我国转基因产品标识的制度安排与调整，本文主要内容关键词为：转基因论文,标识论文,制度论文,我国论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国转基因产品标识的制度安排
我国早期管理转基因生物的法规是原国家科委1993年发布的《基因工程安全管理办法》和农业部1996年发布的《农业生物基因工程安全管理实施办法》，其中并未涉及进口农产品及其标识管理。90年代期间，我国对转基因产品的进口贸易没有限制，转基因作物也没有作为出入境检验检疫机构的检疫对象，这使得我国逐渐成为世界上重要的转基因产品进口国。如我国从美国、阿根廷等国进口了大量大豆，其中大部分为转基因产品。由此国内一半以上的大豆色拉油含有了转基因成分。我国还进口较大数量的猪、牛和家禽产品，而饲养这类家畜的日常饲料中大量包含了转基因大豆和玉米。
2000年4月，我国国家出入境检验检疫局发布施行了《进出口食品标签管理办法》，提出对预包装进出口食品容器上的标签进行审核和检验管理，其中规定进出口食品标签未经审核或检验不合格的，出口食品不准出口，进口食品不准销售。并且我国对进口食品标签的管理，还须参照以前制定的《饮料和酒标签标准》、《特殊营养食品标签标准》及《食品标签通用标准》等三个标准。按照这些标准，食品标签的基本内容包括食品名称、净含量及固形物重、配料表、产品标准号、制造厂商、日期标志及贮藏指南等。但是，上述三个标准和《进出口食品标签管理办法》显然没有具体列名GMO标签。
随着欧美之间关于转基因产品的贸易摩擦发生与加剧，以及我国加入世贸组织日期的临近，出于对食品安全的考虑，我国政府对转基因食品的上市态度变得十分慎重，并开始制定一系列新政策。
2001年5月，国家出台了《农业转基因生物安全管理条例》，在《基因工程安全管理办法》的基础上，对农业转基因生物的范围、生产、研究、经营、试验、加工、出口与进口、监督检查等都做出了详细规定。随后农业部又陆续施行了《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物安全评价管理办法》等三个配套管理办法。《条例》及其三个配套办法取代了1996年以前颁布的旧法规，要求对列入农业转基因生物目录的产品进行标识，这标志着我国正式实施了农业转基因生物标识制度。
《农业转基因生物标识管理办法》要求对列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物进行标识，不得进口或销售未标识和不按规定标识的农业转基因生物。该办法具体化规定了标识的对象和方法、标识的监督审查机构，以及农业转基因生物标识目录的制定、调整和发布程序等。
卫生部2002年7月也颁布施行了一个专门的《转基因食品卫生管理办法》，要求食品包括原料及其加工品中含有基因修饰有机体的，要标明“转基因XX产品”，或者“以转基因XX食品为原料”。转基因食品的标识应当客观真实。
2006年11月，我国开始施行《农产品质量安全法》，其中第30条规定“属于农业转基因生物的农产品，应当按照农业转基因生物安全管理的有关规定进行标识”。这是我国自转基因标识制度基本形成之后，第一次以法律的形式进一步明确了转基因产品的标识制度。
二、世界上标识转基因产品的两类体系
转基因产品标识制度是消费者、生产者、经营者，技术发明者以及国家之间的利益进行平衡的产物，也是国际社会对加强转基因生物安全管理的共同选择。但是在制度层面，世界范围内还存在多种标识制度，不同的国家有不同的标准，不同的政府在传基因产品标签管理方面采取了不同的措施。
目前国际上转基因标识体系基本上可以分为两种类型：一类是以部分欧盟成员国、澳大利亚、韩国、俄罗斯、新西兰、日本等国为代表的需求拉动型，消费者强烈反对转基因产品，主张实行强制性标识，政府强调预防原则，重视对生产过程进行管理，要求出售可能含有转基因成分的食品时都必须经过检验，只要含有一定比例的转基因成分，就加贴“阳性标识”。另一类是以加拿大、美国、中国香港等国家或地区为代表的供给推动型，消费者对转基因产品的支持程度较高，主张实行自愿性标识。在这种制度安排下，强调科学原则和“实质等同”原则，重视对最终产品的管理，食品厂商可以根据自身情况申请检验认证，如果没有发现转基因成分，则可以在食品上加贴“阴性标识”，例如“经××机构认证，本产品中不含转基因成分”。在这种制度下，不去申请检验的厂商，其产品显然可能含有转基因成分，也可能没有转基因成分。
