浅谈我国分税制预算管理体制实施的现状及改革思路，本文主要内容关键词为：分税制论文,浅谈论文,管理体制论文,现状及论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1994年起我国实行的分税制预算管理体制，使得我国成为世界上实行分税制的大多数国家之一。但是，与其它较为成熟的实行分税制的国家相比，我国的分税制还缺乏鲜明的风格和特征。本文通过对我国实施分税制现状的分析，就政府职能的界定和中央政府与地方政府关于事权、财权的划分，以及中央与地方政府之间的财力缴补关系即建立科学的规范化的政府间转移支付制度两大方面存在的问题进行论述。并对我国分税制在今后一段时间的改革走向作一初步探讨。
（一）
一、现行分税制的主要内容
从1994年起实行的分税制预算管理体制改革，重点从以下三方面进行了调整、充实：
1、中央政府在财政支出方面主要承担：①国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费。②为调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。③由中央直接管理的事业发展支出。地方政府则主要承担：本地区政权机关运转所需支出及本地区经济事业发展所需支出。
2、明确了中央与地方在税收收入上的划分原则：将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。
3、确定了税收返还基数。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。
二、分税制对我国经济发展的积极作用
这次实施的分税制，是我国财政体制改革的一个“里程碑”，是符合国家对经济宏观调控的职能的。其对我国社会主义市场经济体制的建立及运行具有以下几方面的积极作用：
1、对有效地处理中央与地方政府的税收分配关系，调动中央与地方两个积极性发挥了重要作用。分税制的实施，初步搭起了一个适合于社会主义市场经济内在要求的分级财政框架，跳出了建国以来几十年间的分成、包干体制的老路子。由此，中央与地方在财权管理、财力分配体制上有了一个走向规范化的良好开端，使中央与地方之间的税收分配关系朝着良性循环的方面大大迈进了一步。这对于我国今后长时期内的建设与发展，对保证中央政府保持必要的宏观调控能力，调动地方政府的理财积极性和缓解地区发展不平衡的矛盾，都具有一定的启发意义。
2、对我国社会主义市场经济的建立及完善发挥了积极的推动作用。分税制在政府与企业的关系方面，于全国范围内成功地打开了一个淡化“条块分割”式行政隶属关系的新局面。使中央、地方政府都开始走上不再按企业隶属关系，而是按税种组织财政收入的新轨道。这一点对今后实质性深化整体配套改革意义重大，它标志着我国改革终于走过了由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，把企业放到了在税法面前一律平等的地位上。
3、加强了中央对国民经济的宏观调控能力。分税制的实施对国家调整产业结构、促进价格体制的改革和完善以及建立全国统一的大市场提供了前提条件。
4、有利于我国分级财政的真正建立。建立相对独立、规范化的分级财政，作为我国财政体制改革的最终目标，是一个循序渐近的过程，我国目前的分税制较好地适应了这一转化过程。
作为实行市场经济的社会主义国家，尽管分税制的建立总体上适应了经济改革发展方向的要求，但是1994年具体实施的分税制仍然存在许多缺陷，有的是历史遗留下来的问题，有的则属于实施过程中新发现的问题，这些问题表现在各个方面。作为深化改革分税制的关键，我认为，主要应从以下两方面着手进行分析研究，一是政府的职能界定以及中央与地方政府的事权划分问题；二是逐步建立科学规范化的政府间转移支付制度。这是因为：以上两方面如果处理的较协调，那么我国政府的宏观经济调控能力将得到进一步加强，同时，也促使各市场要素得到合理的配置，分税制改革也就能按预定的目标顺利地进行下去。
（二）
一、政府的职能权限以及政府间事权界定存在的问题
由于我国的分税制仅实施一年多，改革的最终模式仍处在探索之中，新体制不仅在政府的经济职能权限上，而且还在中央政府与地方政府的事权界定上均存在一些划分不清的现象。主要表现在：
