论中国海洋安全与海洋法制，本文主要内容关键词为：法制论文,中国海洋论文,海洋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近一段时间以来，海洋问题日益突出，例如，亚丁湾、索马里海盗行为依然猖獗；东南亚某些国家对南海岛礁的争夺激烈，我国专属经济区内他国军船的测量活动依然活跃，这些问题严重影响、危及我国的海洋安全乃至国家安全，为确保我国的海洋权益，维护和谐海洋秩序，有必要对影响或危害我国海洋权益的几个重要问题予以解析，以求在21世纪的海洋世纪，维护我国的海洋权益，确保海洋安全，实现和谐海洋之理念。
一、中国海洋权益受损威胁海洋安全
根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的相关制度规定，我国的管辖海域面积约达300万平方公里，其中我国的领海面积为38万平方公里。同时，由于《公约》引入了专属经济区制度，使我国与周边国家存在多个海域划界问题，争议的海域面积多达150万平方公里。①主要表现在以下几个方面：
(1)在东海，我国与日本存在海域划界争议，包括钓鱼群岛领土主权归属问题。同时，钓鱼群岛被日本控制着，解决该问题面临巨大挑战。当前，如何进一步推进《中日关于东海问题的原则共识》(2008年6月18日)的实施，是避免中日在东海问题上发生冲突的有效途径。②笔者认为，推进上述原则共识有效实施的重点为制定双方可接受的具体的开发方案，是两国面临的主要任务。在对待钓鱼群岛的问题上，首先，应让日本承认对其的主权归属存在争议，两国在平等的基础上予以磋商，寻求缓和局势甚至解决的办法；其次，应让日本削弱对钓鱼群岛附近海域的警备体制。为此，大陆尤其应与台湾合作，尽力实施联合巡航制度。考虑到我国一贯主张钓鱼群岛为台湾的附属岛屿，且台湾依然处于中央政府的统治之外，同时，针对台湾地区行政部门已于1999年2月10日在公告的文件中将钓鱼群岛列入的现状和实际，为实施两岸针对钓鱼群岛问题的合作，包括共同研究钓鱼群岛问题、举行国际学术研讨会、出版相关学术论著等。③笔者认为，可以在“两会”的协商中增加一份诸如两岸海洋问题合作框架协议那样的文件，以实施两岸海洋问题合作。而在两岸联合实施巡航制度之前，可以先进行两岸海难救助、渔业合作、补给援助等措施。
(2)在南海，大片海域已被东南亚一些国家分别划入各自的专属经济区。南沙群岛全部岛礁共178个，各国已进占51个，其中，他国进占40多个。例如，越南进占了29个；马来西亚进占了5个；菲律宾进占了8个。而被大陆控制的只有7个，台湾为2个。④同时，南海各国有继续霸占南海岛礁的趋势，包括制定国内法侵占南海岛礁、宣示对南海岛礁的“主权”等。换言之，在南海既存在海域划界问题，也存在岛礁归属争议问题，面临的形势也十分严峻。另外，在南海，已发现了多国的船舶(包括军舰)在我国专属经济区内的测量或调查活动问题，损害我国的海洋权益，已严重威胁我国的国家安全，应认真对待。
(3)在黄海，我国也面临海域划界问题。与东海、南海相比，黄海似乎比较缓和，但近期也发现了美国军船在我国黄海的专属经济区内活动。因此，我们也不能放松，应提前规划、研究，并采取措施。
总之，在海洋权益的维护上，我国面临许多海洋问题，亟待处理与解决，即海洋问题已引发国家安全，而如何保障我国海洋权益、维护海洋安全，则是必须面对的重大问题之一。
一般认为，海洋安全是指国家的海洋权益不受侵害或遭遇风险的状态，也被称为海上安全、海上保安。海上安全分为传统海上安全和非传统海上安全。传统的海上安全主要为海上军事安全、海防安全，而海上军事入侵是最大的海上军事安全威胁。海上非传统安全主要为海上恐怖主义、海上非法活动(海盗)、海洋自然灾害、海洋污染和海洋生态恶化等。⑤
在人类广泛利用海洋的全球化时代，尤其是海上非传统威胁日益严重危及人类的生存与发展的现今时代，海上安全已成为需要全球共同合作应对的问题。笔者认为，今后中国在海洋安全上面临的问题众多，且很紧要，亟待改进。其理由，主要为：第一，我国与周边国家的陆地勘界工作已基本完成，来自陆地的威胁将日益减少。第二，随着全球化进展的不断深入，我国利用海洋及其资源的频度与广度将日益提升与拓展，同时，鉴于我国为海洋地理相对不利的国家的事实，未来将面临许多海洋问题，重要的有：海盗行为、海洋污染等引发的海洋通道安全、海洋调查或测量活动和海洋争端引发的海洋安全问题以及大陆架外部界限扩展引发的公海航行安全等。
