论财政分权理论的局限性及其消极效应，本文主要内容关键词为：局限性论文,消极论文,效应论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政分权理论的核心观点
传统财政分权理论的核心是解决公共品的供给效率，其理论可以上溯到上世纪40～50年代，并有两个主要的思想来源。一是哈耶克的“知识分散性理论”。该理论认为，知识的分散性、个体性和主观性客观上要求决策权与知识对称分布，相对于中央政府，地方政府具有获得公共产品知识的明显优势，因此把管理公共品供给和相应的财权下放给地方政府，就能提高社会福利，除非某种公共品有很大的地区间溢出效应。二是蒂布特的“以脚投票”理论，强调居民通过“以足投票”显示偏好，并在不同地区之间进行最符合其偏好的公共服务/税收组合的“财政选择”，这种“准市场”方式可以促使地方政府进行类似市场竞争的辖区间竞争，从而成为解决政府税收、公共品供给与居民偏好相匹配的基本机制。
新一代财政分权理论是随着1960年以来新制度经济学和信息经济学的兴起，尤其是诺斯等人关于政治制度是经济发展的基础、国家之间的竞争是创新和发展的动力的认识基础上发展起来的。他们认为，“经济系统基本的政治两难问题是：一个足够强大以至于有能力保护产权和迫使合同执行的政府，同样也具有足够强大的力量将居民财富充公。”而且这是贯穿人类历史的核心两难问题。在他们看来，政府的掠夺行为是阻碍经济发展的主要因素，因此如何通过政治制度设计来防止政府的掠夺行为就成为市场发育和经济发展的根本所在。根据过去三四百年世界最富国家的发展经验，以钱颖一和罗兰、温格斯特等为代表的经济学家认为“保护市场的联邦主义”的政府组织制度能够促使政府保护私有产权和维护一个富有活力的市场经济。在他们看来，中央政府具有天然的掠夺和干预主义倾向，因此中央向地方分权并由此在地方上制造出多个可供选择的权力中心来制衡中央政府就成为必要；而且，多个权力中心的存在使得流动性要素所有者能够真正获得类似市场的退出权从而引发辖区间竞争，进而限制了地方政府的掠夺性行为。此外，如果地方政府财政预算软约束，它们就不可能真正有效地使用财政资源和参与竞争。总之，正如Bardharn(2002)所总结的那样，“分权被视为削减政府地位的方法，即通过瓦解中央权威，引发更多的辖区间竞争以及政府之间的相互制衡，从而使得政府反应更加敏捷和更具效率[1]”。而在中央向地方政府的分权中，财政分权是政治分权和管理分权在财政制度上的反映，使得地方政府成为“剩余索取者”，获得了财政自治权，从而鼓励地方政府竞争、提高政府效率、促进民主制度健全和地方政策制度创新。
正因为财政分权具有巨大的积极效应，实践中，全世界人口超过500万的转型发展中国家中，有84%的国家正在向地方政府下放部分权力。然而，当财政分权在全世界越来越流行，并在中国、印度等国取得巨大成就的同时，质疑和批评的声音也不少，为此本文对财政分权的消极效应进行探讨。
二、财政分权理论的局限性
1.传统财政分权理论前提条件过于苛刻
传统财政分权理论存在条件苛刻、现实中很难全部满足的缺陷。首先是居民迁徙完全自由的假定，只有居民迁徙完全自由，“以脚投票”机制才能发挥作用。而在很多国家，迁徙实际上并不是完全自由的。其次，迁移必须是无成本的，且须以寻求最符合自己偏好的公共服务/税收组合社区作为迁移的唯一动机。不考虑迁移对就业的限制等等，而事实上，居民迁移决策变量不仅包括“财政选择”，还包括“公民剩余”——文化的亲和力、与亲朋好友之间的联系和经济联系，后者甚至比前者更重要。第三，存在足够多的社区，以至于每一个居民都能找到最符合自己偏好的公共服务/税收组合的社区。但现实中，社区数量不可能足够多，不可能使每一个人的不同品位要求都得到满足。即使社区数量多到能够满足所有居民需要，却不能维持一个最优的公共产品生产成本。换句话说，如果公共产品成本曲线是U形的话，为了保证生产上的成本-效益最优，必须遵循某种最低的生产率；但是，蒂布特模型要求的社区人数非常少，就可能使公共产品生产不能获得规模效应。第四，各社区之间，不存在外部经济或外部不经济，即地方公共产品不存在外部效应假定，否则按照边际收益等于边际成本提供的公共产品就会因为外部性而失去最佳提供数量，正外部性的地方公共产品提供不足，而负外部性的产品却会供给有余。