1、目前政府在经济职能方面同时存在着“越位”与“缺位”现象。
所谓“越位”是指政府不该管的事管了，甚至管得很多。例如，以盈利为目的的生产建设，可以通过市场机制的作用，让企业或个人去投资完成，而我国各级政府曾经在这方面涉足很深。再如，市场经济条件下，现有企业的基本建设、挖潜改造、科技三项费用、流动资金的增补等应由企业自行解决，而我国直到现在还有这方面的财政支出。
所谓“缺位”是指政府财政本应有所作为的方面，反而没去做或做得不多。例如，社会保障，作为市场经济有效运行的一种保证，应由政府出面组织实施并且提供财力上的资助，但我国却长期把大量社会保障的职能推给企业，对广大农民的社会保障，则基本上没有涉足。再如，作为资本密集型的基础设施和基础产业，由于建设周期长，需要大量的资本投入，往往不能通过私人和企业投资完成，而它们又具有很大的社会效益，能带动和促进其他产业和部门的发展，因此，在我国这样一个发展中国家，应是政府投资的重点，但在较长一个时期，我国政府在这方面的投资一直不足。这种政府的经济职能划分不清，严重阻碍了政府间事权的界定。
2、中央政府与地方政府之间的事权划分不明确。尽管1994年的分税制中已将中央政府和地方政府就财政支出范围进行了较为明确的划分，但由于历史上遗留下来的问题尚未解决，再加上实际操作上的复杂性，事实上的事权划分仍不明确。具体表现在：一是有些本应由地方承担的事务，中央政府却承担着支出的责任。如一些直属中央各部委的大专院校，遍及全国各地，这项事业本来主要应由地方来办，但中央却包揽了。二是有些应由中央政府承担的事务，却推给了地方政府。如有些大中型水利建设项目的支出安排，中央在核定地方预算时虽已考虑了，但随着经济条件的变化，原来核定的经费出现缺口，这些增加的经费实际上是由地方政府承担的。形成了“中央摆摊子，地方堵口子”的现象。
3、地方各级政府之间事权划分关系不顺。按“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。一是政府事权的界定在不同级别的政府之间容易产生重复，形成一级预算双重乃至多重领导。如对一些基建工程的投资预算，各级政府同时预算、同时领导，这不仅不能提高效率，造成资源浪费，而且一旦出现问题，则可能产生相互推托、敷衍塞责。二是同级政府不同地区之间的事权划分容易形成地方主义，尤其是在包干制影响尚未肃清的今天。三是随着政府职能的转变，机构的精简，势必导致行政人员过剩，需要的只是具有宏观经济分析能力的专业人员。而现行的预算分级，一方面使行政管理费支出居高难下；另一方面也不利于地方政府职能的转变和政府事权的规范和界定。
以上各级地方政府之间事权划分的困难，造成了我国现行分税制在基层的实施状况显得较为混乱。因此，对于地方各级政府之间事权的明确划分，是一个紧迫且又十分关键的问题。
二、界定政府经济职能和划分政府间事权应坚持的原则
合理界定政府的经济职能及划分中央政府与地方政府的事权，既是深化经济体制改革的主要内容，也是完善分税制预算管理体制的必要条件。为此，应遵循以下原则：
1、统一领导和分级管理相结合的原则。我国在政治上是一个统一的社会主义国家，在经济上实行社会主义市场经济体制，为了贯彻执行中央制定的方针政策，保证各项行政任务和事业发展计划的完成，加强宏观调控，必须实行中央的统一集中领导。同时，我国又是一个地大人多、中西部地区差异大的国家，为了因地制宜地发挥地区的优势，必须进行分级管理。据此原则，中央政府主要承担国民经济的宏观调控和国民收入的再分配，同时保证全国性公共产品的提供；地方政府则主要承担资源配置，并负责地方性公共产品的提供。
2、事权与财权相对称的原则。财权是各级政府能够依法筹集财政收入和自主支配财力的权力。中央和地方的事权必须与财权相对称。以事权确定财权，以财权保障事权。财权与事权如果不相适应，事权就无法履行。据此原则，上级政府应根据下级政府的职责给予相应的财力，以免财权与事权相脱节，影响下级政府事权的实施。
3、公平与效率相兼顾的原则。公平是指各级政府的事权划分要公平合理，同级政府之间所拥有的事权程度应该大体相等，差距不宜过大；效率是指投入产出的比例关系，等量的人财物力的投入，能取得最大的产出，则为高效率，反之则为低效率。也就是说，由哪一级政府行使事权能达到投入最少，成本最低，效率最大，则事权归属哪一级政府。公平是基础，效率是目标，市场经济要求在公平基础上，坚持效率优先，追求利益最大化。
