经济发展和完善城镇建设的客观条件，只有在具备上述生产要素的条件下，才会吸引产业的流入，产业的发展才能带动城镇各项基础设施的更新，城镇化才会产生。”[4]我国当前并不具备这样成熟的时机和条件，在城市有限资源的情况下，“我国城市化对劳动力的释放规模远远超过城市的吸纳能力。”[5]因而，“现阶段所大力推进的城市化，并不是经济发展趋势的自然过程和要求，很大程度上有着行政力量的痕迹，”[5]这是有问题的。2.城市化的必然性不意味着推进城市化方式的必然性。王征兵提出，“城市化是不是就以大量农地被占用为目的呢？答案是否定的。”[6]因为，城市化若以农民贫困为代价，按照帕累托(Pareto)最优理论，这种“人为造城”运动是无效的。中国的城市化之路，应该探寻适合中国国情的城市化发展路径。3.城市化的必然性不意味着征地目的和城市化目的相一致的必然性。“失地农民问题已经成为一个严重的社会问题。这不仅有违于城市化的初衷，也必然对我国的经济社会发展产生重大影响。”[7]学者的感叹无疑增添了我们对征地目的和城市化发展目的背离的疑虑。考察政府征地收益的分配和使用是判断政府征地真正意图的简单方法。从分配来看，农用地征用的土地收益分配格局是，政府占60～70%，村集体占25～30%，农民仅占5～10%，政府征地越多获利越大。据估计，改革开放以来，各级地方政府通过农地征用的“剪刀差”，从农民身上拿走的价值总额高达20～30万亿元。看两个例子，2005年，沈阳近郊某区政府把土地以每亩100万元的价格卖给开发商，返还给村集体和村民的补偿款为每亩地20万元，村集体和农民所得合计仅占卖地价格总额的20%；苏州市吴中区在2001-2005年共获土地出让金56.43亿元，支付农民安置补偿款7.93亿元，政府实际可控收入占比高达85.95%。从使用上看，“无论工业性用地，还是经营性用地，政府获取的增值收益都在70%以上；其中地方政府的支配又在90%以上，用于城市建设和土地开发在80%以上，用于农村和农业土地开发的比例不足20%。”[8]在浙江一些地区调查发现，“土地收益农民只能拿到8%，政府可以拿到80%，全部用于城市市政建设。”[9]
目前，中国200多个地级市中有183个规划建设国际大都市。或许，美丽的借口只为拿地。城市化发展不应该是一个简单的倒腾式的农地非农化增益“收割”，也不应是将大批收益资金用于增益那些具有官员“脸面”并影响其升迁的GDP指标和城市建设。和失地农民“征地返贫”最密切的其实不是城市化憧憬，而是如何才算城市化和如何才能推进城市化。联合国助理秘书长恩道(Ndow)指出：“城市化既可能是无可比拟的未来之光明前景所在，也可能是前所未有的灾难凶兆。所以未来社会怎样就取决于我们当今的所作所为。”[5]
三、过失：一个缺乏说服力的理由
“应”式思维是这样表述政府在失地农民问题上的责任的：“土地征用是政府行为，忽视了农民集体作为集体土地产权主体的权利，”[10]“现行农地征用制度及安置补偿政策失误是导致失地农民问题日趋恶化的直接原因。”[11]从学者所选择的用来权衡政府责任的词语(“忽视”、“失误”)可以看出，他们认为政府的责任是过失性的。从前面述及的地方政府在土地分配上获得的巨大收益及其使用情况来看，“过失”之说，难以令人信服，更多的证据指向了地方政府的主观故意。
(一)政府以违规方式将非公共用地按照公共用地征用，目的明确
我国宪法和法律规定，集体农用地的征用应基于公共利益需要。然而，实际发生的政府征地行为多是非公益性的。江苏“不论何种投资主体搞建设，均征用农民集体的土地，远远超出了‘为了公共利益’这个范围”。[10]武汉市非公益性土地征收比例高达69.04%。如此高比例的违规用地绝不是地方政府的行为失误所能完全解读的。地方财政持续增收和自主支配的冲动或许是不惜违规的根源。
(二)失地农民参与度低，政府信息不透明、不公开，意图明显
1.在征地过程中，失地农民缺乏参与感，地方政府和村组干部没有或很少召开村民大会等相关会议，没有或很少征求意见。国务院发展研究中心课题组在对1106户失地农民的问卷调查中发现，有48.1%的农民表示征地前没有听取意见，21.5%的人表示仅在形式上征求过意见。[12]