事实上，多数公共产品具有外部性，原因在于行政区域之间的界限并非完全依照公共产品的受益范围来划分和规定，往往是历史、政治等多种因素共同作用的结果。而且，中央财政宏观调节的必要性之一是针对地方公共产品提供中的外部效应，而绝对化的或纯粹意义上的财政分权实际蕴含着对地方公共产品外部效应的否定。第五，居民必须拥有关于社区间公共服务/税收组合差异的完全信息，且不存在获取信息的成本。而事实上，居民不可能获得所有社区间公共服务/税收组合的完全信息，即使获得，也要花费巨大的成本。第六，以所辖区域足够小假定为前提。财政分权理论认为地方政府提供公共产品的信息优势是建立在所辖区域足够小的基础上的。因为只有在较小的区域内，居民才能充分表达自己对公共产品与服务的需求，政府也才能全面掌握本辖区公民的需求状况，相应组织好公共产品与服务的提供。在提供公共产品信息优势这一点上，幅员辽阔的大国不能跟一个疆域狭小的小国同地而语。大国各个辖区分级提供公共产品与小国中央财政集中提供公共产品(如中国与新加坡)并无多大区别，且大国的一个辖区大于小国全部领土面积的情况并不罕见。所以，以所辖区域足够小为基础是不完全符合实际情况的。
2.可能出现搭便车行为从而导致蒂布特模型不稳定
汉密尔顿研究了“搭便车”行为，在其模型中，“搭便车”者是那些看中了某个吸引人的社区、以“用脚投票”的方式迁移到那里，但为了避免支付财产税而建立小面积住房的居民。假设有两个社区A和B，A社区为富人社区，B社区为穷人社区。富人社区对人均学生支出需求较高，每个住户支付4000美元的税收为教育支出提供资金；穷人社区对人均学生支出需求较低，每个住户支付1500美元的税收来支持教育支出。然而，假设社区中某个家庭花费5万美元在社区中购买了一套住房，结果该家庭只支付2000美元(50000×4%)的税收，却获得了接近4000美元的人均学生教育支出。如果这种迁移不断进行，蒂布特均衡就会遭到破坏，富人社区的支出水平将不会有效率。这样，就会发生穷人驱逐富人的无穷循环。换句话说，蒂布特模型是不稳定的。住户们可以通过建立更小的住房获得比他们支付地方财产税要多的地方公共产品来搭便车。
布坎南也通过居住地模型论证了旨在收入再分配的“搭便车”行为。假设存在A、B两个地区，A区较富裕，B区较贫困，富人的收入假定为4万美元/年，穷人的收入为1万美元/年。A区富人穷人比例为2∶1，B区该比例为1∶2。现假设A、B两区均课征20%的比例所得税，并用该税收收入向本区居民提供地方性公共物品和服务，则两地区内收入高、低两类人的实际收益(即公共支出净收益=税收－人均公共支出)差异极大。显然收入相同的个人在不同地区内支付相同的税收，但由于各地区收入高低的人口比例不同，他们实际上获得不同的公共支出净收益。生活在富裕地区的个人比生活在穷困地区的个人获取了更多的收益。这种居住地收益的存在将会导致移民，而这种因财政待遇差异而非要素价格差异所引起的人口流动会扩大原有的财政性不公平，并且还会产生资源配置效率的损失。
3.为追求消费者剩余的自由迁移可能不是帕累托最优
假设有A、B两个社区，除了A面积比B稍大一些以外，其余各方面都是相同的。A和B生产同样的公共产品，迁移是没有成本的。在社区A，劳动力有更多的土地，因此A的边际产品大于B，这将引起劳动力由B向A的迁移，直到两个地区的要素报酬相等。这种迁移能够增加产出。但是，当社区有了更多人口，就有了更多的税收收入，人均税收负担就会低于B，从而为本地居民带来了更大的消费者剩余。社区B的居民意识到这一点后，引发第二轮由B向A的迁移，显然，这种迁移不是帕累托最优的。
4.缺乏对地方政府官员动机和激励机制的研究
传统财政分权理论的基本思想是：财政分权—地方政府信息优势—辖区间竞争—政府质量改善。但是，这个即使以民主制度发达的国家为现实背景的理论框架，也遭到了非常严厉的批评。由于它缺乏对政府行为的确切描述，不现实地假设地方政府追求社会福利最大化，回到了遭受普遍批判的关于“仁慈政府”的假设。Bardhan更强调指出，信息不对称不应该是分权的根本原因，因为中央政府完全可以设置自己专门的信息收集机构并拥有信息收集的规模效应。总之，这些理论将政府和社会视为一个“黑箱”，忽略了对政治基础和官员激励机制的研究，也就是“为什么地方官员会有积极性为居民福利行动”。