二、中国面临的海洋安全问题与解决思路
从国际社会的发展趋势和我国的实际情况来看，近期，我国主要面临以下几个海洋问题，并直接威胁到我国的海洋安全，乃至国家安全，必须引起高度重视。
(一)海洋通道安全问题——以公海的海盗行为为例
在海洋通道安全方面，非传统方式的行为(例如，海上恐怖主义、海上非法行为)尤应受到重视，现以公海的海盗行为为例展开论述。
关于海盗行为的定义，《公约》第101条规定：(1)私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为或任何掠夺行为：第一，在公海上对另一船舶、飞机，或对另一船舶、飞机上的人和财物；第二，在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物。(2)明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为。(3)教唆或故意便利上述行为的任何行为。可见，为使海盗行为成立需具备以下条件：第一，利用损害公海航行的方法，对其他船舶或飞机进行的暴力或扣留行为；第二，利用私人的船舶或飞机以私人的目的进行的行为。针对海盗行为，《公约》第100条规定，所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为。海盗自古以来为人类的天敌，是必须予以合作打击、惩治的对象。因为海盗行为对不特定的国家的私有船舶及其船员实施无差别的攻击，同时是危害公海通商安全的行为，各国有权限的船舶或飞机可对其予以惩治，而不适用船旗国管辖原则，例如，《公约》第107条规定，任何国家的军舰、军用飞机或其他有清楚标记可以识别的为政府服务并经授权扣押的船舶或飞机实施由于发生海盗行为而进行的扣押。
另外，考虑到海上航行安全的非法行为危及人身和财产安全，严重影响海上业务的经营并有损于世界人民对海上航行安全的信心，国际海事组织于1988年3月10日制定了《制止危及海上航行安全非法行为公约》(1992年3月1日生效)。该公约将不属于原来的海盗行为的海上非法行为规定为国际法犯罪，并完善了惩治海上非法行为的国家裁判权。
鉴于在亚丁湾、索马里附近海域海盗猖獗的事实，严重影响了国际航道运输安全。⑥为此，国际社会要求各国采取措施合作打击索马里海盗行为。特别是2008年联合国安理会通过的关于打击亚丁湾、索马里海域的海盗行为的多项决议，为各国打击海盗行为提供了明确的法律保障。⑦所以，各国均相继作出决定派海军军舰参与打击海盗行为活动。⑧尽管多国参与了打击海盗行为的活动，但效果并不见好，海盗活动依然猖獗，国际社会普遍认为此是不治本的方法，更为重要的是应通过合作与支援等方法，增强索马里过渡政府的统治能力、提升对海盗行为的控制能力，对此，国际社会尤其是国际组织应发挥具体的作用。
我国政府应索马里过渡政府要求，并根据联合国安理会相关决议，于2008年12月16日派遣了两艘军舰和一艘补给舰，实施护航任务。应该说，这次护航行动是我国海军的第一次远海行动，对于提升适应、应对能力具有很大的作用，也是我国参与国际事务的重要举措。从迄今护航的实际效果来看，已产生了很好的作用，并深受国际社会的赞誉。
中国海军舰艇护航的主要任务是，保护中国航经亚丁湾、索马里海域船舶、人员安全，保护世界粮食计划署等国际组织运送人道主义物资船舶的安全。该次护航行动是非战争时期的海上军事行动，除非自卫，否则不得使用武器。同时，该护航行动是我国独立地应对海盗的行为。当然，不排除与他国进行信息交流的可能性。
可以预见，今后中国还将会派遣海军实施保护海上安全活动，为能使派遣顺利进行，建议制定海盗取缔法，以便派遣及时合法。
(二)海洋划界争端与岛屿归属引发的海洋安全问题
