日本学校事故救济立法案的制定及司法解释，本文主要内容关键词为：日本论文,司法解释论文,事故论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D911.05 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-7623(2004)03-0032-06
“学校事故”是伴随着学校教育的产生而发生的一种社会现象。在日本，20世纪中后期，社会各界尤其是日本教育法学界对“学校事故”给予了普遍的关注和高度重视。加大立法力度是众盼所归。1973年，在日本教育法学年会第三届全会上成立了“学校事故研究特别委员会”（简称：事故研）。委员们通过总结1974-1976年三年间的研究成果，在1977年3月12日的委员大会上提出了“学校灾害补偿法纲要案”和“学校事故损害赔偿法案”两立法案，并在事故研大会上获得通过。
“他山之石，可以攻玉”。在中国，为实现对学校事故中学生人身伤害的救济和补偿，教育部及各地方对教育教学活动中发生的学校事故正在或已经制定了相关办法、条例（注：上海市于2001年7月13日颁布、同年9月1日起实施了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》；国家教育部于2002年6月25日颁布、同年9月1日起实施了《学生伤害事故处理办法》；杭州市于2002年10月11日通过、2003年2月1日起实施了《杭州市中小学生伤害事故处理条例》；北京市于2003年9月5日通过、于2004年1月1日实施了《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》。）。本文通过对两立法案的分析和研究，试图为中国教育立法的实践活动提供建设性的理论支持。
一、学校事故和学校灾害的概念界定
在日本教育法学界，“学校事故”一词，从广义上讲是指在学校这样的教育场所发生的各种各样的事故的总称。它既包括上课时间、课间休息、修学旅行、放学后、课外俱乐部活动等状态下发生的事故，也包括由火灾、日照、烟雾等造成的学校中的灾害和学校发生的刑事案件、学生处分案件等。从狭义上讲是指在学校运作过程中所造成的儿童、学生的人身伤害，其中不包括火灾、失盗等财产性损害。不论造成人身伤害的原因如何，从对受害者提供迅速、完全的救济这一目的出发，“学校事故”也称为“学校灾害”[1](P332)。
二、制定学校事故损害赔偿法的紧迫性
在学校生活中一旦发生人身伤害事故，不仅会给受害者及其家庭带来痛苦，也会使学校的教职工感到极度的不安与困惑。因此，为保障学校生活中学生正常的成长发育和学习权，坚决杜绝人身伤害事故的发生，以法律的形式制定和实施学校的安全标准，对学校事故中的受害者建立充分有效的救济法制和运作机制，就显得尤为重要。
但是，对于学校事故中受害者的有限的经济补偿，虽然存在于现行法制中，但是内容上明显伴有法理学上的不足，而且仅限于极其有限的法律条文中。特别是在学校事故中受害人对学校举办者提出损害赔偿的现象甚为突出。有一些案例是，受害者只着眼于教师个人的所谓“过失”，而对学校举办者和教职工个人同时提出的损害赔偿。为此在教育领域中造成了教职工的极大不满，在学校教育教学活动中产生了消极的影响。由此看来，日本现行的学校事故赔偿法制形同虚设，并未遵照ILO、联合国教科文组织有关“教师地位”的劝告（1966年）69条的规定执行（注：ILO为国际劳动组织。“教师地位”的劝告69条规定：教师的使用者，……在学校活动中发生儿童、学生伤害事故时，保护教师不让其承担损害赔偿责任。）。因此，有必要对学校事故中学校举办者的无过失责任进行立法，使受害者通过损害补偿得到救济，以消除教职工由于身份原因而带来的精神上的过度不安。