各个国家不仅在标识的类型方面存在着差异，而且在使用标签所设定的的阈值或技术临界值(tolerance level)方面也有很大区别。一些实行转基因标识制度的国家规定了当产品中的转基因成分含量超过一定临界值时，即进行标识。例如欧洲要求转基因成分含量在0.9%以上的就必须贴标签，澳大利亚规定最低成分含量1%，日本则要求前三种主要原料中转基因成分达到5%即加贴标签。
全球对转基因食物最慎重的当属欧盟，即使美国多次在WTO把欧盟送到被告席也不为所动。目前欧洲也是全球各大洲批准转基因品种最少、种植最少、最早为转基因食品采取标识制度的地区。1997年以来，欧盟对涉及转基因的食品引入了严格的标签控制，各国普遍认同转基因食品对人类有潜在危害的假说，坚守不能证明转基因食品的安全性就应区别对待的立场，对此各国统一了管理手段，并且不断完善。2001年和2003年，欧洲议会和欧盟委员会先后颁布《关于向环境谨慎释放转基因生物》(2001/18/EC)、《转基因食品及饲料条例》(1829/2003/EC)等指令，允许转基因产品在保证可追踪性的前提下在欧盟市场出售。各成员被要求在欧盟上市出售的转基因产品时，包括食品、种子、饲料以及含有转基因物质成分的复合饲料和药品，所含转基因物质超过0.9%，都必须贴上明显的标签，注明产地、成分及销售情况，并且上游供应商和下游销售商的信息记录都要保留5年备查。
作为世界领先的转基因产品生产国和出口国，美国转基因作物的种植面积占全球一半以上，品种多达40余种。早在1999年，美国的转基因产品就已经占其GDP的10%左右。为牟取巨大商业利益，美国在大力推进转基因技术的同时，基本认同经合组织的实质等同概念，坚持视转基因食品与传统食品类似，能同样满足所需的营养和安全标准，而无需再行标识。美国政府十分明白，如果转基因食品消费出现问题，其经济也会出问题。在国际博弈以及来自消费者的压力，美国出台了一个转基因食品自愿标签指南，实际执行中，美国食品和药物管理局(FDA)仅规定对以下几种情形的转基因食品进行标识：(1)食品包含任何一种消费者不希望存在的过敏源；(2)食品包含任何一种超过限制的有害物质；(3)食品具有显著不同的营养性能。
日本一方面认同转基因食品存在不安全隐患，应该避免危害。但另一方面认为促进转基因产业发展，会对日本的采来有益，满足本国经济需要。因此日本在转基因食品标识的设计上是保留了强制性和自愿性标签，管理较为复杂。日本2001年4月施行《转基因食品标识法》，对已经通过转基因安全性认证的大豆、玉米、马铃薯、油菜籽、棉籽等5种农产品和以其为主要原料，加工后仍然残留转基因成分的蛋白质食品，制定了具体标识方法。
世界各国政府在选择标识体系方面存在分歧，很大程度上也源于贸易利益。通常，转基因产品出口国会认为进口国“事先申请”的标识制度过于严格，转基因食品与传统食品无实质区别，没有必要标识。而转基因产品进口国认为，转基因产品与传统食品不等同，消费者有权选择是否消费转基因食品，在目前尚不能充分科学地认知转基因产品时，应该采取审慎态度，实施强制标识。
分歧同样来自企业和消费者方面：企业比较关注转基因产品的商业利益和标识本身的成本，认为强制标识和自愿标识不可行或不经济；而消费者则认为转基因标识十分重要，并且偏好强制性标识。
各种分歧的存在使得国家之间不能协调出一个统一的转基因标识标准，各国普遍依赖各自的实际情况选择相应的标识体系。
与世界上许多国家和地区类似，为国家利益需要，维护一国的生物基因安全，保护消费者的知情权，我国采取了转基因农产品强制性标识体系，并制定相应法规和进行贸易标识管理。我国制定转基因标识制度时，考虑了WTO规则要求和我国入世承诺，考虑了相关的国际多边条约与协议，考虑了对国际惯例和国际立法的符合性，也考虑了世界不同国家的转基因标识制度。相比欧美，我国的标识制度基本属于宽严适中。