随着《公约》设立了专属经济区制度、修改大陆架的标准后，中国与相邻或相向国家间存在多个海洋划界问题，引发了海洋争端。例如，《公约》第55、57条规定，专属经济区是领海以外邻接领海的一个区域，从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里。《公约》第76条第1款规定，沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。
由此，在海域宽度不满400海里时，在相邻或相向国家间存在专属经济区或大陆架划界问题。对于专属经济区和大陆架的划界问题，《公约》作了内容基本相同的规定，具体规定在第74条和第83条。例如，《公约》第83条规定：(1)海岸相向或相邻国家间大陆架的界限，应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决。(2)有关国家如在合理期间内未能达成任何协议，应诉诸第十五部分(争端的解决)所规定的程序。(3)在达成第1款规定的协议以前，有关国家应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成；这种安排应不妨碍最后界限的划定。从上可以看出，国家间存在海域划界争议时，首先应以协议划界，划界结果应公平。其次，在未能达成划界协议时，应努力合作以便作出临时安排。同时，应不实施危害或阻碍最后协议达成的行为。⑨最后，本条规定也未涉及中间线原则和公平原则，只是规定了划界结果应公平。应该注意的是，如果利用相关国家认可的中间线划界，能带来公平的结果，则可以适用，否则就不能适用。
从《公约》关于专属经济区和大陆架的上述规定可以看出，在200海里范围内，它们是重叠的。为此，国际社会存在两种观点。(1)吸收说，即专属经济区制度已吸收了大陆架制度；(2)平行说，即专属经济区和大陆架制度是不同而独立的制度。应该说，专属经济区和大陆架制度是不同而独立的制度，理由为：第一，设立目的不同。专属经济区规范的是与经济活动有关的生物资源，而大陆架规范的是海床和洋底及其底土，即自然资源。例如，《公约》第56条第3款规定，沿海国在专属经济区内关于海床和底土的权利，应按照大陆架的规定行使。第二，范围不同。200海里是专属经济区的最大范围，却是大陆架的最小范围。第三，权利基础不同。沿海国对大陆架的权利是固有的，不需要宣布；⑩而专属经济区则没有相应的条款，沿海国对专属经济区的权利需要国家的宣布，可以因条约的改变而改变。第四，划界考虑的因素不同。专属经济区划界时多考虑与经济有关的因素，大陆架划界时多考虑与地理有关的要素。(11)
目前，中国只有与越南缔结了《北部湾划界协定》(2004年6月30日生效)，与其他国家的海域划界工作还未完成。在岛屿归属存在争议、争议海域存在分歧的情况下，中国主张“搁置争议，共同开发”。但该主张并未被其他国家所接受。例如，2009年2月17日，菲律宾国会通过了领海基线法案。其将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。对此，中国外交部指出，黄岩岛和南沙群岛历来都是中国领土的一部分；中国对这些岛屿及其附近海域拥有无可争辩的主权；任何其他国家对黄岩岛和南沙群岛的岛屿提出领土主权要求，都是非法的，无效的。(12)2009年3月5日，马来西亚总理登陆南沙群岛的弹丸礁，宣示对该礁及其附近海域的“主权”。对此，中国外交部指出，中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权；中国愿通过协商妥善解决有关争议；并希望有关各方切实遵守《南海各方行为宣言》(2002年11月4日)，不要采取可能使争议复杂化、扩大化的行动，共同维护南海地区的和平与稳定。(13)中国的上述主张与《南海各方行为宣言》宣告的原则完全一致。(14)为此，在南海重要的任务是，尽快制定《南海各方行为宣言》的具体细则，例如，南海各方行为准则，以维护南海稳定。
