现代俄罗斯行政改革的前提及其历史进程，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,历史进程论文,前提论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪末至21世纪初，世界大部分国家都实施并在持续着大范围的重塑国家管理体制的改革，俄罗斯也不例外。在转型初期，俄罗斯的行政改革并不属于高优先级问题，其改革的主要任务是：实现宏观经济的稳定，结束严重的经济危机；形成市场经济的法律基础；建立联邦制的国家机构；重组各级政府以及有限度的公务员制度改革等复杂问题。但在此期间，俄罗斯学者及改革实践者积极地探讨行政改革的相关问题和国外行政改革经验，进行了很多有益的尝试。然而这些尝试是非系统化的，因而行政系统与彻底改变的其它社会子系统——市场、政治——极度不协调，也大大滞后于立法体制与司法体制的改革，致使新立法不能得到有效执行，行政系统本身的整体绩效也极度下滑，成为社会、经济转型的制度性障碍。这种障碍在20世纪90年代末表现得特别明显，行政改革因此成为俄罗斯亟待解决的问题。此种背景下，俄罗斯政府开始酝酿系统的行政改革，并于2003年正式公布行政改革纲要。
一、俄罗斯行政改革的实践尝试与改革构想
根据行政改革措施产生的过程及其具体实施的时间，可以将俄罗斯行政改革分为两个大的阶段：第一大阶段，即本部分拟探讨的“实践尝试与改革构想”(1992-2002)阶段；第二大阶段包括行政改革的具体实施与调整两部分(2003年至今)。其中，就第一阶段而言，根据改革任务的不同，又可将其划分为几个小阶段：[1]
1.去一党垄断化(1992-1995)
该阶段始于20世纪90年代初，体现在由前苏联国家公务组织向新国家管理机构转型的过程中。此阶段曾经着手解决国家机器的去一党垄断化，标志为1991年7月20日通过的第14号俄联邦总统令——《关于禁止政党及群众运动组织在国家机关及俄联邦事业单位和组织机构中的活动》。[2]为实践这个主要任务，尝试着进行国家公务员制度改革——1991年11月23日通过的第16号《关于成立俄联邦国家公务员司》政府决议，以及构建具体的联邦执行权力机关——1991年11月28日通过的第242号《关于重组俄联邦中央国家管理机关》总统令。但在管理类型和管辖范围方面，新机关与前苏联的各部局并无本质区别。
根据上述文件成立了附属于俄联邦政府的公务员培训管理机关——俄罗斯人事部。制定完善的国家公务员制度法规草案曾是其主要职能，但随着1994年新宪法的通过，俄罗斯人事部被请出了俄联邦政府的组成部门，其职能被移交给(总统府)联邦国家公务员管理司和附属于总统府的俄罗斯公务员制度研究院，领导权由政府转向总统府。[3]这些变化本质上反映了改变官员职业地位的策略失效。公务员制度改革的初步尝试，在还未取得成效之前实质上已被中止。
1994年曾制定法律草案，建议确定国家公务员制度的统一基础及国家政权的统一体制。但在草案中宣布的国家公务员制度的政治立宪目标掩盖了其机构改革的主要任务(提高效率)。原因在于在制定这个法律草案时并未考虑国外的经验。
可以说，这个阶段主要强调的是人事培训的重要意义，以及改变官员激励机制的措施和从内部推进重建公务员制度的进程等。但在保持从前的制度设计、缺乏组织法规的变革及国家机关内部所普及的上级任命传统的条件下，这种改革仅仅是一种意识。建立统一协调机构的条件也不充分。忽视国有财产清册手段是一种错误，因为没有国有财产清册制度很难根除上级任命制度以及腐败等。任何时候迫使从前的上级任命官员服务于新政权都是不成功的。官员们为了自身利益到处利用自己的特权，尤其是利用私有化而获得国有财产。在社会舆论中，腐败成为官僚的政治品牌。
