煤炭工业的行业管理研究，本文主要内容关键词为：行业管理论文,煤炭工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、煤炭工业行业管理存在的主要问题
1.行政管理与部门管理的职能分工不清。中国煤炭工业企业的隶属关系和业务归口部门遍及全国各省和二十几个中央部门，分为多层次的部门管理，在两级财政体制和按地区、部门下达经济指标的计划体制下，各种计划通过部门下，资金、信贷指标要由部门分。作为行政管理和部门管理在职能分工上没有明确界限，也没有在相同管理职能上分清行业管理和部门管理的责任和界限。对加强行业管理只有原则要求，而在实际工作中，从上到下对行业管理的看法、职能和方法，都没有统一的认识和规范化的管理方法。
2.行业管理部门与国家综合管理部门的职权不清，工作程序不规范。作为行业管理部门，既要反映行业情况、问题，更要研究行业的发展方针、政策、规划、计划、措施和方法，为有关综合管理部门决策服务。这里存在综合管理部门与行业管理部门之间的分权和工作的方法程序问题，如立项审批、制定价格、税率、行业标准、行业规范和政策等。如果缺少明文规定和规范化的程序，容易造成相互间的工作脱节和漏洞，从而使行业管理的严肃性和权威性受到损害。
3.行业管理没有相应的手段。由于管理关系不顺，造成了这样的状况：煤炭工业宏观调控中政策制定者和政策实施者错位，只有政策目标，而没有政策实施的具体方法，更没有政策手段。要把煤炭工业作为基础产业和能源工业来发展，必然涉及到财政、税收、银行、海关和计委等综合管理部门，而目前煤炭部的地位和权利很难协调上述部门。由于缺乏必要的手段，使煤炭部在行使管理职能时受到很大限制。
4.经济活动地区化、部门化的现象是实施煤炭工业行业管理的主要障碍。建立社会主义市场经济体制，客观上要求国家经济管理部门由部门管理转变为行业管理，在管理内容上由微观转向宏观，在方法上由直接管理转向间接管理。而煤炭部的权限范围只涉及到煤炭行业管理中的一部分，因此，通过煤炭部实施行业管理显得乏力就不难理解了。所谓经济活动地区化和部门化是指经济活动的决策目标以追求地区利益或部门利益最大为特征，而且在这过程中，往往是以牺牲全局或者整体利益为代价的。事实上，近几年经济生活中出现的一些问题都直接或间接与地区化、部门化的现象有联系。这也给中国的煤炭工业发展带来了消极影响。任何一个国家或地区搞煤炭工业，都有一个长远和整体的规划，不然很难取得预期的效果。而经济活动地区化和部门化这种现象，人为地割裂了煤炭工业发展中的内在联系，把行业发展的总体规划肢解为许多服从地区和部门发展局部利益的“小算盘”，形成了“群雄并起、诸侯分割”的局面。用这种方式发展煤炭工业，看起来气势不小，但由于与煤炭工业发展的客观规律背道而驰，所以很难有好的效果。如果从开放的角度来看这个问题就更加严重了。现在，世界煤炭的竞争已进入了国与国之间竞争的阶段，作为煤炭资源丰富的大国，尽管总产量居世界第一，但如果不以整体的面目出现在世界市场上，那也将不堪一击。
中国煤炭工业发展过程中的地区化和部门化倾向，扼杀了竞争，从而削弱了煤炭工业发展的动力。在地区和部门行政力量的支持下，在严重浪费资源前提下的高利润的吸引下，企业纷纷进入煤炭行业，其结果往往是起点低、资源回收率低、技术落后。而这时企业的利益与地方和部门的利益紧紧地联系在一起，为了保护所属企业的利益，地方和部门往往运用手中拥有的权力，分割市场，限制公平竞争，从而使竞争空间变得狭小，保护了落后。这时，煤炭工业企业之间的竞争，实际上已经变成了地区与地区，或者部门与部门的竞争。从这个意义上说，地区化和部门化的现象对煤炭工业的影响不是一般的影响，它直接动摇煤炭工业发展的根基，必须引起高度重视。
二、对加强煤炭工业行业管理的几点认识
在目前两种体制交换的状态下，实际上并存着部门管理和行业管理两种职能，而且就煤炭工业而言，由于没有具体明确行业管理与部门（地区）管理的分工关系，也没有明确实现行业管理任务的权力、手段和方法，因此行业管理显得软弱无力，只停留在原则或口号上，而在实际中落实的更多的是部门管理的职能。由此看来，探讨中国煤炭工业行业管理，最为现实的是研究行业管理所面临的客观条件以及如何由部门管理过渡到行业管理，而不是在理想状态下的行业管理问题，这实质上确定了研究问题的出发点。
煤炭工业的行业管理既有一般性，又有特殊性。从管理体制来看，煤炭工业的管理体制是整个国民经济管理体制中的一个组成部分，前者不可能独立于后者之外。煤炭工业管理体制的问题，无不涉及到宏观经济管理的综合性部门，因此，调整煤炭工业的管理体制，需要各有关部门的通力合作。煤炭工业行业管理的一般性要求宏观综合管理部门与煤炭工业管理体制要协调，而其特殊性又要求煤炭工业管理部门要有一定的超前性和创造性，因此，加强煤炭工业的行业管理，必须处理好这两者的关系。
