摘要：我国土资源部主管城市规划，建设部主管土地建设利用规划，国家发改委主管相关政策和监督。其中国土资源部与建设部的主管工作内容之间的矛盾尤为突出，协调难度系数大。笔者对土地利用总体规划与土地利用变更调查、建设用地审批、耕地保护和土地整治工作之间的关系作出分析，探讨土地利用总体规划对土地管理工作实践的作用。
关键词：土地利用；总体规划；土地管理工作；关系探讨
1、前言
土地利用总体规划既要求土地利用变更调查与规划进行有效衔接，同时为保证变更数据的准确性，又对土地利用变更调查工作提出了更高要求。随着我国经济的飞速发展，在飞快的进行城市规划，大面积的土地被征用。土地利用总体规划为土地管理工作提供依据，具有调控、指导和约束的作用；土地管理工作是实现土地利用总体规划目标的有效途径，对土地利用总体规划的科学合理性具有检验作用。
2、土地利用总体规划与土地管理工作的关系探讨
2.1土地利用总体规划与建设用地审批工作的关系
土地利用总体规划对建设用地审批工作有控制作用，建设用地审批工作对土地利用总体规划编制的科学性和合理性同样有检验作用。
2.1.1土地利用总体规划影响建设用地的报批方式建设
用地报批方式有城市分批次报批和单独选址报批2种。《土地管理法实施条例》规定，建设项目如果位于土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，按照城市分批次报批，如果是位于土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，按照单独选址项目报批用地。由于建设用地报批方式的不同，土地管理工作中，要求各建设单位办理的各项手续有所不同，提交材料、办理时限、审查内容、缴费额度等都有所差别。
2.1.2土地利用总体规划对建设用地规模的控制
土地利用总体规划确定了建设用地的规模和结构，规划实施过程中不能突破土地利用总体规划确定的建设用地规模、新增建设用地规模和新增建设占用耕地规模等。对城市建设用地的快速扩张起到一定的控制作用，也促进政府办公人员、建设单位等依法按照规划审批、利用建设用地。同时由于建设用地指标的有限，要求各地通过存量建设用地挖潜、建设用地整理等方式来控制各项指标，因此土地利用总体规划对城市土地的节约集约利用提出了更高要求。
2.1.3土地利用总体规划对建设用地布局的控制
土地利用总体规划规定了各地类用途，并划定了土地用途区、建设用地管制区。我国土地管理方式要求严格执行土地用途管制，在规划的允许建设区内规划城乡建设用地，有条件建设区内有条件地进行建设用地布局的调整，在禁止建设区禁止开发建设，限制建设区内控制交通、水利、军事设施、风景旅游等项目的建设。建设用地的审批利用要求符合用途分区和管制分区的管制。土地利用总体规划对建设用地布局的控制，既有利于行政辖区内空间布局的优化，又有利于国土管理部门进行执法监察。
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建设用地审批工作中，如果项目不符合规划涉及到调整规划，调整次数越多，规模越大，表明规划编制阶段未考虑周全，或者当地的经济社会发展背景发生了重大改变，规划的预见性和未来发展形势适应性不强。可见，建设用地审批工作对土地利用总体规划的科学合理编制有一定的检验作用。
2.2土地利用总体规划与耕地保护工作的关系
土地利用总体规划为耕地保护工作提出目标任务，耕地保护工作是实现土地利用总体规划目标的途径。土地利用总体规划明确了耕地保有量和基本农田保护面积指标。为实现耕地保有量和基本农田保护目标，实际工作中，各县(区、市)将耕地保护责任目标层层落实到乡(镇)、村，逐级签订责任书，明确工作职责、重点，要求各乡(镇)、村严格落实；同时对于建设占用耕地的单位严格实行先补后占，耕地占补平衡，保证耕地数量不减少，质量不降低。对基本农田的保护，土地管理工作中要求县级以上地方人民政府与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡(镇)人民政府与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书，提高政府和公众对基本农田的保护意识(《基本农田保护条例》第二十七条)；同时按照土地利用总体规划确定的基本农田布局，进行基本农田划定，开展高标准基本农田建设等工作。由此可见，土地利用总体规划对耕地保护有明确的目标，对耕地保护工作有较好的促进作用。通过一系列耕地保护工作，保证了耕地数量和质量，是实现规划目标年耕地保有量和基本农田保护目标的有效途径。
2.3土地利用总体规划与土地整治工作的关系
土地利用总体规划是土地整治规划编制的依据，土地整治规划是实施和深化土地利用总体规划的重要手段。各项土地整治工作的开展需符合土地利用总体规划、土地整治规划和其他相关规划。在城乡建设用地增减挂钩项目的实施中，规划安排的建新安置区需符合土地利用总体规划，位于规划的允许建设区或者有条件建设区；规划安排的拆旧区需进行复垦并验收。
土地整理复垦项目需在规划的土地整治重点区域中实施。在规划安排的建设用地整理重点区域内进行存量建设用地的整理，在土地复垦重点区域内进行废弃工矿等建设用地复垦；在规划安排的允许建设区和有条件建设区内进行中心村、新型社区等的建设。
3、结论
综上所述，土地利用总体规划与土地管理工作相辅相成。土地利用总体规划为土地管理工作提供依据，具有控制、指导和约束等作用，对用地数量进行控制，对土地用途和空间布局进行约束，对各项工作提出目标要求，对建设单位和行政工作人员的工作起到规范的作用；反过来，土地管理工作又是土地利用总体规划目标实现的重要途径，对土地利用总体规划有检验作用。土地利用总体规划既对耕地保护提出严格要求，又对建设用地进行了合理的布局和安排，既要保护土地资源，又要保障经济社会的稳定发展，对土地管理工作有重要的调控和指导作用，充分体现了土地利用总体规划是土地管理工作的龙头和依法行政的依据。
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论文作者:翟历玲
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第14期
论文发表时间:2017/10/13
标签：总体规划论文; 土地利用论文; 建设用地论文; 土地论文; 耕地论文; 管理工作论文; 工作论文; 《建筑学研究前沿》2017年第14期论文;