2.行政改革构想的酝酿(1996-1998)
1996年9月，幕僚曾给俄总统提出了名为“关于政府程序的弱控制性问题”的分析报告。其中，作为主要问题提出并论证了制定执行权力新体系的构想以及国家管理合法秩序保障的必要性等问题。[4]这个报告的核心观念在1997年的俄联邦总统咨文“权力秩序——国家秩序”中有所体现。1997年3月27日至30日，召开了被称为“圆桌会议”的磋商，在这次会议上讨论了行政改革必须解决的问题，并成立了五个关于起草行政改革构想的专家组。1996年9月至1997年5月他们起草了12个行政改革构想方案。构想中主要指出了公民与政权之间的关系、执行权力机关的新职能、国家公务员制度、管理系统的腐败等问题。
为解决国家公务员制度问题，1997年俄罗斯成立了国家建设委员会(后更名为行政改革委员会)，该委员会成为综合研究公务员制度改革问题的委员会，但最终却导致了对新公务员制度构想必要性的怀疑。同时，组建了制定国家公务员法草案的专家组，这个专家组由总统府、政府机关、相关各部以及科研单位的代表组成。在其工作过程中，形成了构建公务员制度的原则。首次引入国家文官制度的概念，并在公务员法的起草过程中明显地使用了新公共管理的思想原则。[5]但这仍然是必须变革的部分意识，摆在国家机关面前的是各种不同的计划任务。并且，文件协商的进程揭示了大量不同的政治立场，包括对实施改革措施利大于弊的怀疑。最终，财政危机、社会张力加深促使国家领导人不得不推迟国家机关体制改革。
因此，1998年3月18日，在总统办公厅举行了关于行政改革构想草案的讨论，其结论是2000年之前着手具体实施行政改革是不合时宜的。构想的文稿于1998年5月曾提交给时任总理基里延科，但他并未公布。
3.行政改革构想的起草(1999-2000)
1999年秋，行政改革问题研究中心由总统办公厅转向战略分析中心——普京竞选总部。该中心对腐败现象进行了严厉的批评，并集中了所有主要的改革建议，包括社会政策、教育、经济以及军事改革等方面的建议。2000年初，在吸收1998年行政改革构想主要思想的基础上，中心起草了政府建设构想：在“政权与社会”部分，揭示了政权与社会之间关系的高度不和谐。因此，需要寻找公共利益与私人利益之间的平衡点，以及保障个人及公民社会组织的自由[6]；在“权力体制内部关系”部分，以俄联邦立宪体制为基础论证了执行权力机关结构的功能与其体制的不相适应。这证实执行权力机关在生产前苏联的管理体制。虽然强调寻求集中化与分散化之间的平衡，但此时政权及管理的集中化仍是其主要方向；在“国家公务员改革策略”部分，证实国家公务员制度应当建立在“功勋制度”以及国家公务的公开性和可达性、顾客指向性、透明性和伦理性等原则的基础上。编制国家权力机关改革构想，在国家建设构想中阐述政治定位，形成行政改革必须考虑世界经验的要求。
2000年春天，在实施战略分析中心方案时，出现了与俄联邦总统选举紧密相关的暂时寂静，同时这个构想还遭遇了国家机关的阻力。同年秋天，实际阻碍的原因开始明朗化，作为优先级政府选择了其它任务如加强政权等级及联邦关系、改组俄联邦委员会的上议院、国家—社会结构的制度化变革以及通过社会经济法规等。因此，行政改革再度被推迟。
二、俄罗斯行政改革的初步实施(2003-2005)
2001-2002年是相对较为平静的一个时间段，但实际上俄罗斯行政改革的半成品在2001年总统给联邦委员会的咨文中已经提出。在2002及2003年总统给议会的咨文中也曾强调联邦执行权力机关结构及体制的改革问题。[7]
1.改革的目的任务及实践方向