新一代财政分权理论试图对此作出回答，认为地方政府的激励机制来自于流动性要素的退出威胁。然而现实中，地方政治家对高流动性要素利益集团和低流动性要素集团的态度主要取决于制度规定的责任关系(Rodden and Rose-Ackerman，1997)。在民主制度中，地方政治家不仅要面临流动性要素所有者的压力，还要面临本地一般选民的压力。比如，印度的很多地方政府更可能选择有利于农民而未必有利于工商企业的政策，尤其是当有利于后者的政策会伤害到前者的利益时，因为后者握有60%的选票；地方政治家可能也并不会选择有利于吸引外部资本的政策，因为反对党政治家为赢得选举而可能煽动地方保护主义情绪；此外，当政治竞争过于激烈时，政治家可能忙于收集租金以便为下一次选举准备资金[3]。
5.硬化地方政府预算约束并不能保证有效的辖区间竞争
在新古典经济学中经济效率是最重要甚至唯一的目标，竞争是实现效率的最主要机制。为了保证由分权引起的辖区间效率竞争，新一代财政分权理论要求硬化地方政府财政预算，使各地财政支出尽可能地在本地产生财政收入，因为这有利于增强地方政府的责任感，使其将有限的财政资源用到最有效率的地方。但这是以不同辖区具有相似的禀赋为条件、且假设地方政府可自主支配的唯一资源是财政预算并追求单一的经济增长目标。然而事实并不如此。不同地方政府政治经济条件可能差异很大；财政资源也并不是其所支配的唯一资源，如地方政府经常运用行政手段将本辖区的市场保护起来，培育本地产业，以防止外来竞争，其后果是诸侯经济、重复建设，区域经济分工不足，严重的外部不经济。
三、财政分权的消极效应
1.财政分权会加剧贫富差距
各地区之间由于经济基础、资源禀赋、区域位置等原因，经济发展水平不可能完全均衡。发达地区税源丰富，税基宽广，财政收入水平高，因此有充足财力实施力度较大的再分配政策；而欠发达地区由于经济基础薄弱，税源贫瘠，财政收入不高，没有能力实施力度较大的分配政策。在高度财政分权体制下，富裕区域只会关心本地区的需求偏好，而不会对贫穷区域予以更多关注，因而难以缩小地区间的贫富差距。
适当的财政集权却有利于缩小贫富差距。由于财政集权，中央从富裕地区集中了财政收入，而后通过财政转移支付形式对贫困地区进行补贴，从而缩小贫富差距。事实上，实行纯粹财政分权的国家是没有的，即使实行高度自由市场经济的国家其中央财政也或多或少保留一定相对集中的权力。特别是在广大发展中国家，其经济欠发达地区一般都依靠来自中央政府和富裕地区的纵向和横向转移支付，来弥补自己的支出。Remy Prud，Homme，Davezies，Nicot Davezies等人的实证研究表明，不同类型国家的富裕地区和中心城市都担负着重要的支援贫穷地区的任务。20世纪80年代，巴黎、曼谷、圣保罗、阿比让(科特迪瓦)、卡萨布兰卡(摩洛哥)5个中心城市对本国中央财政的贡献平均高达35%(分别是26%，41%，20%，54%，34%)，而它们从中央预算得到的利益平均仅为15.6%(分别是19%，28%，14%，25%，18%)，两者之间的差额就是它们对贫穷地区所做的财政贡献[4]。日本和英国的长期财政实践也表明，财政集权对于协调区域经济发展具有重要的积极作用。
财政分权还有可能导致同一区域内城乡差别扩大的结果。Remy Prud，Homme分析了地方经济的内生增长及其集聚效应将导致中心城市与边缘地区之间在政治经济上出现断层和差距。在其他因素相同的条件下，财政分权导致地方层次上事权更加集中，地方政府更加独断专行，其结果往往是有利于作为地方经济活动聚集地的中心城市和相邻区域的发展，特别是地方政权机构所在地的中心城市的发展，但是，对于边远落后的农村地区却没有太大的收益，从而发生同一区域内城乡差别扩大的后果。发展中国家一般都存在区域经济发展不平衡、城乡差距较大的客观事实。因此，纯粹意义上的财政分权不可避免将出现“马太效应”，即发达地区更加发达，落后地区更加落后，进而会引起一系列的政治、经济和社会问题。因此，适当的财政集权对于欠发达地区是不可缺少的。
