分税制框架下的地方税体系构建，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方税论文,框架论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、分税制改革后的地方税 (一)中央与地方税收收入的划分与调整 1994年的分税制改革将中央与地方以合同为基础的收入分享办法转变为以税收划分为基础的财政管理体制，搭建了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行的基本框架。分税制改革后，税种被统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。随着经济社会的发展，中央政府与地方政府间税收划分又进行了多次调整，体现了对中央政府宏观调控作用的强调和保证中央政府取得足够的财政资源的格局。从目前的情况看，属于地方政府的税收收入包括营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税)、城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分)、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、印花税、增值税25%部分、纳入共享范围的企业所得税40%部分、个人所得税40%部分、证券交易印花税3%部分、海洋石油资源税以外的其他资源税等。随着交通运输业和部分现代服务业、铁路运输和邮政业以及电信业“营改增”试点在全国范围内的推开(按照国务院的部署，“营改增”改革将于“十二五”期间全面完成)，如何构建和完善地方税体系是深化分税制改革面临的重要课题。 (二)现行地方税面临的主要问题 分税制改革后，地方政府的支出任务与收入比例的变化并不协调。①此外，地方拥有的税收自主权较低——对于中央与地方的共享税收入，所有的税权都归中央，地方只能按固定比例从共享税收入中获得一定的份额，分享比例由中央确定；即使完全划归地方的税种，其立法权、税基确定权和税率选择权也归中央所有，地方只保留对收入的征管权。在税权相对集中、支出责任高度分散的情况下，地方政府缺乏弥补公共服务成本的必要税收收入来源，导致了以下两个方面的结果： 一方面，政府间转移支付在很大程度上被用于弥补纵向财政缺口，成为中央政府实现纵向控制的重要手段。②尽管采用转移支付为地方政府筹资的方式有利于使地方政府按照中央政府建立的标准提供公共产品和服务，实现自上而下的分权目标，但也很容易使地方政府忽视自身收入与财政支出收益之间的联系，导致财政资金使用效率低下的预算软约束问题。此外，缺乏透明度和可预见性的转移支付促使地方政府基于自身利益与中央政府讨价还价，以争取尽可能多的财政资金。再者，当转移支付的数额需要调整时还会产生重要的政治问题——由于给予远比索取更容易被接受，因此结果通常是转移支付总额日趋增长。尽管2013年3月14日批准通过的《国务院机构改革和职能转变方案》要求“减少专项转移支付和收费；完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例”，但从财政部公布的数据看，2013年专项转移支付占全部税收返还和转移支付的38.7%，仅比2012年降低2.7个百分点。③可见，离开稳定的地方税收收入，提高政府间转移支付有效性的目标很难实现。 另一方面，在税收自主权较低的情况下，地方政府往往通过提高非税收入的方式弥补由此而导致的财政收支缺口。数据表明，1993年我国税收收入为4255亿元，占财政收入的97.9%；2013年税收收入为110497亿元，占财政收入的85.6%。④从非税收入的结构上看，2013年地方非税收入15106亿元，占非税收入总额的81%。⑤非税收入规模的扩大不仅影响了政府收入的规范性，增加了经济活动主体的负担，也为地方官员的寻租行为预留了空间。 二、地方税体系构建的理论进展 (一)传统分税理论及其局限性 传统分税理论认为，政府间支出划分应当先于税收划分，因为只有按照各级政府的支出需求引导政府间税收划分，才能避免因随意分税而导致的政府收入与支出间的矛盾，使政府间财政关系进入规则和有序的状态。例如，Richard A.Musgrave(1959)从财政职能出发，阐释了在公共产品的供给效率和收入分配的公正性方面，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的。他将政府的财政职能归纳为资源配置、收入分配和保证宏观经济稳定，即所谓的“三分支模型”。根据公共产品的提供主体和空间受益归宿，Musgrave将稳定经济和收入分配职能划归中央政府，确保资源优化配置的职能则由各级政府共同承担。 以此为基础，Musgrave(1983)提出了多级政府的分税原则，成为理论界公认的指导政府间税收划分的基本思想。