2003年，在总统给联邦委员会的咨文中出现了：“……官僚……拥有巨大的特权。但其手中权力的数量与从前一样并不符合权力的性质……这种政权在很大程度上拥有自己的根源，这种根源不是别的什么，恰是国家机构多余的职能”。这成为必须进行行政改革的背景。在咨文中提出这样的任务：“不应激进地缩减国家机关的职能。毫无疑问，这应该很精准地计算”。应该说俄罗斯在行政改革之初，就抓住了行政改革的核心问题之一：国家机关的职能问题。
2003年7月，俄总统曾发布被媒体称为“关于行政改革的命令”的第824号总统令，提出了一系列目标并据此制定如下任务：限制政府对经济活动的干涉，包括禁止过多的国家调控；清理联邦执行权力机关的重复职能及特权；发展经济领域的自调控组织系统；组织划分经济活动调控、监督检查、国家财产管理以及由国家组织向公民及法人提供服务的职能；完成联邦及其主体执行权力机关之间的权力划分过程，优化联邦执行权力机关的地方机关的活动。在执行该命令期间，成立了俄联邦政府行政改革委员会，其性质是为保证行政改革优先方向得以实施的协调机关。7月31日通过的俄联邦政府第451号决议核准了政府行政改革委员会的建议。该委员会被委以预先审查联邦法律草案、其它规范法规及某些问题提案的重任：避免联邦执行权力机关权力及其职能的重复；涉及对经济活动、监督检查、管理国家财产及调整向公民和法人提供服务的任务。
在2004年的总统咨文中，更加关注联邦执行权力机关职能优化的问题。时任总统的普京强调，已经被承认是过剩的国家职能不应该在联邦主体及市政当局重新复辟。2003至2005年，行政改革实际上在如下方向得到实施：执行权力结构及其机关职能的优化；形成国家公务员制度；完善管理程序；创建行政司法制度。
2.改革的组织保障
2004年5月21日，在政府行政改革委员会之下通过的第682号联邦政府决议，创建了隶属于联邦执行权力机关的工作组，其主要职责在于优化联邦国家机关(事业单位)、联邦政府的一元化集权企业及联邦的官方企业——它们在相应的国家调控领域起作用——的结构和功能。
为完善国家管理、优化联邦执行权力机关的结构及调整其职能，2004年组建了隶属于总统的国家管理改进委员会。这个委员会实质上是参谋咨询机构，下设三个工作小组：国家公务员改革委员会、联邦执行权力机关结构调整委员会和国家体制改革委员会。国家管理改进委员会宣布行政改革的主要目标为：优化和调整联邦执行权力机关的职能；改变其发挥作用的体制、结构和制度；简化并提高国家机关工作的效率；改善这些机关与经济主体之间的关系；管理的民主化及其对公民的公开性和可达性。这些目标的实现要求新的相互关系：第一，集中化、分散化和去集中化之间的新的关系式；第二，在社会生活诸领域进行规范调整的方法及模式之间的新关系式。
3.改革的法律保障
行政改革成功地进行不仅取决于组织保障，也取决于执行权力组织及职能的新机制的形成。因此，在行政改革的实施过程中，“宪法—法律”和“行政—法律”措施的保障将起关键性作用。规范法规的起草和通过——执行权力改革过程的内在部分是其最必要的工具。其他国家的行政改革经验表明，及时起草法规的重要性，以及为了稳定行政机关的职能在法规中的特殊要求。
行政改革的法规保障表现在以下两个方面：第一，与行政改革需要相适应的法规分析；第二，起草新法规。但问题在于，法规的执行不取决于其内容。“……行政改革的宪法—法律和行政法规仍然是尚未解决，并且在很大程度上是未被深思熟虑的重要问题”。[8]同时，相关法规缺乏相对的稳定性。从1992年到2005年期间，规定联邦执行权力机关结构的总统令的修改稿大概修改了100次。行政法规的科学宗旨在于：为了行政改革措施的实际实施而研究和分析行政法规发展方面的提案，或者是“政治倡议和建议的法律程序”。[9]法规必须保持相对的稳定性，否则将使实施者难以适应。