4、稳定与适当调整相结合的原则。稳定是指中央政府与地方政府的事权划分和调整，不仅要经过立法程序，明确规范，逐步纳入法律管理的轨道，而且要保持一定的连续性。适当调整是指对中央与地方政府事权划分的不合理部分适时进行修正、更改。稳定与适当调整之间是辩证的统一，必须有机地结合。相对稳定的事权界定，不仅有利于各级政府因地制宜、统筹安排财政收支，而且有利于调动中央和地方政府积极性。如果各级政府事权界定变动过于频繁，必然会使事权在各级政府间不规则地收缩与扩张，进而影响各级政府财力、财权的划分，破坏中央财政的宏观调控和地方的长远规划。
5、整体设计与逐步推进相结合的原则。科学界定中央与地方政府的事权，既要借鉴国外的有益做法和经验，又要从本国实际出发，把整体设计与逐步推进结合起来，在明确改革目标模式的基础上，抓住重点，分步实施，明确规范，逐步完善。
三、政府职能的界定及政府间事权划分的目标模式与基本思路
在分析了目前我国政府经济职能划分以及中央与地方政府的事权界定存在问题的基础上，结合改革的原则，首先确立一个改革的目标模式：即最终建立一个以市场经济为基础，以政府的间接宏观调节为主导，集权与分权相结合的规范而新型的中央和地方的事权关系，以促进社会经济的不断发展。由此，我认为应当从以下三方面深入进行改革：
1、合理划分政府与企业之间的事权，彻底改变政府参与企业经营决策的作法。同时，规范国民收入分配格局，使政府的经济职能趋向合理。
市场经济条件下政府职能范围的转换，使财政分配逐渐趋向“公共财政”。随着企业经营机制的转换，企业主体地位将逐步确立。国家仅通过税收手段，参与企业的收入分配。企业不论大小、所有权归属，都必须在统一的财税体制下，按市场经济原则求生存和发展，从而割断各级政府与企业的脐带关系，有助于市场经济主体的形成和发展，减少不合理的行政干预。在国民收入分配方面，财政作为政府分配的唯一代表，应通过法律形式与程序予以确认。财政资金的预算内资金，理所当然地由各级政府根据事权的界定范围而支配其使用权。然而作为财政资金的重要组成部分的预算外资金，政府是否也应具有一定的职能权限进行统一管理呢？我认为，应该具有相应的管理权来约束其使用范围。这是因为在现行体制下，企业所拥有的预算外资金，往往用来进行不合理的消费，如以奖金形式发放给企业职工，或由地方政府各种“摊派”，比如各种名目繁多的地方建设费用。这些行为严重违背了资源配置效率的提高，以及统一领导的原则。因此，对这部分预算外资金的管理，政府应增加相应的职权，用财政收支形式（主要通过税收）固定下来，走上规范化，纳入财政统一管理。在政府与企业的事权行为划分合理且行使正确的情况下，国民收入分配格局自然会走向规范化的道路。
2、在政府的经济职能权限界定清楚的基础上，明确中央政府与地方政府之间的事权。
目前，中央和地方政府之间的事权划分不够明确的部分主要是经济方面的事权。中央政府的经济管理权限应包括：拥有各种经济法规、政策的制定权，掌握宏观调控的决策权、调控权和重点工程的投资权，综合运用经济杠杆，实现国民经济持续、稳定和协调发展。具体有：制订和实施国家经济、科技、社会发展规划及财政、金融、外贸、外汇、投资、价格、社会保障和产业结构等方面的政策和立法，制定统一的市场规划，负责经济运行中的总量平衡，组织全国性的或跨省区的基础设施和重点工程建设，负责对外经济援助与合作项目的统筹与重大项目的实施。地方政府在实施中央方针、政策、法规、决策的前提下，制定和实施地区性经济发展规划、负责本地区基础设施和重要工程的建设，开发公用事业、治理污染、保护环境等地区性的公共产品和服务。至于中央政府与地方政府在行政管理以及事业管理事权方面的划分，则应随着行政管理改革和其他方面的发展同步进行划分。
3、理顺地方各级政府之间的关系，明确事权在省、市、县、乡政府之间的划分。
界定的标准是受益和规模；即政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高、受益对象是全省范围的居民，则事权归省，由省政府负责支出；若政府活动或公共工程规模小，难度小，技术要求低，受益对象是市、县、乡范围的居民，则事权归市、县、乡，由市、县、乡政府负责支出。在执行过程中，则应注意增强省级政府的中观调控能力，注意发挥中心城市的功能和作用。