鉴于中国与他国存在的海洋划界问题，中国于2006年8月25日依据《公约》第298条规定，向联合国秘书长提交了书面声明，即对于《公约》第298条第1款第(a)、(b)和(c)项所述的任何争端(即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端)，中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。(15)可见，对于与中国之间存在的海洋问题争端，不适用裁判制度，将由相关国家通过协商解决。
另外，如何确定争议海域以及在争议海域实施巡航，也是一个重要的问题。原则上说，争议海域为各国主张的200海里之间的重叠海域。但应注意的是，测定海域宽度的基点必须是没有争议的，否则就不能将其作为测量宽度的基点。为此，中国应进一步公布领海基线，明确管辖海域界限，以便执法。同时，需要与他国合作，构建与完善争议海域的联络机制，以避免冲突事件的发生。
(三)军事测量活动引发的海洋安全问题
中国海监自2006年7月20日起开始对我国管辖海域实施定期维权巡航执法以来，在东海、南海及黄海已发现了多起他国的军舰和测量船舶在中国专属经济区内进行测量活动的事件，严重地威胁我国的国家安全。例如，2009年3月8日，美国海军“无瑕”号船舶在南海的中国专属经济区内进行了军事测量或调查活动，引发了对峙。2009年5月1日，美国海军监测船“胜利”号未经许可在我国黄海的专属经济区从事军事测量活动，对此，我国外交部严正指出，美国海军监测船“胜利”号违反有关国际法和中国法律法规规定，在未经许可情况下进入黄海中国专属经济区活动；中方对此表示关切，已要求美方采取有效措施避免再次发生类似事件。(16)
由于《公约》未对军事测量活动作出明确规定，也没有出现军事测量活动的术语。所以，应从海洋科学研究方面的内容着手解析，并寻找相关依据。
《公约》第238条规定，所有国家，不论其地理位置如何，以及各主管国际组织，在本公约所规定的其他国家的权利和义务的限制下，均有权进行海洋科学研究。同时，《公约》规定了海洋科学研究的原则，例如，《公约》第240条规定，海洋科学研究应专为和平目的而进行；海洋科学研究的进行应遵守依照本公约制定的一切有关规章，包括关于保护和保全海洋环境的规章。
《公约》第246条第2款规定，在专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意。而所谓的海洋科学研究是指按照本公约专为和平目的为增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益。(17)在此《公约》第313条第1款规定，缔约国可给联合国秘书长书面通知，提议将本公约的修正案不经召开会议，以本条规定的简化程序予以通过；秘书长应将通知分送所有缔约国。关于简化程序，《公约》第313条第3款规定，如果从分送通知之日起十二个月后，没有任何缔约国反对提出的修正案或反对以简化程序将其通过的提案，提出的修正案应视为通过；秘书长应通知所有缔约国提出的修正案已获通过。要求海洋科学研究应专为和平目的，且应调查结果公开以利于增进海洋知识为人类服务。在正常情形下，沿海国应对其他国家的海洋科学研究计划，给予同意，但如果海洋科学研究计划涉及(1)与生物或非生物自然资源的勘探和开发有直接关系；(2)涉及大陆架的钻探、炸药的使用或将有害物质引入海洋环境；(3)涉及人工岛屿、设施和结构的建造、操作或使用；(4)含有提出的关于该计划的性质和目标的不正确情报，或如进行研究的国家或主管国际组织由于先前进行研究计划而对沿海国负有尚未履行的义务，则沿海国会不同意。
此外，《公约》第19条第2款将进行研究或测量活动作为损害沿海国的和平、良好秩序或安全的一种活动处理的；第21条第1款规定，沿海国可对海洋科学研究和水文测量制定关于无害通过领海的法律和规章。可见，研究或测量活动范围比海洋科学研究和水文测量活动范围大，它包含了其他的调查和测量活动。尤其是军事测量活动的调查结果一般是不公开的，似乎应区别于海洋科学研究，但因其损害沿海国的和平与安全，所以有些国家采用事前同意原则。