4.改革的成效及问题
2005年之前行政改革的实施，为国家管理系统综合的现代化创立了必要的前提。其中，包括：对联邦执行权力机关所履行职能的分析与分类，在行政改革委员会的框架内分析了5634项功能，其中认为是多余的有1468项，重复的有263项，要求改变的868项；通过并起草了关于废除冗余和重叠职能的法律法规，实现了联邦执行权力机关的三级架构(中国称之为“行政三分”)；即部——执行制定国家政策及法规调整的职能；局——执行监督和检查职能；署——执行国家服务的提供及国家财产的管理职能。进行隶属于联邦执行权力机关的联邦一元化集权企业和联邦国家事业单位网络的优化工作，分析了18983家事业单位及6478家企业的活动，清理、重组或私有化了5008家事业单位和3353家企业等等。[10]
但是，仍然有众多的问题处于待解决状态之中。例如，并未制定国家服务质量及可达性的标准，以及执行国家职能和提供国家服务的行政规章；未形成明确的反腐败机制；对公民及商业而言，执行权力体系还完全是封闭的——根据不透明性的指标，俄罗斯在48个大国中处于第40位，等等。根据俄罗斯研究的结果，证明仍存在执行权力的低效能、国家机关的腐败、公民对国家机构及其公务员的不信任，国家管理领域其社会经济发展及其在世界领域发展能力提升的限制性因素。有基于此，俄罗斯政府又制定了2006-2010年俄联邦行政改革构想及其措施的实施计划。
三、俄罗斯行政改革调整与深化(2006-2010)
在这个阶段出台了一系列重要的法规性文件：2005年10月25日通过的第1789号政府决议；2008年2月9日通过的第157号俄联邦政府令及2008年3月28日通过的第221号俄联邦政府决议等。
根据2004年10月21日俄联邦政府会议的议定书(草案)，由经济发展部起草并向俄联邦政府提交了2006-2008年俄联邦行政改革构想及同期进行行政改革的措施草案。第1789号政府决议赞同了上述文件；第157号政府令对2006-2008年行政改革构想进行了微调，出台了2006-2010年行政改革构想，其实质是2006-2008年改革构想的延续。
1.新行政改革的目标及任务
根据第157号政府令，2006-2010年俄联邦行政改革的目标包括：提高国家服务的质量及其可达性；限制政府对经济活动的干涉，包括禁止过多的国家调控；提高执行权力机关的活动效率。为实现这些目标必须解决如下任务：在执行权力机关引入绩效管理原则及程序；制定并引入由执行权力机关提供国家服务的标准及其行政规章；在实现重要的社会经济发展指标方面，实施对执行权力机关及地方自治机关活动效能进行监督的垂直、一体化、自动化等统一体系；创建提供国家服务及市政服务的多功能中心；提供电子形式的国家服务组织；优化执行权力机关的职能以及在该领域引入反腐败机制；提高执行权力机关与公民社会之间相互作用的效率及其活动的透明性；形成行政改革必要的组织、信息、资源及人事保障，完善国家管理有效经验的推广机制等。
借助联邦预算手段来解决联邦执行权力机关执行行政改革的资金筹措问题，而这些手段需预先规定其符合联邦执行权力机关的内容。各联邦主体实施的行政改革措施所需的资金筹措，需根据地方法规来实现。
2.新行政改革的主体及其实施进程
政府行政改革委员会、联邦主体的行政改革委员会以及它们的执行权力机关负责2006-2010年在俄罗斯进行行政改革。
政府行政改革委员会为了2006-2010年构想的实施主要负责：保证联邦执行权力机关行动的一致性、与联邦主体执行权力机关的相互作用、甚至与有关组织及实施行政改革的社会联合会之间的相互作用；听取联邦执行权力机关代表回答关于委托其执行的行政改革任务的完成情况；在规定的程序内向联邦及其主体的执行权力机关、地方自治机关及其组织索要行政改革问题的必需材料。