2.征地政策等信息不透明、不公开。2008年，王锋等对浙江湖州102位失地农民进行调查，有55.5%的居民表示对征地拆迁补偿政策不太了解，27.7%的居民完全不了解，合计占调查总数的83.2%。在被问及“征地拆迁的过程运作是否公开、透明”时，77.5%的居民认为不公开、不透明。[13]
3.征地前后很少公告。国务院发展研究中心课题组的调查显示，只有38.1%的农户在征地前看到征地公告，37.2%的农户看到了补偿公告，有些地区征地公告公示制度尚未形成。[12]江苏“两公告一登记”制度执行不完善，“有的公告，有的不公告；公告的内容也不符合国家和省里的要求，内容不具体，满足于为做公告而做公告……由于缺乏应有的公开透明度，一定程度上导致了乡镇对土地补偿费用的克扣和挪用。”[10]江苏实际上是按照自己的需要实行选择性公告。不透明的信息遮掩着不便透明的利益。
(三)失地农民生存艰难，基层政府心知肚明
从征地后的信息反馈来看，农民失地后成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”人员，其中有半数生活水平下降，征地返贫现象普遍，因而较高的调查比例显示失地农民对征地政策或征地补偿不满意。面对失地农民日趋艰难的生存困境和较高的民怨，地方和基层的政府官员不可能毫不知情(见表1)。
(四)大量的由失地农民问题所引发的群体性事件表明，地方政府的责任并非缘于忽视
统计资料显示，2005年，全国有8万多起群体性事件，其中多起是因土地征用补偿过低引发的农民维权事件，较著名的有河北定州征地事件、四川自贡汇东高新技术开发区征地事件、北京顺义征地事件等。据福建省有关部门资料统计，“2005年仅在省政府及其门口共发生群体性事件352批次，其中因征地搬迁原因而发生的有142批次，占40.3%”[17]，2006年群体性事件更是超过9万起。如此密集频发的群体性事件，是不能简单地以过失来搪塞政府征地责任的。郭明对此现象进行总结，“因土地征用或占有而产生的利益分配不公，是引发农民维权行动的主要诱因。”[18]而“政府处理问题不到位或者政府不作为，是激发农民与政府矛盾的关键。”[18]
四、社保难成破解失地农民问题的良方
“应”式思维认为失地农民问题很大程度上是由于失地农民没有社会保障或社会保障不完善。失地农民问题之所以出现，“正是政府长期忽视农民本应享有基本的社会保障权利造成的”，[11]“由于失地农民的保障问题没有得到很好的解决，使他们成为一个弱势群体和被边缘化的群体。”[19]因而，“应”式思维推崇社会保障，希望通过建立和完善“土地换社保”的征地保障政策作为应对失地农民问题的主要措施。“破解城市化进程中的失地农民问题关键在于落实以就业为支撑的社会保障体系。”[20]
社保是否具备解决失地农民问题的潜质呢？我们不妨看看实证统计(见表2)。
统计显示，失地农民对社保需求意愿强烈，这是失地农民希望失地风险最小化的一种表现。各级政府在征地实践中也大力推举社会保障，这本是一拍即合的事，实际情况却并不乐观。失地农民不买账的原因是，我国的社会保障存在诸多问题，抵消了失地农民的入保激情，并产生了相当大的负面作用。主要问题有：1.保障水平低，城乡、地区间差别大。2.保障方式单一、制度覆盖窄、资金缺口大。3.政府社保基金出资部分到位率低或根本未注资。4.失地农民对政府相关部门在社保资金监管和提供社保服务方面缺乏信任。即便不谈社保自身存在的问题，从失地农民问题更深入的方面思考，“土地换社保”没有充分考虑失地农民土地的保值增值，没有思考土地是否具有保障功能和能否承担保障责任，没有认识到政府应承担社会保障这类基本公共服务品均等化的供给责任，也没有考虑到失地农民如何分享工业化、城镇化和现代化的发展成果，更未思虑如何促进失地农民发家致富和共同富裕等问题。当然，“土地换社保”的现实意义是缓解当前日趋严峻的征地矛盾，维持失地农民生存需要。主要措施是，政府将征地补偿款中的一部分留作失地农民社保基金，并以政府、被征地集体经济组织、失地农民个人三方注资的方式建立失地农民养老保险。上海市2003年规定，安置补偿款应首先用于交纳不低于15年的小城镇社会保险；浙江省在《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》中指出，“政府出资部分不低于保障总额的30%，从土地出让金列支；集体承担部分不低于保障基金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。”[21]表面看来，“社会保障基金坚持了多元化和社会化原则，由政府、集体和个人共同负担，但实质上是来自于土地价值款项，‘羊毛出在羊身上’。”[21]而且，政府承诺的注资迟迟不能兑现，四川都江堰和浙江台州等地都存在政府资金不到位的问题，真正确保到位的还是失地农民的(部分)征地补偿款。这样的社会保障显然难以成为失地农民问题的治病良方。