概括地说，这些原则可以归结为三个方面：一是层级较低的政府应尽可能多地对流动性经济单位和流动性生产要素征收受益税；二是从再分配角度看，虽然对流动经济单位征收非受益税(如累进的个人所得税)是必要的，但只能由更高层级的政府征收；三是如果由层级较低的政府征收非受益税，则应选择对在地方管辖区间不具有流动性的税基征收(Oates，1996)。按照这些原则，地方政府主要依赖使用者收费和对不动产征税为辖区支出筹资；公司所得税、地理分布不均的自然资源税、累进的个人所得税则须由中央政府征收；对处于中间级次的各级政府(如州或省级政府)而言，直接对最终(居民)消费者征收的单一阶段的(零售)销售税和一些消费税是相对可接受的方式。 传统分税理论的贡献是在划分财政职能的基础上构建了多级政府分税原则，认为各级政府都应当对导致公共服务成本的主体课税，从而使税收的划分在最大程度上与各级政府的财政职能相匹配。尽管传统分税理论一直被认为是多级政府财政收入的基本组织规律，但随着理论和实践的发展，这些原则也面临着一些难以回避的问题。 一方面，传统分税理论隐含着政府政策目标严格地按照等级排列的假设——中央政府的目标优于中央以下各级政府。作为分散化的公共服务提供者，中央以下各级政府执行提供辖区公共产品的资源配置职能。然而，一些研究表明，在现代民主国家里，除非中央以下各级政府的偏好与中央政府完全相同，否则地方政府对选民意愿的反应很可能与中央政府存在差异(Bird and Chen，1998)。换言之，对于任何国家而言，中央以下各级政府都可能拥有一些重要的决策自主权。因而，上述假设在真正的分权化财政体制中是难以成立的。 另一方面，传统分税理论对与分税相关问题的考虑完全基于经济视角。传统分税理论的一个基本前提是，公共产品的提供旨在实现相关地区居民福利最大化的目标。然而，从根本上说政府是政治实体，在很多情况下，政府决定征什么税在政治上的权衡会多过经济上的考虑(Hettich and Winer，1984)。因此，即使现实中的政府间税收划分模式接近于某种方法，这一结果可能也不是源于对经济理论的遵从，而是基于政治权力的施行。在实践中，各国分配给地方政府的税收要么收入规模太小，作用微乎其微；要么由中央政府征管较为困难、遵从成本过高或者在政治上容易引起麻烦(如财产税)；要么最终介于两者之间(如地方营业税等)。可见，假设分税问题从属于纯粹的经济理论以及公共服务的有效提供缺乏应有的说服力。 由于存在上述局限，传统分税理论在实践中导致了一个重要结果，即地方政府能够取得的“自身收入”通常少于他们所须负责的支出。为解决这一问题，一些国家试图采用精巧而复杂的转移支付体系弥补地方政府支出责任与财政收入之间的缺口(Bird and Vaillancourt，1998)。尽管来自于更高级次政府的补贴改善了地方政府的财政能力，但也割裂了其支出决策与辖区公共服务成本(税收)之间的紧密联系，从而使有关地方公共服务范围和水平的决策转变为地方与更高级次政府间关于地方公共服务项目拨款规模和形式的谈判结果。 (二)第二代分税理论及其税收划分原则 传统分税理论假设地方官员按照使其居民净收益最大化的原则决定地方公共产品的供给水平。而第二代分税理论则认为，作为公共代理人，政府官员是追求效用最大化的实体。他们具有自身的目标函数，在非对称信息、不完全监管、不完全契约等情况下适用委托——代理模型(Cremer，Estache and Seabright，1996)。他们关注自身所处的政治和财政环境，以及环境对其产生的激励和约束。在提供公共产品和公共服务的过程中，公共代理人的行为很容易涉及“寻租”活动。尽管受到法律制度和选举程序的制约，但政府官员的行为仍存在追求自身利益最大化的策略空间，从而使政府职能的履行面临很多风险。在这种情况下，“中央政府提供全国性公共产品，地方政府提供地方性公共产品”的论断就显得有些过于简单。 第二代分税理论考察了作为地方政府收入来源的地方税和来自于更高级次政府的转移支付间的关系，认为政府间转移支付是导致预算软约束的根本原因。研究结果表明，预算软约束通常产生于政府间财政职能和收入划分不合理的国家(Rodden，Eskelund and Litvack，2003)。在分权化财政体制下，如果中央以下各级政府无法掌控自身的收入来源，在辖区财政状况不理想的情况下，必然会寄希望于上级政府的财政拨款。这种对上级政府转移支付资金的期盼和依赖削弱了对中央以下各级政府理性财政行为的激励，造成了资源配置的效率损失，导致了地方选民对政府官员负责程度的质疑。因此，政府间转移支付的规模应当是有限的，不应构成地方财政收入的较大部分，以避免由“拨款依赖”产生的成本。为保证中央以下各级政府财政行为的有效性，地方政府必须在边际上依赖自身收入，进而保证在做出是否增加某些公共项目支出的决策时充分考虑到成本的变化。从这个角度看，稳定的地方税是保持政府间转移支付有效性的基础。 