第一，学校是为成长中的青少年提供经常性和多样化的集团性学习生活的场所。即使期望安全保障万无一失，但从学校自身的特点上讲，与其他社会领域相比，发生人身伤害事故的可能性大。因此，从损害赔偿法理的角度出发可以把学校看成是“带有危险的设施”。当学校发生了危险，事实成立并有人受害时，学校举办者应当承担危险责任（注：学校危险责任论在联邦德国和法国同样存在。）。因为学校生活是同龄的儿童学生从初级阶段开始，在追求各自发展的可能性的同时，张扬个人能力的集团性学习生活的重要时期。也由于学生自身的特点，使学校的教育教学活动很大程度上存在着发生人身伤害事故的可能性，因此，不允许学校举办者把学校事故看作是与学校管理完全无关的或外在的因素，必须明确认识到自己本身对此就有不可推卸的责任。
第二，学校履行安全义务的规定是为了防止学校内在的危险的发生。教职工应该真正履行的是与努力实现教育专业化密切相关的儿童学生的安全保障——教育专业化安全义务。众多的学校管理机构应该让教育条件完备的安全保障体系承担责任（注：教育基本法10条2款的基于教育行政的条件完备性安全义务。）。事实上，为防止学校事故的发生，学校的上级管理部门对学校的设施、设备、教职工工作条件、教育教学管理体制等，以财政的专项资金作为保障是极为重要的。从这一意义上看，大多数情况下使直接管理学校危险事务的学校举办者，以承担学校事故相关责任的形式来予以惩罚是理所当然的。
从学校事故的实际出发，为实现对学校事故中受害人的救济和损害赔偿，尽快制定一部特别规定了学校举办者无过失责任的学校事故损害赔偿法（简称：学赔法）是具有紧迫性和必要性的。在这部学赔法之中，学校事故的受害人依然是以追究学校举办者的不法行为责任的形式，来求得补偿。当学校举办者是地方公共团体等时，作为其资金筹措，除国家的一部分资助外，还必须利用“学校管理者赔偿责任保险”这样的民间保险进行补偿。
三、制定学校灾害补偿法的理由
学校事故损害赔偿法，明确规定了对学校事故无过失责任的原则。为了更好地对受害人实施救济，首先要调查清楚学校事故是否是由于学校举办者的不法行为所致。可是，对学校事故中受害人的经济救济，与调查清楚事故的原因不同，它要求迅速、完全、准确。由此可见，把学校事故最终理解为学校灾害是可以理解的。对由此而引发的经济补偿，有必要建立一种制度与学校举办者的管理区别开来，个别地进行国家行为。国家承担学校灾害中受害者补偿责任的理由是：
在“国民受教育权”（注：宪法26条1款：一切国民，按照法律规定，都享有接受与其能力相应的教育的权利。见中华人民共和国国家教育委员会政策法规司编译的《日本国教育及文化法规要览》第4页，吉林教育出版社，1995年。）中，也具有为国民安全地接受教育，国家要提供完善的条件保障的含义。因此，国民可以把学位灾害中的损害看成是受教育权受到了侵害，依照法律，对国家提出完全性补偿请求。过去，在地方公共团体中就存在着对受害者的补偿责任归属于国民受教育权保障范畴的看法。也就是说，对学校制度的完善起着积极的、保障作用的国家，建立统一的承担补偿义务的体制，是符合对受害人提供迅速、完全、准确的救济目的的。特别是造成身心损害、致残时，在进行包括年金支付在内的大规模的完全性补偿时，以国家为补偿主体、以国家经费为主要保障的灾害补偿制度才是真正合理的。这种灾害补偿制度多带有社会保障的性质。不过，学校灾害补偿归根到底是对国民受教育权在受到侵害时的补偿措施，有必要与一般的社会保障区别设立。
通过以上分析不难看出，为了实现对学校事故中的受害者实施完全、迅速、准确的救济，作为救济立法，在依据学校事故无过失责任法理的同时，超越前述的学赔法，制定具有法定的国家完全补偿义务的、非保险性质的、以国家为补偿主体的“学校灾害补偿法”（简称：学灾法）已迫在眉睫。