我国按照本国国情建立对转基因产品的标识制度和检验规定，保证国家的生物安全和生物的多样性，保护消费者的健康和环境的安全，完全符合WTO《技术性贸易壁垒协议》关于允许各国政府采用加贴标签的方式“按其认为合适的水平保护人类和动植物的生命与健康……”的精神。我国也是联合国《卡特赫纳生物安全议定书》的签署国，依照消费者拥有知情权和选择权的原则，有充分理由对转基因产品的越境转移、过境进行监管，并按照该议定书的预防原则和提前知情同意程序等内容，建立审批制度和标识制度。
三、我国转基因产品强制标识制度存在的问题
尽管我国目前已经初步形成了一个符合国情特点的转基因产品标识制度，但仍存在一些设计性缺陷，在保障消费者的权益方面有这样那样的问题，主要体现在以下几个方面：
(一)适用标识制度的产品范围过窄，没有标识的转基因食品大量存在
根据《农业转基因生物标识管理办法》，只有列入农业转基因生物标识目录中的产品才必须遵守标识的规定。第一批实施标识管理的目录仅涉及大豆、玉米、油菜、棉花和西红柿等5大类17种转基因产品，以我国进口及生产较多的品种为主要覆盖范围，过于狭窄。例如对于国内大量种植的转基因水稻和其他转基因农产品如甜椒，目录并没有做出标识要求。市场调查表明，只有食用油市场的标识比较规范，其他产品很少有标识。不少调查机构披露虽然主管部门多次声称我国并没有批准大米的商业化种植，但消费者却能够在超市里轻易买到含转基因成分的大米。另外，我国生产的棉花大多是转基因抗虫棉，目录仅规定对棉花种子进行标识，而对我国农村地区普遍的食用棉籽油却只字未提。由此看来，第一批产品目录显然倾向于进口较多的转基因农产品，而对国内相关产品放松了管制，这背离了WTO的国民待遇原则。
(二)标识制度对农产品中转基因成分含量或阈值的规定不够明确，造成实际操作困难
随着检测技术的不断提高，以及偶然因素的难以避免，产品中只要含有转基因成分就有可能被检测出来。因此阈值成为许多国家转基因产品标识与否的门槛。我国法律没有规定转基因食品标识的阈值，即只要有转基因成分，不论含量高低，一律强制标识。这种比欧洲都苛刻的“零阈值”、“零容忍”的定性标准不仅很难达到，而且还有可能因人、因手段、因检测方法、因检测工具等很多因素或由于各地方检测能力方面的差异的不同，而对同一产品的检测结果产生不同、甚至完全相反的结论。
(三)标识制度对直接加工品等特定对象的标识方法规定不合理
《农业转基因生物标识管理办法》规定对转基因农产品的直接加工品要进行标识。但对于何为“直接加工品”，该《办法》却未作进一步明确规定。例如，目录中规定大豆、大豆种子、大豆油、大豆粉、豆粕需要标识，但豆油与其他食用油混合后加工成的食用调和油，以及豆腐、豆奶粉、豆浆、酱油、腐乳等再加工、深加工的下游产品却未包含在内，而这些产品中也有可能混入转基因成分，是否需要标识，法律未明确。如果不将含有转基因成分的产成品进行标识，显然不合理。
(四)对于列入标识管理目录的非转基因农产品的规定不明确
《农业转基因生物标识管理办法》规定列入标识管理目录的同品种非转基因农产品不需标识。但这极易造成消费者的误解，无法识别产品的“身份”究竟属于非转基因，还是转基因产品而未按要求加贴标识。由于没有针对转基因食品成分含量进行标注的标准，就造成了消费者的知情权无法保障的情形。
(五)转基因标识内容不全面，标识的信息中存在未知项
按照2007年8月1日起实施的《农业转基因生物标签的标识》国家标准规定的标注方法，无论是“转基因××”，还是“本产品为转基因××加工制成，但本产品中已不再含有转基因成分”，都无法向消费者提供转基因产品更充分的信息。例如消费者所关心的产品是否会致敏、转自何种基因、安全级别等，以及宗教人士关心的“是否转自动物基因”等疑问都不能从转基因标签上获得有用解释。
四、改善我国转基因产品标识制度的建议
通过标识管理制度保障消费者知情权和选择权，已经为国际社会所认可，逐渐成为国际惯例。尽管各国的标识制度存在很多差异，但是有一点是共同的，即利用标识向消费者传递相关信息，解决信息不对称问题。我国对转基因农产品实行强制性标识是必要的，在国际农产品贸易中起到了“非关税壁垒”的作用，有效约束了国外转基因农产品对国内市场的冲击，但从长期发展角度看，标识制度则迫切需要进一步改善，需要加强监督管理。