基于上述考量，第二代分税理论指出，为确保面临激励和约束的中央以下各级政府采取负责任的财政行为方式，就必须使其通过自身的政策选择，在边际上影响收入量(Mclure，2000)。具体而言，第二代分税理论的税收划分原则主要包括两个方面： 首先，最适当的税收划分方式取决于政府支出责任的划分，即“税收划分应当与支出职责相匹配”。如果地区政府和地方政府只是负责打扫街道和清运垃圾等少数公共产品和服务，那么使用者收费和某些税率较低的一般地方税(如统一征收的不动产税)就足够了。在这种情况下，按照传统分税理论建立的集权化税收体系就是合理的。相反，正如很多国家的实际情况那样，如果中央以下各级政府还需要承担一些成本较高的社会服务(如医疗或者教育)，那么遵从传统分税理论就难以使中央以下各级政府取得具有可持续性的财政收入。因此每个国家通常都需要依据特定环境和路径依赖仔细分析中央以下各级政府能够征什么税和应该征什么税。简言之，要想使中央以下各级政府承担更大的支出责任，就需要为其承担的职责提供某些重要的税收收入。 其次，为使中央以下各级政府的潜在优势得以发挥，最好的办法就是在保持财政透明度的情况下，允许中央以下各级政府在边际上决定其“自有来源”收入。如果地方公共服务资金在很大程度上是通过地方征收的税费而非中央政府转移支付取得的，那么地方官员就会更关心“自己的钱”是如何花费的，而不是“别人的钱”(如转移支付)的使用效率。相反，如果地方政府不能选择税种、税基和税率，就无法对其全部收入进行实际上的控制，在边际上不具有税收权力。从建立有效、可行、负责且可持续的分权化财政体制角度看，中央以下各级政府至少应当对地方税的税率拥有一定程度的控制权.因为最透明、有效的控制是通过对税率的决定来实施的。 三、构建和完善地方税体系的路径选择 地方税体系的构建和完善关系到政府公共服务的提供和居民的福祉，承担着理顺政府间财政关系以及促进地区平衡、维护国家统一和社会稳定等政治目标的多重使命，是深化分税制改革的重要环节。 由于财产税税基的流动性相对较差，易于体现地方政府提供的公共服务与税收成本分担在区域上的一致性，因此几乎所有关于中央以下各级政府税收的研究都强调了财产税在地方财政中的重要作用。但是，由于管理和遵从成本高昂，许多发展中国家的财产税体现出两个方面的特征：一是财产税规模十分有限，很少能够占到地方政府收入的20%(Bahl and Martinez-Vazquez，2007)；二是大部分(通常为80%及以上的)财产税是通过对非居住用财产征收取得的(Bird，2011)。为了更好地发挥财产税的作用，上海、重庆于2011年1月开展对部分个人住房征收房产税试点。在房产登记和管理制度不健全，房产管理部门、土地管理部门、户籍管理部门、统计部门与税务机关尚未建立起有效的信息共享机制，相关部门和人员无法提供具有广泛可接受性的房产评估办法的情况下，采用对存量房产不征税或非独栋商品住宅存量财产无须纳税、以应税住房市场交易价格为计税依据的方案有利于避免征税过程中可能出现的过高的征管成本以及征纳双方就应税财产价值产生的争议，但也存在着偏离完善税制、稳定房价、调节收入分配以及引导住房消费等目标且与现行房产税法律依据不一致等问题。针对这种状况，党的十八届三中全会提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的战略部署。未来的房地产税改革应当在规范和整合房地产租、税、费体系和逐步完善税收征管环境的基础上按照税收法定的要求稳步推进，避免出现改革引起的社会成本抵消相对有限的税收收入情况。 从所得税看，一些发展中国家通过征收企业所得税为支出需求不断扩张的中央以下各级政府筹资。然而，企业所得税难以体现地方公共产品和公共服务的受益人与税负人之间的一致性。尽管作为一种税收分享机制，一些发展中国家的地方政府可以取得一部分收入，但企业所得税的税率和税基全部由中央政府决定，因而这种税收划分模式更多地具有政府间转移支付的特征。在发达国家，中央以下各级政府取得财政收入的普遍做法是采用与中央个人所得税相同的税基，由中央政府按地方确定的税率代为征收个人所得税附加税。相反，在发展中国家里，中央政府一方面不愿意将征收个人所得税的权力下放给地方政府，另一方面，受征管水平所限，其自身取得的个人所得税也寥寥无几。如果允许地方政府征收附加税，则应在可能的情况下采用单一税率，以使管理成本和经济扭曲最小化。此外，从政治上的可接受性角度看，个人所得税附加税更适合以居住地而不是以就业地为基础征税。对我国而言，可将企业所得税划归中央，以减少因征税导致的效率损失；同时，考虑到征管水平的约束，可将个人所得税下放给地方，并在全国范围内采用相同的税率。 按照征税对象的范围，商品税可分为一般商品税和选择性商品税。目前大多数国家征收的一般商品税就是增值税。实践表明，如果税收管理水平高，在中央以下各级政府层面实施以消费地为基础的增值税完全是可行的。