失地农民问题的本质是农民权益缺失问题，建立和完善失地农民社会保障只是一种失地农民困境的应对措施，没有触及农民不平等的公民权问题，在缓解民生的同时，却延搁了农民平等公民权的诉求。因而，只能治标不能治本。
五、自我纠错：难在哪儿
除了推崇社保，“应”式思维将解决失地农民问题的基本策略定位在“政府应该如何”，期待政府自我纠错。主要内容包括：1.政府应重新自我定位。“在和谐社会与城乡统筹的理念下，地方政府亟须重新定位，应该向公共管理和公共服务角色转变。”[24]2.政府应自我规范、自我约束。“政府应规范征地行为，健全征地程序。针对目前存在的土地征用目标泛化现象，必须将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内，明确界定公共利益范畴。”[25]3.政府应让利于民。政府“应坚持征地收益分配向失地农民倾斜的原则，让失地农民拿大头、政府得中头、集体拿小头，即失地农民占70%左右，地方政府占25%左右，村级组织占5%左右。”[18]4.政府应自我监督。“政府应该在拆迁中设立专门的监察机构，从而保证在公益性拆迁中不缺位，在营利性拆迁中不越位。”[26]
学者对他们所认定的能够站到公共利益立场的政府提出了全方位的要求或期待，政府也采取了一些改革措施。然而，问题总是不能取得根本性突破，因为作为被改革的对象，政府不但是改革的制定者、执行者和裁决者，还是现有政策的既得利益者。所以，要求政府自我改革，削减自己的利益和权力，是十分困难的。
(一)政府自我纠错的困难之一：作为理性经济人，难断唯利之心
观照地方政府在征地过程中的表现，西方公共选择学派的理论诠释比较合乎逻辑。布坎南(Buchanan)认为，政府是有着自己利益的利益集团，并不代表公共利益。政府官员是政治市场中的理性经济人，具有追求自身利益最大化的倾向。在当今中国，农村基层政权“日益成为具有独立利益的社会行动者……他们以自身利益为取向进行行动，不断在国家利益和村庄利益之间寻找平衡点，为自我利益创造空间，日益成为具有独立利益的社会行动者。”[9]在征地中，政府利益集团“利用征地的特权和在市场上的垄断地位，按自己效用最大化原则，谋取较高收益”[7]，且常以自身受益最大化为衡量征地公共政策制定或变革的首要考量依据，“面对农民对资源、机会的强烈需求，他们竭力保持其权属静止不动，除非这种变动能为他们自己带来利益。”[27]因此，期待地方政府自觉转身为公平规则的制定者和维护者，自觉成为群体利益的公平分配者，极为困难。
(二)政府自我纠错的困难之二：中央对地方治理的依赖
由于地方权力事实上来源于中央授权，调查显示，失地农民往往会向征地政府的上级或更上级直至中央反映征地问题。他们相信，只要不断向上反映，问题就会得到解决。在一定范围内，这条路径是有用的，但有其限度。尽管基层政权与农民利益的分离不断制造紧张的社会关系，更多的社会建制仍将权力分配给地方政府，强化其控制和整合基层利益的中心地位。其原因在于，“国家治理对它的依赖，”[27]从而使得基层政权总体上在经济政治和社会权力方面保持控制优势。这样一种结构也使国家“经常处于衡量的境地：如果保护基层政权的威信，往往激化了基层政权和社会的利益冲突，如果保护村民权益，又不能不在结果上‘损害’基层政权的权力。国家不得不徘徊摇摆于两极之间，因事而异，不断补救基层政权和社会之间出现的冲突。”[27]所以，从实际效果来看，“虽然党的十六届三中全会提出了‘严格界定公益性和经营性建设用地’的改革思路，但至今，区分公益性和经营性用地的政策措施仍然没有出台。”[28]虽然国家提出了建立最严格耕地保护制度的政策，“一些地方政府采取了许多变通性办法，致使中央提出的建立最严格耕地保护制度的政策难以落到实处。”[28]可见，地方政府在面对中央权威时并非十分被动，“它们已经营造了相当的(非法律权利意义上的)‘自主’活动空间；它们的社会位置及其专门利益，无论相对于国家权力还是社会权力的发展，都具有相当的‘自主性’意义，并导致国家管治对它们的严重依赖。由于这种依赖，国家不得不容忍基层政权的不当行为对于国家权威在道德和治理原则上的损害，来换取基层社会的象征性服从，以便使得通过它们的间接控制可以持续。”[27]这或许正是失地农民问题拖而难决的缘由。