如果其他国家在专属经济区从事未申请的调查活动，或调查活动与事先申请内容不同，则沿海国可要求其暂停或停止活动。对于暂停活动，《公约》第253条第1款规定，沿海国有权要求暂停在其专属经济区或大陆架上正在进行的任何海洋科学研究活动，如果：(1)研究活动的进行不按照根据第248条的规定提出的，且经沿海国作为同意的基础的情报；或(2)进行研究活动的国家或主管国际组织未遵守第249条关于沿海国对该海洋科学研究计划的权利的规定。对于停止活动，《公约》第253条第2、3款规定，任何不遵守第248条规定的情形，如果等于将研究计划或研究活动作重大改动，沿海国应有权要求停止任何海洋科学研究活动。如果在合理期间内未得到纠正，沿海国也可要求停止海洋科学研究活动。
由于《公约》对军事测量活动规范的模糊性，各国的实践也不尽一致。尽管美国会多主张该水域是“国际水域”，但应注意的是，《公约》从未出现“国际水域”的术语，且《公约》规范的制度已发展成为习惯法；美国虽然迄今未批准《公约》，但《公约》制度尤其是专属经济区制度已成为习惯国际法，即各国必须遵行，所以，美国的主张是不能成立的，也是不能接受的。(18)
从国家层面来说，美国和英国等海洋强国认为，军事测量活动原则上是自由的，不受沿海国的管辖。多数国家则认为，军事测量活动应坚持沿海国同意原则，否则就不能实施，例如，日本、印度、中国等。(19)更为重要的问题是，他国的船舶尤其是军舰或政府委托的船舶未经沿海国批准，擅自在他国专属经济区海域实施军事测量活动时，将更为复杂，应对的手段极其有限，因为它们享有完全的豁免权。例如，《公约》第95、96条和第58条第2款规定，其有完全的豁免权。《公约》第240条规定，海洋科学研究应专为和平目的而进行；以海洋的和平利用为目的的第301条规定，缔约国在根据本公约行使其权利和履行其义务时，应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力。由于《公约》未明确和平目的的内容。因此，一般认为，只要与《联合国宪章》不矛盾的军事活动是可行的。
沿海国发现他国的军舰在自国的专属经济区内从事测量或调查活动时，除通过外交途径提出抗议外，只能采取干扰、跟踪、要求停止、退去等方法，在对方未听劝告继续进行的情况下，似乎也无能为力，当然也可以派遣军舰相威胁，但可能会引发对方也采取同样的行动，并有可能发生更紧张的局面。此外，一个有效的手段是，缔约国可以给联合国秘书长书面通知，要求对《公约》进行修正，增加对军事测量活动的规范，以解决各国对军事测量活动的理解与解释不同引发的争议问题。(20)因为，多数国家坚持军事测量活动应得到沿海国同意的立场，所以，少数海洋强国的压力会很大，尤其是美国迄今未批准《公约》，对上述的书面通知中提到的修正案无法表态，势必处于很被动的局面。此书面通知也许在大多数缔约国的响应下，能推动《公约》的修正与完善工作，解决此难题，合理维护多数沿海国的海洋安全乃至国家安全。
此外，如果他国在我国专属经济区内的军事测量活动或所谓的研究活动等依然进行，且未服从或遵守我国的命令或指示，作为对抗措施，我国可赴他国的专属经济区内从事类似或相同的研究活动，但这种对抗措施，带有冒险性，必须有完备的装备、器械、仪器及仪表等的支撑，船舶也应坚固，否则难以应对紧急情况或严厉的制裁措施，所以必须谨慎使用。
中国规范海洋科学研究的法规为《专属经济区和大陆架法》(1998年6月26日公布施行)和《涉外海洋科学研究管理规定》(1996年6月18日发布，1996年10月1日起施行)。例如，《专属经济区和大陆架法》第9条规定，任何国际组织、外国的组织或者个人在中国的专属经济区和大陆架进行海洋科学研究，必须经中国主管机关批准，并遵守中国的法律、法规；《涉外海洋科学研究管理规定》第4条规定，外方单独或者与中方合作进行海洋科学研究活动，须经国家海洋行政主管部门批准或者由国家海洋行政主管部门报请国务院批准，并遵守中国的有关法律、法规。上述条款所指的海洋行政主管部门实质上是指国家海洋局。但它们对于军事测量活动概念未作任何规定，实际上中国采用广义的海洋科学研究活动(包括军事活动)概念，并实行事前许可制度。为此，应通过修改上述法规的有关条款，以明确主管机关和军事测量活动的具体内容。