（三）
政府间的转移支付是指在现代财政体制中，上级政府为满足下级政府完成本级事权职责和上级移交事权职责而让与或下拨一部分本级财政收入，以实现上级政府社会经济意图的一种财政分配形式。其理论基础是：①任何一个国家或主权地区，其辖区内因自然因素、社会因素、经济因素和一些特殊因素的影响，都会形成经济发展的不平衡，在任何一种财政体制下，初次分配都会形成纵向和横向的不平衡。而要使之平衡，上级政府都需要实施一定的宏观调控，对国民收入进行再分配，就必然会出现政府间财力的相互转移。②某些经济活动虽然发生在一个特定区域，但却与整个国家或地区有密切关系，那么这种活动理应按受益成本原则由有关地区政府共同完成，如重大水利工程等。由此可见，建立科学规范化的政府间转移支付制度，是完善分税制预算管理体制的一项重要内容，同时，也是规范国民收入再分配的一种重要方式。
一、现实中存在的制约转移支付制度建立的因素
由于我国正处于向社会主义市场经济过渡阶段，实施分税制仅一年多时间，政府间转移支付制度的建立将不可避免地面临许多主客观因素的制约，主要有：
1、政府职能界定及其在中央与地方之间划分不清。我国虽已确立了社会主义市场经济体制的改革目标，但政府职能却一直没有根据市场经济发展的要求进行合理调整。目前这种政府职能与市场机制作用范围界定不清即前面所论述的政府职能的“越位”与“缺位”现象同时存在，无疑制约了我国政府间转移支付制度的构建。
2、目前我国中央财政十分困难，使转移支付制度缺乏基本的财力保障。要实现中央的宏观调控目标，必须有可用于转移支付的财力。由于分税制改革采取“存量不动，增量调整”的政策，中央财政可用于转移支付的财力只是财政收入增量中多分的一部分以及原有的用于专项拨款的资金，财力是非常有限的。而且近年来中央财政的支出压力愈来愈大，赤字负担十分沉重，中央财政本身的困难也希望能从收入增量中多分的部分加以缓解。这样，中央财政就面临一个两难选择：有限的收入增量是用于转移支付，还是用于解决自身的困难？在缺乏财力可用于转移支付的情况下，即使再规范、再完善的转移支付制度，也只能是“巧媳妇难为无米之炊”。
3、既得利益地区的阻力是转移支付制度建立的又一制约因素。转移支付制度的建立，势必对原有的利益分配格局进行调整，既得利益地区的阻力的大小及是否采取合作态度，将直接关系到改革方案的设计和推行。如何尽量减少既得利益地区的阻力，同时又使转移制度不走样，是转移支付制度建立过程中值得深思的问题。
4、大量基础性数据的缺乏与不准确，是制约规范化转移支付制度建立的又一障碍。转移支付制度要做到规范、公平，必须对地区的财政收入能力和财政支出要求进行准确的评估测算。而这需要大量的基础性数据的收集、整理、统计和分析。而我国过去一直采用基数包干法，缺乏用因素法来核定收支的数据与经验。
以上四个方面制约因素解决得好坏，直接影响到我国转移支付制度构建的进程。
二、对制约因素的分析及基本对策
1、政府的经济职能界定问题。解决好政府对资源的配置问题，是明确转移支付目标的关键。我国实行社会主义市场经济，市场机制在资源的配置中起基础性的作用。因此，用市场经济国家通行的公共产品理论来界定我国政府职能，应该是可行的。但是，我们知道，公共产品的内容是发展变化的，不仅各个国家根据各自的国情有不同的界定，即使同一国家，在不同的历史时期，对公共产品的界定也是不同的。我国政府在市场经济下的职能界定，必须结合我国当前的国情。
有一种主张，认为我国既然搞市场经济，财政应完全从再生产领域退出，实行非生产性的公共财政。我认为这种主张有失偏颇。实际上，我国生产力发展的滞后，以及地域经济差别的拉大，使得财政事实上是生产建设型的。所以，在市场经济条件下政府在经济方面的职能应有所作为。只是在经济职能范围内的改革界定问题。以前，我国对盈利性的生产建设项目投资过大，以至影响到了市场机制的正常发挥，这方面，政府必须坚决退出，将其引入市场，参与竞争。同时，对那些具有隐含经济效益且具有较大社会效益而又制约我国经济发展的“瓶颈”产业，如：能源、交通、基础设施等应增加支出。这样一来，政府在经济职能方面权限就更清楚些，转移支付的范围和目标也就进一步明确下来。
