“无缝隙”管理——税务行政管理科学化精细化的必由之路，本文主要内容关键词为：必由之路论文,缝隙论文,行政管理论文,精细化论文,税务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税务行政管理是税收法制管理和税收征收管理的基础和前提。近几年来，国家税务总局提出税收管理工作要科学化精细化的管理理念，在税收征收管理活动中推行了一系列举措，运用信息化技术进行了大规模的流程再造。而税务行政管理作为税务组织管理的重要组成部分仍固守原有的管理理念，管理手段已明显滞后，无法满足新形势下税务征管工作的要求。近期，国家税务总局提出，要在税务系统后勤工作中开展科学化精细化管理。因此，创新管理理念，探索税务行政管理的新途径，已成为税务组织亟待研究和解决的重要课题。笔者试图通过分析税务内部行政管理现状及存在的主要问题，借鉴“无缝隙”管理理论和技术，探讨税务行政管理科学化精细化，实现与税收征管“两翼齐飞”、“双轮驱动”的途径。
一、当前税务内部行政管理的“有缝隙”现状
随着政府管理改革日益深入，税务机关自身建设得到不断加强，服务意识和管理水平有了较大提高，但在实际工作中，仍与经济发展和社会期望存在着一定的差距。有些行政管理人员工作积极性不高，工作中互相推诿、不作为，协调难度大；税务内部行政管理存在诸多“缝隙”，导致管理效率不高。主要是：职责界限不清、工作流程欠妥、人力资源管理滞后、协调机制不灵等。在与行政管理科学化精细化相关内容调查的10个答案中这4个选项名列前四位。其中，有88％人认为应“明确岗位职责”，有91％的人认为应“优化工作流程”，有81%的人认为应“合理配置现有人力资源”，有82％的人认为应“建立科学的合作协调工作机制”。下面予以更具体的分析：
(一)部门职责界限不清
1.各部门和各级职务的职责范围规定过于笼统，工作内容只有大致概念和分类，没有明晰的界限。有些基层，对各级职务的职责规定，仅仅是照搬上级规定，有的甚至只是文字意义上的归类，没有因地制宜地根据自身的工作活动内容进行细化。
2.行政部门相关职责规定呈长期“静止”或“慢跑”状态，无法满足管理活动快速发展的需要。包括斯蒂芬·罗宾斯这样的大师在内的几乎所有现代管理学学者都认为，有效管理的最重要目标在于有效地供给，以满足顾客的需求。在税务部门，与内部管理者相对的部门和个人就是“顾客”，行政管理部门的具体职责内容和范围应当随着“顾客”和管理发展的需要及时调整。然而近几年来，许多税务机关各部门的具体职责范围和内容仍固守原有的条文，没有及时总结和更新，造成职责“真空”地带，部门之间职责无法无缝隙衔接，为扯皮推诿现象滋生提供了“土壤”。
(二)工作流程亟待改进
要使静态的组织“流动”起来，必须设计科学的组织控制程序，保障组织运转和成员活动始终朝着组织目标前进。在组织程序的诸多要素中，工作流程设计及信息传递方式直接影响到工作效率。据问卷统计，有一半的人认为在办事中所面对的最大困难是：不知道办事流程或办事流程复杂和烦琐；有71％的人认为设计科学的工作流程是提高工作效率的重要途径。
目前，在许多税务机关中，无论是涉及单个部门的工作还是涉及多个部门的工作，大多数仅仅是依靠工作惯例、公文的协调指挥以及粗线条的工作规则来流转，没有详细公开的工作流程操作手册。对于工作人员来说，没有操作手册作为指导，一旦遇到较为复杂的工作情况或对所处的工作情况不够熟悉，就会出现工作漏洞或重复，大大降低工作效率；对于“顾客”而言，没有公开、明确的工作流程，意味着要到处打听前人的经验，或可能走错部门，浪费时间、增加成本。
(三)人力资源管理方式相对滞后