例如，由中央政府征收的联邦增值税⑥和由省级政府征收的地区增值税共同构成了加拿大的“二元增值税”体系(Bird，Mintz和Wilson，2006)。联邦增值税和地区增值税的税基、税率分别由相关政府独立确定。为减少管理成本，两种税都由省级税务部门征收。在该体系中，省际贸易导致的复杂税收问题是通过协商解决的——首先采用简化的“供应地”原则(在很多情况下以所谓的“生产地”为基础)征收，然后以最终消费地为基础对税收归属进行划分。当前，许多发展中国家都在考虑是否以及在多大程度上把中央增值税转变为对同一税基课征的地区零售环节销售税。尽管现在还没有国家这么做，但没有任何技术上的原因表明这一体系不可行。研究设置合理的以消费地为基础的中央以下各级政府销售税的可行性和限制条件对于“营改增”后我国地方税体系的构建和完善而言是一项十分紧迫的任务。与一般商品税相比，选择性商品税是对部分商品和服务进行的课税。Mclure(1997)指出，管理和效率上的优势使选择性商品税可能成为中央以下各级政府重要的潜在收入来源。他认为，对于州或省级政府而言，选择性商品税易于管理且可以设置差别税率。此外，从效率角度看，按消费地征收的地区选择性商品税扭曲效应较小。再者，一些受益观点也支持各地区征收选择性商品税——例如，从某种程度上说，州或省级政府在对酒和烟草征税的同时，也承担着医疗支出的责任；在对车辆和燃油征税的同时，还对道路的维护负责。我国在未来的改革中可以考虑将消费税和车辆购置税划归地方，与不断增加的地方(教育、健康等)公共服务相匹配。 ①数据表明，分税制后70%的公共支出仍由地方政府负担，2013年这一比例达到85.3%。详见：财政部国库司2013年财政收支情况[EB/OL].(2014-01-23)[2014-08-14].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201401/t20140123_1038541.html. ②财政部的统计数据显示，2013年中央对地方的税收返还和转移支付为48 037.64亿元，占地方财政支出的40.3%。详见：新华社.关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告：2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上[EB/OL].(2014-03-15)[2014-08-14].http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2014ysbg/ysbg2014/201403/t20140315_1055691.html. ③新华社.关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告：2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上[EB/OL].(2014-03-15)[2014-08-14].http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2014ysbg/ysbg2014/201403/t20140315_1055691.html. ④根据财政部统计数据和《中国统计年鉴》数据整理计算得出。2013年数据详见：财政部国库司.2013年财政收支情况[EB/OL].(2014-01-23)[2014-08-14].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201401/t20140123_1038541.html.1993年数据详见：中国统计出版社.中国统计年鉴：2012[EB/OL].[2014-08-14].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm. ⑤新华社.关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告：2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上[EB/OL].(2014-03-15)[2014-08-14].http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2014ysbg/ysbg2014/201403/t20140315-1055691.html. ⑥对不同地区分别适用货物和劳务税(GST)、协调销售税(HST)。标签：地方税论文; 转移支付论文; 公共产品论文; 税收原则论文; 分税制论文; 国内宏观论文; 税收作用论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 地方财政论文;