四、两立法案的内容
（一）“学校事故损害赔偿法”案[2](P214-223)
第一条（立法目的） 本法规定学校举办者应当对学校事故承担无过失责任。在对学生的损害进行全部赔偿的同时，保障学校事故善后处理的合理性，进而促进学校教学管理的顺利进行和设施设备的不断充实完善。
第二条（法的适用） 本法中的“学校”是指学校教育法第一条中规定的所有学校。“学生”是指在学校就读的所有大学生、中学生、小学生、儿童及幼儿。
第三条（学校举办者的无过失责任） 学校举办者管理学校时以及由于学校的设施、设备的构造或功能等原因，使学生们受到伤害时，承担赔偿责任。
在前款中，不承担对该校的教职工个人伤害的损害赔偿责任。
第四条（学校举办者及国家财政上的责任义务）学校举办者为了保证能够履行前条第一款规定的损害赔偿责任，必须预先筹措资金。
国家在学校举办者履行前款规定的责任义务时，提供必要的资助。
第五条（民法等的适用） 有关学校举办者的损害赔偿责任除本法及其他法律的个别规定外，依照民法规定执行。
（二）“学校灾害补偿法纲要”案
第一条（立法目的） 本法以学校灾害中学生受伤害，侵犯了受教育权时，对学生的损害给予完全、迅速的补偿为目的。
第二条（法的适用） 本法中的“学校”是指学校教育法第一条中规定的所有学校。“学生”是指在学校就读的所有大学生、中学生、小学生、儿童及幼儿。“灾害”是指学生的受伤、疾病、致残以及死亡。
第三条（国家的义务） 国家必须充分保障学生的受教育权利。为积极地创造和完善学生在学校生活中的条件，必须对学校灾害中受损害的学生进行完全迅速的补偿。
第四条（完全补偿的原则） 学校灾害补偿支付的最终补偿决定必须是对学生或其监护人所受损害的完全补偿。
第五条（学校灾害的范围） 根据本法规定，成为补偿支付对象的“学校灾害”，即学生在学校生活中遭受的灾害。学校生活的范围大致按以下划分：
1.学生在参加属于学校的教育教学活动时。
2.学生以通常的生活状态在校园内或其周边时。
3.学生以通常的路径、方式上学放学时。
4.学生在参加教育委员会为学生举办的或得到学校灾害补偿委员会认可的学校相关者为学生们举办的教育活动时。
第六条（补偿支付实施机构） 决定对学校灾害中受损害的学生或其监护人进行补偿支付的机构“学校灾害补偿委员会”，设置在都道府县。
委员由该都道府县区域内的学校教职工代表二名，学生监护人代表二名，都道府县及市町村或特别区的教育委员会代表二名以及对学校灾害补偿有学识经验或有其他利害关系者代表三名组成。以上代表由都道府县知事任命。
第七条（申诉审查机关） 学校灾害补偿支付进行申诉审查的机构：“学校灾害补偿审查会”设置在文部省。
第八条（补偿支付申请手续） 在学校灾害中受损害的学生或其监护人，有权对学校灾害补偿委员会提出补偿支付申请，在对该委员会的支付决定不服时，可以对学校灾害补偿审查会提出不服申诉，也可把国家作为被告提出增加补偿支付的请求。
第九条（学校的参与） 与补偿支付有关的学校，可以在一定期限内向补偿委员会和补偿审查会提交有关该支付申请的报告书或意见书。
第十条（支付决定及实施） 学校灾害补偿委员会要对补偿支付申请的必要性进行调查认可。原则上必须在两周之内做出补偿支付的临时决定，并根据该决定进行支付。补偿委员会必须在一定期限内，经过由申请人及其他利害关系者参加的审理，做出补偿支付的最终决定。
第十一条（地方公共团体及学校法人的费用承担） 作为学校举办者的地方公共团体及学校法人，依据本法承担国家承担的学校灾害补偿金中的一部分。
五、对两立法案的释义
（一）学校事故损害赔偿法案