近几年来，税务部门在干部选拔、教育培训及文化建设等多方面作出了努力，取得了一定的效果，但还存在以下不足：
1.人事管理无法突破传统人事行政范畴。人事工作仅在干部选拔方面取得了阶段性成果，但对如何在现有的人力资源条件下开发人才潜力，制定系统的人力资源开发、预测和规划人才战略上却关注不够。
2.教育培训资源浪费。首先，人力资源管理缺乏统筹规划，尚未形成从开发人才→有针对性教育培训人才→选拔人才→合理配置人才“一体化”工作机制，使有些人力资源的潜力未得到合理的发掘和培养，有些培养后的人力资源无法合理利用，教育培训成果难以转化，产生一定程度的浪费。其次，培训方式单一、不够灵活，培训面较窄，干部参与培训的积极性不高，无法完全达到预期效果。
3.激励机制“失灵”。在商业部门中，管理改革的重点已经从严格的控制管理转向了激发雇员们的责任感，增加他们的知识面以及释放他们被约束的创造力。美国著名行政管理学家巴泽雷认为，在行政部门，激发雇员的创造潜力也是完全可以实现的。虽然这几年，税务部门投入了大量的资源进行税务文化建设，希望通过“文化救治”路径激发干部的责任心和道德潜质来打造一支高效、廉洁的干部队伍。但是，有些税务机关，文化建设步入了形式化“误区”，导致有效的激励机制还未真正形成，干部队伍中仍有不少人呈现价值取向混沌，缺乏实现自我价值和社会价值的动力，工作中不负责任、互相推诿现象时有发生。因此，在现有薪酬机制缺乏激励弹性的条件下，税务人事部门还未真正探索出一套既切合当前人事管理机制又能超越传统人事管理手段的激励机制。据问卷统计，约90％的人认为干部的工作积极性不高是激励机制不足造成的。
(四)行政协调机制滞后
行政协调是渗透行政过程的重要工作，是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作关系，以实现共同目标。行政协调贯穿于行政活动的全过程，对行政组织的高效运作不可缺少。据问卷调查，有81％的人认为科学的协调机制是提高工作效率的重要途径。
但在实际工作中，由于协调机制滞后，部门领导主动协调意识不够；协调主体力量单薄，力不从心；协调手段过分依赖于正式沟通，没有发挥非正式沟通的正效应等问题，致使协调机制面对复杂工作状况时难以高效运转。首先，自下而上的协调困难重重。上级机关因其关注点不同，往往对下级提请的协调事项置若罔闻。其次，水平协调的难度较大。若一个事项涉及多个部门，主办部门往往不愿主动与平级协办部门协调，使待办事项迟迟无法“启动”；有时，即使主办部门积极与同级协办部门协调，却因协办部门的“冷落”而挫伤积极性。当待办事项无严格时间要求时，主办部门会倾向于以拖延时间来解决问题。再次，有些待办事项，不仅涉及多个部门，而且涉及多个分管领导。不仅平级部门之间要协调，各部门与各自分管领导之间要进行协调，而且分管领导之间也要进行协调，这无疑要增加协调的复杂性和协调成本，现有的协调机制常常难以应对。
二、走向税务内部行政管理的“无缝隙”衔接
当前，信息技术的发展已从各方面影响着行政组织管理方式的转变。在税收征管活动中，科学化精细化管理基本实现了征、管、查业务的“无缝隙”衔接，提高了整体税收业务管理体系的工作效能。而在税务行政管理内部，“柏林墙”依然耸立，部门和部门之间的沟通和协调障碍重重。在这种状况下，对各部门成员而言，只要达到本部门的直接目标就算完成了工作任务，而不会考虑全局。因此，推倒行政管理内部的“柏林墙”，利用信息技术实现内部行政管理的“无缝隙”衔接，是行政管理科学化精细化的必由之路。
(一)科学配置内部管理权力，消除“职责真空”地带