(一)我国目前应坚持对转基因农产品使用强制标签制度
不论是《卡塔赫纳生物安全议定书》还是WTO框架下的技术性贸易壁垒(TBT)协议和卫生和植物卫生检疫(SPS)协议，都主张以“科学的标准”来评价转基因农产品的风险，采取预防风险的管理措施。这使得我国可以合理地使用标识制度来限制进口。应当注意到，如果我国对转基因农产品的标识管理不严，则国际转基因农产品生产和出口大国在遇到欧盟、日本、韩国等的强大抵制之后，很可能瞄准中国，冲击国内市场。而我国的农业资源相对匮乏，农产品缺乏国际竞争力，而且转基因技术水平和产业化水平也不高，在这种国情条件下，坚持使用强制标签成为必然选择。
(二)扩大需要标识的转基因产品的种类和适用范围
转基因产品标识的种类和适用范围在我国的转基因农产品标识制度建设中处于核心地位，对标识种类和适用范围的确定和管理不仅应考虑针对国际贸易设置“壁垒”，也应考虑国内商品流通的需要。目前对转基因食品进行标识的5大类产品，已经明显不能满足消费者对知情权的诉求，而履行《消费者权益保护法》、《产品质量法》和《合同法》规定的告知义务，也已经成为大势所趋。国家除了第一批列入标识范围的转基因农产品外，应当依照WTO的国民待遇原则，拓宽标签制度的适用范围，适时推出第二、第三批标识产品目录，同时将这些目录品种的下游产品以适当方式纳入标签范围，进一步完善转基因农产品标识制度。
(三)丰富转基因食品标签的内容
学术界讨论转基因制度，主要还是侧重是否需要以及怎样标识转基因产品。但在转基因食品对人类健康和生态环境的影响尚无定论的情况下，谨慎的我国消费者将不会去选择转基因食品，即使知道是转基因食品，也不可能确定该食品是否适合自己食用。我国《食品标识管理规定》第五条规定，食品标识的内容应当真实准确、通俗易懂、科学合法，这是对食品标识内容的基本要求。转基因食品标识制度在满足消费者的知情上，至少应明确标识产品两方面信息，一是转基因食品营养成分，二是转基因食品的致敏性说明，包括规定转基因食品的生产商或销售商必须在标签上标注有转基因原料的名称和含量，注明转基因成分的来源、不同于传统食品的地方如效果、营养价值，可能存在的过敏性，进口转基因农产品的安全等级等基本情况。这样就可以充分、可信的信息量最大限度地满足消费者要求。
(四)明确食品中转基因成分的含量限值，实施“阈值管理”
由于技术上特别是现有检测仪器灵敏度的原因，将产品的转基因成分含量阈值控制为零几乎不可能。因此世界上许多国家都对转基因食品标识进行了阈值的设定，凡是转基因成分含量达到一定比例的食品就要有标签。随着世界转基因技术的广泛应用，实施定量标识和阈值管理必然成为未来转基因安全管理的发展趋势。
阈值的确定是转基因食品安全评估、审核及市场准入的体现，并不是一个纯粹科学问题，某种程度上会形成一种技术性贸易壁垒。科学的阈值能为本国转基因食品标识的执行和管理提供具有操作性的依据，也是标识准确性和可信度的重要保证。因此，我国的转基因食品标识，从不得检出要求改为限量要求，应该以现有转基因食品检测技术标准和水平为基础，综合本国经济贸易情况以及消费者对转基因食品的态度，并借鉴国际通行做法，进行综合考虑后确定。
(五)建立转基因食品标识配套制度
我国的转基因食品标识制度需要一系列配套措施来支撑和监管，从而充分发挥其应有的作用。要健全标识制度，至少两项配套制度亟待完善，一是转基因食品检测体系，包括建立统一的转基因检测程序和技术手段、制订统一的检测标准，加强转基因食品检测实验室及服务信息平台的建设，并保持与国际同步，避免不同的检测机构依据不同的检测标准和手段得出不一致的结论。二是转基因食品标识检测体系，包括对转基因食品上市前及上市销售后的标识状况进行全方位的实时监控，对没有按照相关法规进行转基因标识，扰乱市场公平竞争的行为进行处罚，确保转基因食品标识的监管到位。
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