1.第一条（立法目的）在前面的“制定学校事故损害赔偿法的紧迫性”中已简述。
2.第二条（法的适用）表明学校事故赔偿法不分国公私立，即包括从幼儿园到大学的正规学校，同时也包括专修学校和其他各类学校。也就是说，包括学校教育法中所规定的所有学校。这是出于作为所有教育机构的举办者，对学校事故中受害学生应该承担无过失责任的考虑。另外，保育园不属于学校教育法所规定的学校范畴，故不成为本法的赔偿对象。应该通过其他渠道进行同样的举办者承担无过失赔偿责任的立法，对儿童福利机构进行同样的惩戒。
3.第三条（学校举办者的无过失责任）是学校事故赔偿法的重点所在。
在第一款中“由于学校的设施设备的构造或功能”使学生受到损害时，学校举办者承担无过失赔偿责任这一点，就国公立学校而言，与现行国家赔偿法2条1款“由于公共的建筑物的设置或管理上的瑕疵给他人造成损害时”的国家、自治体承担无过失赔偿责任相同。但是，却扩大了民法717条1款“由于建筑物的设置或存在的瑕疵而造成的”对私立学校的限定范围。
第一款“学校管理中”发生学生损害，学校举办者承担无过失责任这一点，才是真正对国家赔偿法1条1款及民法709条的过失责任主义对学校事故适用的重大修正。这里所谓的“学校管理”是指以教职工为核心，学校为主体的活动和所有的管理行为。当然也包括以教育教学活动为主的其他一切学校活动，特别是包括把学校安全放在首位的行为。儿童、学生之间的伤害事件，只要看成是在以上意义的学校管理中发生的事故，皆适用本法。不过学校管理上的安全指导，被看成是广义上的生活指导的一环，因此，从幼儿园到大学期间，本条所讲的“学校管理”的范围是有变化的。
所谓的“学校管理中”学生受损害，意思是说学校管理与损害的发生存在着一定的因果关系。出现如此的危险状况，不外乎是学校管理中的不完善，所以才会有“由于学校管理中的不完善而发生的损害”这样的规定。可是如此规定势必被看成是绝对的不完善，可能会产生与现行法律上的“过失”要件相似的含义，所以本条从前面讲过的危险责任论出发，重视与损害发生的一定的因果关系，目的在于抓住被看成是以具体的一定的因果关系为起因的，学校管理上的不完善因素。
因此，本条对学校管理中发生的学生损害，规定学校举办者承担无过失赔偿责任，这是基于前面讲过的学校危险责任论而言的。学校举办者对受害人进行救济时，已不存在追究教职工过失的必要了。因学校管理体制中的一般缺陷所造成的事故，当然也就成为了学校举办者的责任。把学校举办者的赔偿责任认定为是自身的责任。
第二款在学校举办者承担无过失责任的学校事故中，规定教职工个人对直接受害人不承担损害赔偿责任。现行的国家赔偿法1条1款的适用中就有受害人不得对公务员教师个人提出损害赔偿请求的判例（最高法院昭和47、12、21），因此，本条对此已有明确规定，试图给予私立学校的教师以相同的保障。这是遵守了前面提到过的ILO、联合国教科文组织的“教师的地位”劝告69条和倡导尊重学校教师社会地位的教育基本法6条2款的规定。在学校事故中能够追究教职工个人责任的，如惩戒责任或刑事责任制度确实存在。但是，救济受害人的损害赔偿属于学校举办者的责任，不能作为追究教职工个人责任的借口。不过，还有学校举办者对相关教职工的内部的“求偿”问题（注：求偿即请求偿还权，是指连带债务者的一人或保证人替债务人偿还债务时，对该债务人享有的权利。）。这一点本法视为属于一般不法行为法范畴（注：国家赔偿法1条2款规定对犯故意、重大过失的公务员教师，自治团体、国家拥有求偿权。）。
