摘要：近年来，我国经济发展速度有目共睹，GDP增速远高于世界的平均水平，国民生产总值也跃居世界第二。虽然目前增速有所放缓，但是城市化水平仍然不断提高，从而造成了商业用地、住宅用地和工业用地的资源紧张，老城区原有的房屋不得不面临拆迁，从而引起原住户与地产开发商和政府相关部门的矛盾。对拆迁问题的投诉量的激增，导致社会的不稳定和城市的进一步发展。当然，本文无法一一剖析产生拆迁问题的种种矛盾，主要探究其中的一方面经济因素——土地制度。
关键词：城市建设；拆迁；土地制度
国有土地使用权一旦发生转移，与其相关的利益者面临着利益重新分配的问题，他们同时聚焦在以下两大方面问题：一是拆迁时怎样才能保护原有财产的所有权即物权及附带的土地使用权。二是拆迁后如何才能合理分配按照原有价值等价的物权及附带的土地使用权和财产。因此，在上层设计中，设计出一个完善准确的土地制度，十分必要和紧迫。首先应当分析出为何现有的土地制度已经满足不了日益发展的城市化建设。
一、现行的土地制度几种缺陷
1、土地收回权的行使范围扩大化
《土地管理法》规定，人民政府在“为公共利益需要使用土地”、“为实施城市规划进行旧城区改建”等情形下，可以依法无条件收回国有土地的使用权。以下两种情形能够允许相关部门收回城市国有土地使用权：
第一，是为了公共利益，需要调整国有土地使用权。这种情况的发生，一定要在规定的范围内行使该项权力。由于是强制性的，需要对这种情况的发生做出合理解释和必要的依据，能够是各方信服。然而，我国现行法律对“公共利益”的内涵和外延都没有给出具体的界限和规定，造成该项条款在实际应用中，使用范围被人为的扩大。
第二，是为了对城区进行重新的规划和应对上级 “创城”等有目的性的检查而实施的对原有建筑的改建，需要重新调整土地使用的归属。若是这种情况，则需要一分为二的看待，从改善居民居住环境和城市投资环境来说，的确具有土地使用公益性性质。但是另一个角度来看，往往改造的拆迁的旧建筑大都建设在位置相对优越的地区。对这类地区改造后由居住用途改为经营用途，更能够满足各方的利益。如果政府财政能力不强，正可以通过改变土地使用性质，用低廉的投入，换出高额的回报。这也就变相的使得土地收回权的行使范围扩大化。
按照拆迁的性质不同，城市建设拆迁可以分为两大类拆迁，一种是无任何买交易的公益性拆迁和有买卖交易的非公益性拆迁。二者最大的不同体现在政府角色扮演和房地产开发商在成本费用支出多少等与各方利益有密切关系的方方面面。当然，许多城市打着城市化和创立文明城市建设等旗号，冠以“旧城重建”、“绿化城区”等名义，进行土地的重新回收或者拆掉土地附属建筑物达到商业拆迁的目的。而真正进行所谓的公益拆迁却寥寥无几。开发商与政府相关部门相互勾结也是不能公开的秘密了。
2、拆迁补偿标准不合理
城市建设拆迁补偿标准的不合理是一个由来已久的老大难问题，无论补偿多少，都有部分人认为其标准不合理。从制度层面来说，其不合理原因有如下两点：
一是现行法规中，没有制定一部具体而又详实的拆迁补助标准的法律，特别是对于土地使用权转移而获得的补偿更是语焉不详。其中一部国务院下发的《城市房屋拆迁管理条例》虽然规定了拆迁房屋可以进行补偿，但是仍然没有对被拆迁人的土地使用权转移或者收回有明确的补偿措施。这就导致了虽然对房屋拆迁可以收到补偿金，而对国有土地使用权的丧失而导致的损失只能忍气吞声。
二是房屋补偿标准不依据市场价格，而是单方面行政定价，其价格可想而知。而且为了降低补偿总额，控制费用支出，对房屋拆迁的补偿标准多年都是一个价钱，而对于新用户，则收取高于市场价格的定价，即使是回迁用户，也是一样。这些行为不仅造成房地产价格居高不下损害相关人员的利益，而且也造成资产泡沫，影响经济平稳运行。
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3、安置不妥善
由于目前城市建设拆迁的房屋标准偏低，被拆迁人的居住安置面临较严重的困境，大批拆迁户在拿到数目有限的拆迁补偿费后，按面积差价重新购房很困难，在外租房又不划算，最终只能选择迁移到地价相对便宜的城市边缘居住。而大量拆迁户集聚郊外又抬升了所在地段的房价，后来的拆迁户又住不起，继续向外迁移，导致被拆迁居民居住地的“城市边缘化”。如此形成恶性循环。
4、程序不合理
政府相关部门设立拆迁机构，完全为自身考虑，运用各种手段，强行与拆迁人员签订不合理协议，签订完成后，快速拆除相关建筑。若是被拆迁人找上门人，还需去那个机构，自然讨不到公平合理的解决方案。这种不正当的程序，必然会激化社会矛盾，致使群众怨声载道。
二、现行土地制度缺陷解决方案
从以上原因分析中可以得到如下结论，若不解决土地制度的严重缺陷，不仅损害政府公信力，而且造成拆迁人员的利益损失，最终可能导致社会的不稳定。由此可以看出解决土地制度方面的问题对于经济的平稳运行和发展大有裨益。
1、要通过修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》及其他相关法律和法规明确规定，在城市建设拆迁过程中，政府收回国有土地使用权、开发商开发土地，除了依法对被拆迁人的房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人因丧失国有土地使用权而遭受的损失。
2、对“公共利益的需要”作出明确的界定，规范政府行使土地收回权的范围。政府收回国有土地使用权，只能是为了公共利益、公共目的。与此同时，政府应该退出经营性用地的房屋拆迁，并在房屋拆迁过程的监管、听证、裁决等方面发挥应有的作用。
3、要充分考虑被拆迁人对土地的权利，给予公平、合理的市价补偿。要在确认被拆迁人对土地的财产权利的基础上，在城市建设拆迁中引入土地及房产价格评估中介，充分考虑土地本身的价值和预期收益。要对被拆迁人的国有土地使用权给予合理补偿。要制定不同的评估方法，合理确定划拨土地使用权和出让土地使用权的拆迁补偿价格。
4、要建立健全公平的房屋拆迁价格评估机制，按照市场规律确定拆迁补偿标准，要不断完善拆迁安置办法，给被拆迁人更多的选择安置余地。也要关注城市建设拆迁过程中的弱势群体，建立相应的社会保障和救济制度。
三、总结
只有完善建立土地使用制度，依法依规处理拆迁问题，妥善安置被拆迁人员，才能够解决拆迁过程中出现的各类问题。政府应当转变职能，减少行政干预，加强市场监管，把该做到位的做到位，从顶层设计中，建立规范土地使用办法，就可以扭转错位的城市化建设，最终实现社会的稳定和经济持续发展。
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论文作者:王泽宇
论文发表刊物:《基层建设》2017年第26期
论文发表时间:2017/12/12
标签：土地论文; 制度论文; 城市建设论文; 政府论文; 公共利益论文; 国有土地使用权论文; 土地使用权论文; 《基层建设》2017年第26期论文;