1.摒弃陈旧过时规章中关于职责划分的内容，按现代管理过程的需要调整各部门的内部管理职责，使每个部门的职责都能够符合组织整体管理和发展的需要。
2.细化各部门管理职责的内容，不仅要细化被保留的原有职责内容，而且应在充实和更新现有职责内容时避免笼统和粗放。
3.定期总结工作中新出现的工作内容，按相关性原则及时落实到有关部门职责中。尽量避免部门职责交叉，不能避免时应明确主次关系，避免工作无责任部门现象。
4.决策层领导调整和变动时，要及时明确和调整分工，避免因工作失去指导而造成“脱节”。
(二)围绕结果进行核心流程再造，建立“无缝隙”工作通道
1.改革信息传输通道
在工作流程设计时，应当遵循平行而不是连续的过程使用信息原则，减少不必要的环节，建立决策层、管理层和执行层各层级之间，业务部门、后勤部门之间，以及组织成员之间直接、快速、有效的信息传输通道。同时，建立公开、集中的信息资源库，使每一位组织成员都能及时地获取相关信息。
2.实施核心流程再造
核心流程再造就是要围绕管理结果对管理的关键步骤进行再造。进行流程再造时必须做到五要：一要围绕管理结果而不是职能进行流程设计，即打破职能界限，根据事项将同一工作过程中的部门和人组织起来，成立项目小组，项目小组成员为项目的管理结果负责；二要尽量采取平行作业而不是顺序操作，尤其要重视平行作业在信息传递过程中的运用；三要将后阶段的信息反馈到前一阶段，即在设计正式流程前，全面了解和掌握“顾客”需求的源信息，对假设流程的可行性进行分析和改进；四要确保主要序列，即区别能带来价值和不能带来价值的步骤，使主要序列流动平稳、有效；五要设置严格的时间要求，即各项工作的每一环节必须设定一定时限，避免拖沓。
3.建立灵活迅速的“顾客”处理机制和回应机制
对于内部行政管理部门而言，行政机关所有成员都是“顾客”。建立“顾客”处理机制是为了从源头捕捉全面的需求信息，为科学的流程再造提供逻辑支持。建立回应机制是为了提高组织成员参与工作流程设计的积极性和价值认同感，为正式工作流程的出台和顺利运行奠定基础。
(1)在税务内部办公系统上建立“顾客”需求反应平台，对平台的内容按管理部门分类，组织成员和各部门之间能够在平台上互动。
(2)授权内部协调机构(如办公室等)管理平台，监督各部门工作流程设计方案的发布情况、“顾客”需求情况、各部门对“顾客”需求的反应情况、假设方案的发布情况等。
(3)对有价值的“顾客”抱怨和意见进行分析，分解到不同的流程设计方案中，对设计方案进行调整和改进。
(4)通过与“顾客”互动，跟踪正式流程实施情况，以便持续改进。
(三)突破传统人事行政局限，建立现代人力资源管理“一体化”模式
1.实现人力资源规划和人才教育培训的“无缝隙”衔接
首先，实施人力资源规划和设计。要对现有的人力资源状况进行深入细致的调查和分析，以“宝塔形”或“阶梯形”人力资源配置模式为核心，制定适合组织发展需求的中短长期人力资源需求计划，为有效实施人力资源教育和培训、选拔、配置奠定基础。其次，盘活现存人力资本，以避免教育培训成本重复投入。要充分利用现有人力资本价值，尤其是高投入高成本的优质人力资本价值，避免造成人力资本闲置和浪费。再次，改进人力资源教育培训模式。在基本政治思想和工作技能培训的基础上，针对不同层次对成员的要求“因材施教”。同时，利用网络课程和虚拟课堂为干部提供灵活的学习形式，并实施学分制与绩效评估相结合的教育培训机制。第四，进一步发掘“税务文化建设”潜力，将重点转移到培养所有成员的职业道德上，尤其是要培养行政执行过程中的伦理决策技巧。
2.建立有效的激励机制