4.第四条（学校举办者及国家财政上的责任义务）是对学校举办者和国家本身要努力尽职尽责的规定。本法中有关学校举办者承担无过失赔偿责任时的资金筹措问题，并未从正面去解决。也就是说，与所谓的像学赔法这样的，规定了强制责任保险的法律——学校事故损害赔偿保障法有所不同。资金筹措作为财政问题确实存在着，可是，学校举办者可以灵活使用“学校管理者赔偿责任保险”这样的集体保险。同时，也有足够的理由求得国家的辅助筹措。
5.第五条（民法等的适用）表明本法是有关学校事故损害赔偿的非完善性法律，很大程度上适用民法及国家赔偿法等法律。
（二）学校灾害补偿法纲要案
1.第一条（立法目的）与第三条（国家的义务），明确规定本法中的国家对学校灾害的赔偿义务是从保障学生的受教育权利中产生的。儿童、学生的受教育权中自然包含着“安全地接受教育的权利”。宪法26条1款的规定，可以理解为在法定的学校制度中，是对外在的教育条件，规定了安全基准的法规，通过国家财政负担的形式加以实施。这就是期望学校安全保障应尽的义务。可是，学校灾害对学生造成的损害，不外乎是对安全受教育权的损害。相关的法定的学校制度可视为是国家承担学校灾害赔偿的义务，是学校安全保障义务的变式。本法正是根据宪法26条1款国家为保障国民的受教育权利而制定的法律。
2.第二条（法的适用）可以看出学校灾害补偿法在适用上不同于学校事故损害赔偿法，不分国公私立，从幼儿园到大学的学校教育法1条所规定的正规学校（法定学校制度）。因此，从公共教育机构的灾害补偿立法宗旨来看，保育园（所）未包括在内。但是保育园（所）灾害补偿也是非常必要的，所以应该考虑通过试用本法等形式予以惩戒。另外，如前所述国家的学校灾害补偿义务是与受教育权利的保障相对应的，所以不应只与义务教育制度相关联。同时，国家还承担积极的完善教育教学条件的义务，应当涉及具有“公共教育”性质的学校制度下的所有对象（注：正规学校包括私立学校在内按照教育基本法6条1款的规定被视为具有“国家的、公共的性质”。）。尤其是高中到幼儿园的学校灾害补偿是很重要的。
3.第三条（国家的义务），本法规定国家对国民的学校灾害补偿承担完全迅速地进行灾害补偿的责任和义务。为了实现对学校事故的救济，自治团体必须履行改善教育条件的义务。为此在第十一条中规定其承担学校灾害补偿的一部分费用。不过，为了实现对学校灾害中受害者权利的完全救济，学校灾害补偿必须以国家经费为主要经费来源，以国家为主体来进行。由于第三条与第十一条的规定，表明了学校灾害补偿的国家经费为主要经费来源、以国家为补偿主体来进行补偿的特征，所以可以说这是本法的突出特点所在。为此也不难看出，现行的日本学校安全会、学校灾害补偿保险等制度中，由学校举办者、自治团体承担费用的社会保险制度作为学校灾害补偿还不够完善。
4.第四条（完全补偿的原则）也是本法中具有突出特点的规定。特别是重大致残事故中受害者的伤残情况，对学校灾害中受教育权的侵害，应当引起国家和社会的高度重视。所以按照国家义务进行的学校灾害补偿“必须是对受害者的完全性补偿”。这一点，在以往的劳动灾害保险法12条1款和公害健康补偿法1条等法律中，只停留在了迅速而公正的补偿上，迅速补偿也就是大量的定额补偿。本法针对这一点，强调进行“完全而迅速地”补偿（第三条）。迅速地进行临时决定之后，在最终决定的过程中，规定按个案的不同进行完全补偿（第十条）。学校灾害补偿法制定之后，要求进行个案损害赔偿的呼声必然会消失。
在学校灾害补偿法的实际立法阶段，有必要界定完全补偿支付的种类、标准。同时必须包括每月支付的足够的致残年金、障碍儿童养育年金在内。