2.财政分权可能削弱中央政府宏观调控经济的能力
由于中央和地方的利益可能不一致，过度财政分权可能导致中央在制定财政政策和货币政策时回旋余地比较小，从而削弱中央调控宏观经济的能力。因此，设若存在纯粹意义上的财政分权国家，那么其地方往往成为经济不稳定的根源。首先，分权也许会缩短政府与社会的信息距离，但却拉大了政府间的信息距离，从而加大了中央监督的难度(Rodden，2002)。如果中央不够强大，无法有效地协调地方政府之间的关系和执行财政纪律，则地方政府很可能发生搭便车和过度放牧行为，导致全国性的巨额财政赤字。印度就是一个例子。该国在1992年通过宪法修正案正式改两级财政联邦制为三级财政联邦制，财政赤字问题就变得严重起来——1997～1998年财政年度中央和州事先估计的全国性财政赤字大约为GDP的7%，然而事后审计的实际结果是15%(Rao，2000)。况且，印度尚非纯粹意义上财政分权制国家，假如真的如此，则其全国性财政状况将会恶化得不可收拾。其次，财政分权会使中央掌握的财权财力相对减少，而必要的财权财力是中央政府宏观调控的物质基础。我国在实行分灶吃饭财政体制期间，由于中央掌握的财力较小，导致中央宏观调控能力减弱。前南斯拉夫也是一个财权财力过于分散的国家，1986年南联邦政府的支出仅占全部公共收入的22%，联邦政府履行职能的资金需要只得依赖地方政府的“贡献”，而贡献的数额又得通过每一年的“讨价还价”来确定，这样，联邦政府逐渐丧失了宏观经济稳定与调控能力，并最终导致国家解体[5]。第三，中央实施宏观调控政策比地方政府更加有效，由于居民的流动性和地方经济的开放性，中央政府无论是执行扩张性还是紧缩性的财政政策或货币政策都会比地方政府更加有效。第四，地方政治周期也经常与国家的需求管理政策发生抵触，如在地方选举之前地方支出大幅度增加，而地方选举过后又伴随着大量的增税，地方收支的增减与国家需求管理目标并不相关。此外，当宏观经济出现波动的时候，地方政府往往没有动力实行宏观稳定政策的内在动机，即使有，也力不从心。
正是基于上述原因，许多学者认为中国和俄罗斯改革效果出现巨大差异的主要原因是中国始终保持了中央的政治权威，俄罗斯由于选择了联邦制的民主政治而导致中央政府对地方政治家的影响力大大下降，使得后者很容易被以寡头为主的利益集团所俘获。普京上台之后恰恰由于加强了中央权威，实行了“半专制的强政府”，俄罗斯的政治经济状况才得以好转。温格斯特等人也指出，美国之所以在9世纪成为世界最强大的国家，其关键在于1778年宪法赋予了联邦政府管理全国性的权威。
3.财政分权在某些情况下可能降低经济效率
财政分权具有提供公共产品的效率优势，这是传统财政分权理论的基石，但是在某种情况下，财政分权可能会降低效率。首先，分级提供公共产品不利于发挥规模经济效益(前已述及)。其次，一般来说，地方官员的能力和素质远比中央级别的政府官员低，在广大发展中国家中更是如此。他们得到提拔和重用的机会更少。素质低下与激励不足使得地方政府机构的工作效率低于中央政府机构，因此，在许多发展中国家，地方政府的腐败甚于中央政府。甚至有学者认为，尽管中央政府和地方政府的操作都远离其技术临界线，但更好的薪水和事业前景以及较好的素质使中央政府的操作可能更接近其技术临界线[6]。第三，财政分权需要在各级政府间按照受益原则、公平原则、效率原则划分事权和财权，如果收入来源与支出职责在各级政府间不能很好地协调，就会降低资源配置的效率，许多发展中国家和转轨国家的实际情况都已经说明了这一点。第四，财政分权体制下，地方政府具有相对独立的财权和事权，在地方官员由上级政府任命对上负责的情况下，为了迎合上级政府的需要，可能出现单纯追求盈利的急功近利的短期行为，并付出生态环境恶化的沉重代价。最后，财政分权可能会引起地方保护主义。为竞争财政利益，地方政府可能会相互封锁市场，导致经济分割，市场配置资源的优势难以发挥。法国经济学家庞赛发现，1997年中国国内省际间贸易商品平均关税为46%，比10年前提高了整整11个百分点。46%的平均关税相当于美国和加拿大之间的贸易关税，并且超过了同期欧盟成员之间的关税。庞赛的研究成果说明中国国内市场分割程度已经非常之高。美国经济学家阿伦杨也有类似的发现[7]。