联邦执行权力机关全权代表俄联邦政府实现对行政改革措施法律法规及方法的支持。为在联邦层次上实现有效的管理及监督措施的执行，在每个联邦执行权力机关确定责任人以及相应的行政改革责任部门。
2006-2010年行政改革的主要措施将分五个阶段来实施：(1)2005年末，制定并通过当务之急的法律法规，废除执行权力机关多余和重复的职能，研究方法论基础；协调联邦及其主体权力执行机关之间的行动。(2)2006年，将一系列国家职能转交给自治组织；将部分国家组织从联邦层次转交到地方层次；为结果管理程序的运用而制定法律基础；制定公益性的、群众性的、意义重大的国家服务标准；制定为完善对政府采购过程及行政管理过程外包进行监督检查的法律法规等。(3)2007年，消除和私有化过多的国家职能，在联邦及区域执行权力机关内制定并引入大量的行政规章，引入提供国家服务优先标准的结果管理程序等。(4)2008年，借助累积经验的分析来修订改革的法规基础；保证大范围地引进地方层次国家管理的成功经验；发展公民社会参与执行权力机关制定并通过决议的模式以及对行政改革措施的监控。(5)2009-2010年，在联邦主体层次建立国家服务及市政服务的多功能中心；联邦执行权力机关转向提供电子形式的国家服务(全俄国家信息中心)。
3.新行政改革的措施及其预期结果
为解决在纲要中提出的任务，在构想中明确规定了2006-2010年实施行政改革措施的管理系统，该系统应保证达到规定的目标、每个措施实施的效率以及所获结果的长期稳定性。其措施如下：“结果管理”、“标准化和规则化”、“以多功能中心为平台提供国家服务”、“提供国家服务信息及电子形式的国家服务”、“优化执行权力机关的职能及反腐败”、“提高政府与社会相互作用的效率”、“执行权力机关信息保障体制的现代化以及对行政改革的监控”、“行政改革的保障”等等。预计实施构想的直接结果如下：创建有能力达到可测量的、具有社会意义的目标的国家管理系统；借助缩减行政壁垒而降低管理商业活动的费用(不低于2倍)；由于政府摆脱经济领域而创建对私人商业而言的新服务市场，政府介入经济领域不具有合理性；提高政府向公民提供服务的可达性和质量；提高公民及商业对国家机关的信任。
4.新行政改革目标实现指标
作为2006-2010年俄联邦行政改革构想附录，其政府确定了行政改革目标达成的指标。具体如下：
公民对执行权力机关提供国家服务的评价。预计，由于进行行政改革，公民对其提供国家服务的质量和可达性的满意程度在2008年之前可提高到50%，到2010年将不低于70%。
商业为克服行政壁垒的花费水平。研究资料表明，这一费用在2004年的平均水平为企业收入的8.5%。作为行政改革措施实施的整体指标这一费用在2008年之前降低到5%，2010年之前降低到3%。
俄联邦在国家管理质量国际指标等级上的位置。进入这一指标等级的国家为209个。俄罗斯在国家管理效率方面的得分，在2004年是48.1分，在国家调控的质量方面为30.5分。改革措施的实施应有助于国家管理和国家调控质量的提高。作为整体的定位标，在构想中预计使用接近欧洲国家标准的数值。即在2008年之前国家管理效率指标将达到55分，国家调控效率将达到60分。2010年相应的各项指标都将超过70分。
5.新行政改革纲要的不足
在实施行政改革的重要方法中，行政改革措施实施的管理机制问题一直停留在争论状态。尤其是联邦执行权力机关不同意确定俄罗斯经济发展部作为纲要的政府发包人。相应地，经济发展部向部门委派自己的管理人员，而纲要的管理却委派给纲要的行政机关。同时，对地方管理水平的波及能力太弱是纲要的严重不足。目前俄联邦各主体尝试在国家管理领域独立地进行改革，照例，也是以完全没有成效的联邦经验为目标。这种断裂不允许谈论大范围改革概念的确定性。