(三)政府自我纠错的困难之三：行政监督机制存在体制性缺陷
在中国，政府权力很大，是一个全能政府，虽然有行政系统内和行政系统外这样较为完善的行政监督体系，然而，行政监督实际处于民间戏称的“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太险，群众监督太难，法律监督太晚”的尴尬局面。
从国家权力机关的监督来看，按宪法设计，人民代表大会是我国的国家权力机关，其他一切国家机关由它产生、对它负责、受它监督。然而，在现实政治架构下，地方党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，包括重大的行政事务。这样，在党领导下开展工作的人大对政府的监督可能最终都会监督到地方党委的头上。而且，陆续出现的地方党委书记兼职人大主任的局面又使得人大监督由很难监督演变成了自我监督。从司法机关的监督来看，由于各级法院和检察院在组织人事上受制于同级或上级党委，其财政经费、人员编制、工资福利、后勤保障乃至子女就业等一系列问题均受制于同级政府，所以，司法机关行使独立的司法监督职能并不现实。从社会监督来看，虽然“长期共存、互相监督”是多党合作的基本方针，但政协影响决策的活动无章可循，弹性很大，常是事后表态支持拥护的多，而事前影响参与的少；社团组织和公民监督十分困难，“双重管理体制”下的社团组织大多具有半官方色彩，宪法虽然赋予了公民的监督权利，但在当前公民民主权利不充分的情况下，监督权利要转化为监督权力，还有很长的一段路要走。也正是这些体制性缺陷使得重要的监督法律难以出台，法律规范缺乏明确的监督范围和监督程序，一些监督主体的监督权缺乏保护措施，监督处罚措施不完备，不能体现监督的强制性，从而弱化了监督效力。
以上三点表明，继续强化基层政权权力，期待地方政府自我“救赎”，既“不能改善它的效率及其工作原则，也无法解决对其本身的有效控制问题。”[27]可行的方案是，通过政治体制改革，建立基层政权的下层授权机制，“用这种授权保证基层政权与授权人利益的紧密联系，从而迫使它(不得不)为授权人服务。”[27]政治体制改革的关键是推进行政管理体制改革，通过改革要使政府一步步转变为服务政府、法治政府、廉洁政府。2011年国务院总理温家宝在英国皇家学会发表演讲时说，“要健全对政府权力的制约和监督机制，保证人民赋予的权力真正为人民谋福利……要创造条件让人民监督和批评政府，使政府不敢懈怠、避免产生腐败。人民的责任感和民主精神，将带动社会的进步。”[28]
六、结语
“应”式思维传递出浓厚的小农意识，其在失地农民问题的背景、政府责任及社保作用等方面的表象化研究，即无反思性认可，导致了在失地农民问题解决方案的研究上，和失地农民的期盼一样，把希望寄托于强有力的地方政权。因为地方政府“是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。”[29]然而，在权力缺乏有效监督的既有体制下，地方政府权力会致力于捕捉和拓展自己的利益空间，并自然地和地方强势集团组成利益共享同盟。因此，缺乏独立反思精神的“应”式思维无法找到破解失地农民问题的正确道路。
研究和推进失地农民问题的解决必须摆脱“应”式思维模式的束缚。因为它约束了思维的拓展，阻碍了对失地农民问题认识的深化和探究，本质上是传统小农意识和现有体制观念形态双重固化的反映。
失地农民问题关系到经济发展和社会稳定，关系到政府权威和党执政地位的合法性，关系到改革开放事业的推进和社会主义和谐社会的构建，是“十二五”时期党和政府所面临的重要的理论和现实问题。从根本上说，加强政治体制改革，尤其是行政管理体制改革，是解决失地农民问题的治本之策。
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