4.财政分权可能适于发达国家而非普遍适用
首先，财政分权优势的基石是信息优势，但如果地方政府被少数利益集团控制或俘获，普通居民的需求就难以得到保证，如利益集团的偏好和普通居民偏好不一致，地方政府可能高估公共产品供给成本。其次，发展中国家由于大多有较长时间的中央集权历史，不少国家还有殖民地背景，在经济转型过程中不可避免地存在一些民主、法制的漏洞，财政信息沟通渠道不畅通，地方政府的寻租行为难以避免。由于经济基础薄弱，某些地区财政对中央的依存度较高，地方政府的财政独立性难以保证，财政分权所依赖的良好的偏好显示机制在发展中国家中并不普遍适用。第三，虽然地方政府可能拥有更多的当地信息，但在绝大多数国家，尤其是发展中国家中只有中央官僚体系才具有高素质的人才、技术，而地方政府职员甚至缺乏一些诸如会计之类的基本技能，即所谓的“中央可能不知道做什么，但地方政府可能不知道如何做”。发展中国家经济发展水平一般差异较大，不仅表现在区域差异，还表现在城乡差异；发展是其第一要务，对经济增长的需求十分强烈；由于经济发展水平有限，地区差异并不体现在对公共产品的不同偏好上，而是体现在由经济发展水平所决定的收入差别。在这种情况下，各级政府的根本任务不是如何发现各辖区间公共产品的偏好，而是在向辖区居民提供基本生活保障的同时，努力发展本地经济。这样，社区差异很小，“社区市场”可能并不存在，从而也就不存在居民“用脚投票”选择的机制。第三，财政分权有效作用的发挥需要地方官员对当地居民负责，受当地居民监督，如果地方官员个人效用不与当地居民发生联系，那么财政分权的所有优势都将丧失殆尽。而发展中国家，民主机制不很发达，公民的政治参与程度不高，缺乏居民表达个人意愿的渠道、机会和场合。
5.财政分权可能导致地方政府之间的恶性财政竞争
财政分权凸显了地方政府的利益主体地位，增加了地方政府发展地方经济的动力和责任。因此，客观地说，财政竞争是这一体制下地区之间财政关系的一种必然现象，而且适度的财政竞争并不是有害的。财政竞争在一定程度上可以看成是市场机制在公共经济领域的延伸，从而可以达到提高效率的目的。
但是，辖区财政竞争首先不利于实力较弱的国家。Kessler等(2002)以欧盟一体化或扩大为研究背景，通过一个正式的模型证明，如果只允许资本流动而不允许劳动流动，那么辖区间竞争将使社会福利恶化，尤其是实力较弱的国家的福利恶化更甚。Cai和Treisman(2005)更是认识到，辖区间竞争将导致处于禀赋条件劣势的地方政府放弃参与积极的辖区间竞争，甚至转变为纯粹的掠夺者。其次，在税基总量一定的情况下，政府之间的财政竞争博弈只是一种“零和博弈”，对流动性税基征收低税或提供财政返还、低价土地等各种补贴，势必减少地方财政收入，从而间接压缩财政支出，导致公共产品提供不足和地区经济福利损失；第三，为了吸引流动性税基，地方政府往往把有限的财政资金投向改善本地投资环境的基础设施等生产性公共投入，以提高公共资本的生产力，而对于提高本地居民福利的民生性公共产品如教育、医疗、社会保障投入却相对不足，虽然这可能在一定时期内加快了经济发展速度，但是扩大了居民之间收入分配上的不平等，尤其是城乡之间的差异，阻碍了人力资本的积累而不利于长远增长，累积起社会矛盾甚至危及社会稳定。第四，由于难以提供更优的生产性基础设施投资和制度环境，一些非常规的竞争手段常被运用，如降低环境和安全标准，导致生态环境恶化和安全事故频发，这在我国各地表现尤为突出。此外，为了为本地企业构建“更好”的商业环境，甚至采取超越财政预算约束的手段，如鼓励本地企业逃避中央税收，破坏全国性的法律秩序和市场秩序等等。
应当说明的是，笔者对财政分权理论的局限性及其实践中产生的消极效应进行探讨，旨在提醒人们：不可过分夸大财政分权的正面效应；财政分权是不可逆转的发展趋势，但在实际操作中应注意“度”的把握，欠必不及，但过犹不及；财政分权的程度应视国家经济实力、发展水平、民主制度的完善程度而定，万不可盲目追捧和强行。
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