1.明确煤炭工业行业管理的内容。中国煤炭工业行业管理的内容，主要有以下几个方面：①要根据国民经济的发展战略与产业政策，研究制定煤炭工业发展的方针、政策、法规、条例和办法，当前，特别要制定加强宏观管理的有效办法。②要组织编制或完善全行业的中期发展规划及短期的生产、基本建设、技术改造、技术引进、产品开发和科技发展等计划。③要负责煤炭产品价格的管理、审查和审批，并参与制定国家对煤炭工业有关的经济政策和价格、税率、信贷、补贴等各种经济调节措施。④要组织制定或完善煤炭工业国家标准和审定行业标准并组织实施；组织对全行业煤炭产品的质量监督、认证和发放生产许可证。⑤要组织协调煤炭行业的生产、重大项目建设、技术引进和国际经济技术合作，并负责重大、关键项目的归口审查和审批。⑥要及时、全面地发布有关行业发展的信息，为行业内的企业提供咨询服务，并协调它们之间的利益冲突。
归纳起来，煤炭工业行业管理的任务就是：规划、引导、限制、监督、服务和协调。
2.明确煤炭工业行业管理的主体。提出这个问题，并不是说中国煤炭工业的行业管理没有主体，事实上，目前中国煤炭工业的行业管理是由煤炭部来实施的。但是，这没有解决问题。因为目前煤炭部的性质、地位与管理主体所要求的并不协调。从实际的情况看，煤炭部在行业管理中有点力不从心。
关于行业管理的主体，理论界对其认识并不完全一致。有人认为行业管理的主体应该是政府部门，有人认为应该是民间组织的行业协会，还有人认为应该是这两者的结合。根据煤炭工业行业管理的任务以及中国经济体制改革的实践经验，我认为，中国煤炭工业行业管理的主体应该是政府部门，民间行业协会可以做辅助性的工作。这种官民结合的形式符合发展市场经济的要求，也比较适应目前中国经济管理的水平和客观条件，因此较易实施。当然，作为行业管理的主体，必须代表国家的整体利益，除此以外，它不应该也不需要有自己的经济利益，只有这样，才能保证行业管理的权威性和一致性。
调整煤炭工业行业管理体制，要从现实出发。考虑这个问题时，基本有两条思路：一是在现有煤炭部的基础上调整，赋予其更多的权力，使其能够与宏观经济管理的综合部门平等对话，并有协调其它部门的能力；二是考虑把现煤炭部作为过渡性的机构，另外组建层次更高的煤炭工业行业管理机构，一旦条件成熟，就用后者取代前者。第二种思路的特点是新行业管理机构的设置，可以不用迁就旧体制中的一些矛盾，而且先立后破，不会对煤炭工业的发展产生太大的震动。新组建的煤炭工业行业管理机构可以挂靠在国家计委或国务院，这样其协调能力就会更强，煤炭工业的行业管理就更具有权威性。在目前的条件下，新组建的煤炭工业行业管理机构可以和煤炭部一起发挥作用，特别是在煤炭部无力协调的地方多发挥作用，以便为煤炭工业的发展创造一个良好的环境。随着时间的推移，把煤炭部的一部分职能也划归过来。对比第一种思路，这种思路改革的分量大一些，而且问题的解决会彻底一些。
3.明确煤炭工业行业管理的方向，但也应注意改革的实效。加强煤炭工业的行业管理，最终要达到这样的目标：宏观上能够控制、保证国家产业政策的执行和贯彻；微观上搞活，企业效益好，技术进步快。而达到这个目标的根本途径是政企分开，把政府管理经济活动的职能与其作为资产所有者的职能区别开来，并用具体有效的形式分别给予落实，这是煤炭工业管理体制改革的基本方向。从长远看，只有在政企分开的基础上，煤炭工业的行业管理才能真正得到加强。
然而，对政企分开不能简单地理解，政企分开是需要条件的，各方面的配套改革措施也应该跟上。政企分开后，政府依靠其手中的权力对经济活动施加影响，而企业则需要走向市场。如果市场发育不完善，企业仍不具备成为市场主体的能力，那么，所谓的政企分开就不会收到预期的效果，而且还会带来新的问题。前几年煤炭工业发展中的一些情况就说明了这一点。
1988年，适应改革形势的需要，成立了能源部和中国统配煤矿总公司，当时一个很重要的出发点就是要克服原煤炭部在工作中存在的管得过多、过死的毛病。这样，从宏观层次上看，管理机构和企业是脱钩了，政企好象是分开了。但是迎接企业的并不是市场，而是改革以后出现的新的利益主体——地方政府和部门。政企分开并不是简单地把企业与某一层次的管理机构脱离直接关系就完了，而是要在这同时赋予企业作为市场主体完整的权力，并建立起必要的市场规则。如果这些条件不具备，那么，企业依附行政机构的惯性依然存在，不在宏观层次上找到落脚点，就会在微观层次上找到落脚点。所以，能源部和中国统配煤矿总公司的成立，不但没有把企业推向市场，反而为企业与地方政府和部门的结合提供了便利条件。在地方和部门行政力量的干预下，煤炭生产企业的利益与其所属地方和部门的利益更加紧密地联系在一起了，而且成为了与国家产业政策相抗衡的一种力量，给煤炭工业的宏观调控增加了困难。在这种情况下，进行行业管理只能停留在原则和口号上，缺乏实质性的措施。而企业在强化了的地方和部门行政力量的支持下，我行我素，国家的产业政策很难得到贯彻和实施。针对这种情况，1993年重新成立了煤炭部，撤消能源部和中国统配煤矿总公司。可见，当条件不成熟的时候，不能简单地追求形式上的政企分开。毫无疑问，政企分开是煤炭工业管理体制改革的方向，然而在具体问题上，要注意改革的实效，注意配套措施的完善。鉴于煤炭工业的特殊性，在市场发育不充分的情况下，与其把企业放到地方或部门去管，不如集中起来管好。