传统的激励机制源于马斯洛的激励理论，侧重于人的自我实现需求在激励中的作用。现代的激励机制是在传统的激励机制基础上的创新，更加侧重于从解析组织成员与组织之间的“心灵契约”，以及对组织的归属感等研究如何激发人的潜力。由于组织特性不同，薪酬激励的作用在工商企业往往比在行政部门更具有弹性。正因为如此，在税务部门，运用其他激励手段才显得更为重要。
(1)要把干部培养、选拔制度作为设计干部自身“职业规划”的一部分。在条件设置、程序设置及评价体系上更加科学合理，根据组织发展的需要将才学、能力层次相异的人选拔到适合其自身能力和自我发展的岗位，满足他们客观的自我实现的需要。
(2)探索科学合理的内部人力资源流动机制。在尊重不同学识、才能差异等现实的基础上，制定合理有序的内部资源流动计划。使各层次人才都能根据自身发展阶段和特点流动到合适的位置，做到“人尽其才，才尽其用”。
(3)结合税务文化建设，发挥参与管理的激励作用。参与管理是人力资源管理的重要内容，是人力资源管理转向现代化、科学化和人性化的必然产物。参与管理能够激发组织成员的主人翁精神，增强每个人的组织归属感，对维系的个人与组织的“心灵契约”起着不可低估的作用。然而，据统计，60％以上的人在从事税务工作10年以上期间，仅有平均不到30％的行政管理部门决策前征求过他们的意见。因此，应当采取有效措施激发大家参与管理的积极性：在税务文化建设中倡导参与管理的文化价值；提供一个可以交流管理理念的平台；在工作中，强调团队协作以及个人对团队协作的作用，使每个参与者都能够站在全局的角度发挥自己的才能和潜力，为组织管理的最终目标而努力。
(四)建立科学的协调机制，促进部门间的“无缝隙”协作
1.强调全部管理者的协调主体地位，变被动协调为主动协调
传统的官僚体制内部，因职设位造成的部门职权利益倾向，使部门与部门之间的沟通和协调需要依靠专门机构来完成。而在“无缝隙”管理中，各部门必须打破部门利益壁垒，围绕全局管理目标与其他部门积极协作，才能完成整个工作过程。因此，在所有的管理层次上的组织成员都是协调的主体。在管理过程中，由客体到主体地位的转变，使每个工作环节的管理者不得不与其他环节的管理者主动沟通和协调。
2.有效分权和授权，发挥不同协调主体的潜力
首先，要适当分权，发挥决策层副职的协调潜力。调整决策层副职分工，将业务密切相关的多个部门授权同一领导分管，尽量减少水平协调和垂直协调交织的复杂局面。其次，适度授权，解决办公室协调力量薄弱问题。因体制限制，办公室与决策层领导属上下级关系，与其他各部门属于水平关系，协调力量和作用非常有限。因此，应在现有体制下，通过适度授权来增强办公室的协调力量。配置一定数量的具有职位相当、综合协调能力强、沟通技能良好的人员到协调岗位，并通过工作规章明确授权。
3.有效利用非正式沟通，改善协调绩效
以往，人们习惯于依赖正式沟通渠道来完成协调，这主要是基于在封闭状况下，由于信息不对称所造成的互不信任而作出的谨慎决策行为。正式沟通虽具有一定的权威性，但在现代管理中，民主化对权威影响的削弱，使冰冷无情的正式沟通在协调中的作用显得非常有限，管理者开始强调“人性化”的非正式沟通在协调中的作用。罗宾斯认为：非正式沟通在组织协调中至少可以发挥两个方面的作用：(1)满足组织成员社会交往的需要；(2)提供快速、有效的沟通途径，有利于改善组织绩效。问卷显示：只有18％的人愿意通过顶头上司沟通，15％的人愿意通过正式报告沟通；而愿意采取群众座谈会等轻松正式沟通方式的人占55％，有65％的人喜欢通过网络及其他方式进行沟通。因此，在协调工作中，应当充分利用非正式沟通形式，使协调工作更加“人性化”，为改善协调绩效提供快速可行的路径。
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