2、加强税收征管及各专项基金和专项拨款的管理，确保中央政府有足够的财力执行转移支付。在税收管理方面，中央应强化税法的严肃性，防止和减少地方越权减免中央税收的现象。中央可以适当下放一些地方税的征管权，主要是将一些地域性较强，不影响全局经济发展和利益的地方税小税种的管理权限下放给省级政府；同时，将地方税的立法权牢牢掌握在中央。这样，中央政府转移支付的财力方面压力会更小一些。对于专项基金和专项拨款，则应加强对专款项目的审查和考核，杜绝专款不专用的情况发生。
3、改变原来的基数核定法，启用因素分析法来核定收支。现行核定基数是采用基数法，其弊端较多，最突出的问题是注重过去、不注重将来，注重历史因素，不注重发展因素。造成财政支出的刚性越来越大，改革也越来越困难。一般认为，应采用因素核定法，即根据各地区的人口、土地、自然条件、经济发展水平和民族地区特点等客观因素，作为核定财政支出基数的依据，建立起一套科学的计算方法，由于这种计算方法的客观标准是统一的，易于作到公平合理，能够较好地解决目前存在的“争基数”、“吵比例”和“苦乐不均”、“鞭打快牛”等问题。
运用因素分析法对调整地方既得利益也具有积极的意义。一方面，它使中央政府有了充足的财力进行转移支付。另一方面，也使既得利益地区有适当的财力协调该地区社会经济发展，既得利益地区的阻力减少到最低点。
运用因素核定法核定转移支付的数额应具有较强的弹性。这里的弹性是指上级政府对下级政府制订的转移支付额度不是一成不变的，随着每年自然、社会、经济等诸多收支因素的改变，转移的数量也要随之作相应调整，一年一变；否则，便会重新陷入另一种形式的财政包干。
4、加强有关转移支付的法律、法规建设，确保转移支付的顺利进行。主要应从贯彻《预算法》和抓紧制定《预算法》实施细则入手，使中央、地方两级政府能够正安排自主预算。同时，强化《税法》的实施，使中央保持足够的财力用于转移支付。在今后一段时间，中央应尽快制定中央政府及省、市一级政府的有关转移支付法规，使政府间转移支付具有法律上的依据。
三、对建立我国政府间转移支付阶段性的粗略思考
建立科学规范的政府间转移支付制度应与国家的国情及经济发展阶段相适应。在我国建立社会主义市场经济的转轨过程中，也应采取分阶段改革的策略，以最终达到实现科学的转移支付目的。结合我国的实际情况，我认为，我国的转移支付的发展之路，必须先从多元化开始，逐步走向一体化。所谓多元化，就是指转移支付没有统一的格式，主要根据各自的可能和需要设计方案，各行其事，包括：（1）中央对转移支付的方向及数量不应作统一规定。各级、各地区根据其财力分布状况，决定究竟是使用本级政府的财力实行纵向转移支付还是通过向下筹集财力实行横向转移支付；决定究竟是搞小规模的转移支付还是搞大规模的转移支付。（2）中央对转移支付的具体领域不应作统一的规定。各级、各地区根据所辖范围内的各项公共服务存在的主要差异，自主选择转移支付的领域和项目。比如：有的省（市）若认为教育服务领域存在的地区差异最大，则可以集中财力侧重于教育的转移支付；而有的省（市）可能医疗卫生或市政建设存在的地区差异最大，则可以侧重于医疗卫生或市政建设领域的转移支付。（3）中央对转移支付的标准、层次不应作统一的规定。各级、各地区根据所辖范围内存在的公共服务差异程度以及消除差异的财力可能自主确定每一领域或具体项目的转移支付平均标准，并自主确定是否按不同的收入级次或其它因素的不同级次，采用不同的转移支付平均标准。比如，可按城镇地区和乡村地区经济的差异和对公共服务质量要求的不同，分别确定城镇的标准和乡村的标准，先实行不同标准和不同形式的转移支付，逐渐向一体化过渡。
分税制的深化与改革，是我国经济体制改革的最主要内容之一。它不仅是宏观经济领域的改革，同时也伴随着政府职能的转变及相应的政治改革，是一个复杂庞大的系统工程。但就经济领域来看，除了以上论述的关于政府经济职能的界定以及中央政府与地方政府事权划分问题和建立科学规范化的政府间转移支付制度两大方面外，还应与财政职能的转换，税收体制、公债体制、社会保障体制、银行信贷体制的改革以及建立现代企业制度相结合。只有这样，才能使我国分税制改革顺利进行下去，最终实现真正的具有我国社会主义特色的分级财政预算管理体制。
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