纲要本身的性质曾遭到怀疑，措施的结果也并非明确可预见。制定总原则时，联邦执行权力机关建议委派他们自己进行资金预算改革，在部门计划的框架内划拨资金。这种决定的魅力在于没有必要寻找补充的资金筹措。除此之外，他们不能容忍纲要的“外部管理”。
四、结论
行政改革是行政发展不可分割的一部分，没有改革就没有发展。在此意义上，行政改革应该是一个渐进的过程，是适应政治、经济、社会、文化等诸领域变革以及人民不断增长的社会需求的渐进过程。审视行政改革至少应该考虑如下几个问题：改革的真实意图、组织保障、制度保障、人员保障等。
应该说，从形式上来看俄罗斯的行政改革纲要制定的较为完备详尽，纲要具有明确的目的和任务以及手段等。构建强力有效、服务社会、能熟练解决渐进发展任务的政府被确定为俄罗斯行政改革的目的。实际上，这是为保障政府对各种社会生活领域实施有效的影响而创建必需条件。转变职能、提高执行权力机关的效率和效能以及反腐等都是为此目的而服务的。但为实现这一意图遵循的却是最小化原则。
为保证行政改革的顺利实施成立了一系列委员会。为使各委员会之间行动一致，成立国家管理改进委员会进行协调，但实质上各委员会依然分属不同的领导，因而很难实现真正的统一行动。关于联邦执行权力机关的三级架构，由于各部门分别归总统和总理管辖，因此并不能实现所谓的决策、执行及监督相互制约的局面，总体上却出现行政“二元化”的趋势。
在制度保障方面出台了一系列法律法规及行政规章等。但由于草案出自不同的部门和委员会，因此很难保证其统一性。行政规章的主要目标之一是消除行政壁垒，但由于其本身存在的一系列问题，如缺乏程序公开、行政行为的描述和规则化，缺乏行政程序的流程图，在一些规章中缺乏拒绝申请人的明确理由和标准，某些规章并未预先规定诉讼前申诉以及对行政规章执行的监控。这也等使其并不能保证简化行政程序以及减少申请人时间和物质上的浪费，不能消除行政壁垒。
虽然绝大多数国家公务员都认为进行行政改革是必要的，但他们对国家管理改革的未来并不持乐观态度，很少有人相信行政改革会获得成功，甚至在某些领导者那里也形成如下感觉：不清楚由谁来进行改革、谁来监督以及谁来推动。领导者们经常抱怨精通业务的专家不足，工作人员缺乏足够的管理经验，而公开的人事竞争目前还远不能提供期望的结果，其中包括许多竞争者缺乏空闲岗位所要求的技能水平。
在进行行政改革时，不同程度地忽视了社会管理的客观规律。这些社会管理理论能够寻找科学合理的指导及在俄罗斯构建效能政府的手段，促进克服现存的危机现象从而保证社会与政府的稳定发展。[11]很多有助于成功实施改革的重要因素，如实施政策的明确性、政策实施程序的弹性、资源保障的充足性、利益相关人的参与等，都未得到有效解决。因此，俄罗斯人(包括公务员)认为目前谈论行政改革领域出现了根本的转变还为时尚早。目前行政改革在联邦各主体层次上只是迈出了第一步，在实政层次上暂时还没有任何动作。俄罗斯行政改革委员会主席谢尔盖·纳雷什金在评价改革时认为，“尽管并未给出公民期望的结果，其革新的速度也并非我们所期望的那样，但我们可以作出自己的总结……改革是个长期的过程……制定并通过了大量的提供国家服务及执行国家职能与权力的规定和章程”。然而法律法规的制定只不过预示着解决问题的可能，其由书面转为现实还需很多努力。行政改革不应好高骛远，改革纲要的制定应充分考虑现实。
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