5.第五条（学校灾害的范围）依据本法的规定把成为学校灾害补偿对象的“学校灾害”规定在以下范围。学校灾害是指在学校生活中学生受伤、疾病、致残、死亡（参照第二条）。所谓“学校生活”是指：参加学校的教育教学活动时；学生以通常的生活状态在校园内或周边时；以通常的状态上学放学时；参加教育委员会或与学校有关者举办的面向学生的教育教学活动时，扩大了“学校管理下”（注：所谓“学校管理下”是指学校安全委员会规定的，儿童学生从早上离家到从学校回到家为止的这段时间。）的范围。特别是“以通常的状态上学放学时”包括了PTA（注：PTA：父母和教师一起以追求儿童、学生的幸福为理念，在家庭、学校、地域社会中进行具体的日常活动的团体。）及其他与学校有关的教育团体和教职工个人举办的教育教学活动。这些可以看成是为满足儿童及学生们的人性化成长发育的需要，使学校成为了重要的集体学习活动场所的缘故。在我们事先弄清楚这些是否已成为了学校灾害补偿对象的活动时，虽然规定学校灾害补偿委员会最好要依据本法进行民主的、第三人机构的确认，但是，即使没有事先的确认，事后提出支付申请也无妨。
6.第六条（补偿支付的实施机构），依据本法实际承担国家的学校灾害补偿行政职责的行政委员会“学校灾害补偿委员会”是设置在都道府县的具有民主的、第三人性质的机构。日本学校安全会和地方公务员灾害补偿基金这样的特殊法人形式，即使符合社会保险的共同救济制度，国家责任也因此变得不明确。作为国家义务的学校灾害补偿制度的主体归根到底必须是国家自身。但是，有时根据个别情况进行的完全补偿，需要地方性的处理，这时也就成为国家机关的委托事务。而且是关系到地区教育界的切实利益的事情，必须是包括众多的地方教育界各阶层的，具有民主的代表参加的民主性行政机构。同时，在学校灾害中，对受害人和学校当局之间必须通过具有充分的第三人性质的机构来处理。与教育委员会区别设立在都道府县的行政委员会“学校灾害补偿委员会”，应当努力满足这样的要求。
7.第七条（申诉审查机关），学校灾害补偿是进行组织委托事务的国家行政。但是就事情本身的性质而言，又被委托给各地方的行政委员会，所以除了对中央的最低补偿标准立法外，进行指导传达也是应该的。可以认为把对都道府县的补偿委员会的支付决定不服的申诉机关设在文部省是恰当的。“学校灾害补偿审查会”也应该是包括教育各阶层的代表在内的，具有民主的、第三人性质的组织。
8.第八条（补偿支付的申请手续）、第九条（学校的参与）、第十条（支付决定及实施），本法的立法目的在纲要案中已进行了清楚的分析。学校灾害补偿支付是由受害者直接向补偿委员会提出申请（受害人申请方式），不需要学校的证明等，学校只能提交自己想提交的文书、证词，委员会将以第三人的身份进行调查审理。首先，经过委员会单独的调查，原则上在两周之内根据情况做出补偿支付的临时决定。接着，在一定期限内做出最终决定，不过，必须是经过相关人员参加的公正的审理手续，再根据情况进行完全补偿。对于委员会的补偿决定，受害方可以向中央的审查会提出不服申诉，或增加补偿的申诉。但是最终力图尽量避免这种诉讼相争事情的发生。
9.第十一条（地方公共团体及学校法人费用承担），完全的学校灾害补偿，实际上也应该包括学校举办者的损害赔偿部分，所以，补偿在财政上表现出一种学校举办者也应该提供相应的补偿以示惩罚。所以其归根到底也只不过是“依据本法承担了国家进行的学校灾害补偿的一部分”。应该说本项中也明确了学校灾害补偿应是以国家经费为主。
通过对以上两立法案制定过程及司法解释的分析研究，可以看出：学校灾害补偿法是以学校举办者的无过失责任的法理为前提的。从这个意义上讲是超越了学校事故赔偿法的立法。可是，把现行法上的过失责任主义换成学校举办者的无过失赔偿责任，明确了这些责任的立法的“学赔法”也是十分必要的。“学灾法”是一部试图建立一种并非只由学校举办者、自治团体进行损害赔偿的立法，而是以国家经费为主，国家为赔偿主体的学校灾害补偿制度的立法。
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