(四)大陆架外部界限制度造成的海洋航行安全与海洋权益问题
众所周知，《公约》的重大成果之一为创设了大陆架外部界限制度，同时建立了管理大陆架外部界限制度的机构——大陆架界限委员会。当然，《公约》并未将大陆架外部界限制度单独列出，而是将其内容规范在大陆架制度内。所谓的“大陆架外部界限”，是指从测算领海宽度的基线量起超过200海里或200海里以外的部分，且其外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不超过连接2500米深度各点的2500米等深线100海里。(21)而所谓的“大陆架外部界限制度”，是指国家划定大陆架外部界限(200海里以外的大陆架)应遵行的规范与程序等方面的内容。
根据《公约》第76条第8-9款的规定，沿海国为确定200海里以外大陆架界限，需经过以下程序：沿海国应向大陆架界限委员会提交有关的情报；该委员会在审议上述情报和资料后，应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议；沿海国根据(大陆架界限)委员会的建议划定有确定性和拘束力的大陆架界限；沿海国应将永久标明其大陆架外部界限的海图和有关情报，包括大地基准点，交存于联合国秘书长；秘书长应将此情报公布。可见，沿海国大陆架外部界限的确定必须接受专司大陆架外部界限制度的组织机构——大陆架界限委员会的建议。换言之，沿海国在其建议基础上划定的大陆架外部界限，才具有确定性和拘束力，在此体现了大陆架界限委员会的基本而重要的功能或职权。(22)
而国家为划定大陆架外部界限必须在规定的时间内向大陆架界限委员会提交大陆架外部界限划界案。例如，《公约》附件二(大陆架界限委员会)第4条规定，拟按照《公约》第76条划定其200海里外大陆架外部界限的沿海国，应将这种界限的详情连同支持这种界限的科学和技术资料，尽早提交委员会，而且无论如何应于本公约对该国生效后十年提出。但由于提交划界案申请的高度复杂性和高难度性，在《公约》的第11次缔约国国会议(2001年)上通过了延长申请期限的决议，即决定：凡是在1999年5月13日以前正式批准或加入《公约》的国家，都可以从这一天开始起算法定的十年提交期限。同时，大陆架界限委员会在第5届会议(1999年5月3-14日)上《大陆架界限委员会议事规则》的通过，使沿海国对如何划定大陆架的外部界限有了新的认识，为沿海国提交大陆架外部界限划界案提供了指针。所以，自2001年12月20日俄罗斯联邦向委员会提交首份国家大陆架外部界限划界案以来，实质性地启动了大陆架外部界限制度。至2009年5月13日，大陆架界限委员会已接受了50个国家大陆架外部界限划界案。(23)
但如果根据上述决议，实际上大多数发展中国家仍无法在2009年5月13日前提交复杂情报资料的划界案，为此，在《公约》第18次(2008年)缔约国会议上又通过了一项决议，规定沿海国只需在最后期限前提交一份初步信息，其中载有该国200海里以外大陆架外部界限的指示性资料、编制划界案情况的说明和准备提交正式划界案的日期，即认为遵守了最后期限的规定，而不需即刻正式提交划界案。尽管该决议要求初步信息应包含沿海国拟提交划界案的日期，但该日期由沿海国根据具体情况自行决定，不再受到2009年5月13日截止期限的限制。换言之，国际社会推迟了提交划界案的期限。(24)为此，我国根据《公约》的有关规定及《公约》缔约国会议的有关决议，中国常驻联合国代表团于2009年5月11日向联合国秘书长提交了《中国关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息》，该初步信息共17页，包括12条、4个附件和8个图表。该初步信息的提供，表明我国履行了《公约》规定的沿海国的义务。至于我国提交划界案的情况，该初步信息指出，中国将在完成200海里以外大陆架划界案工作后，在适当时候提交全部或部分200海里以外大陆架外部界限划界案。(25)实际上，我国提交的文件涉及中国东海部分海域200海里以外大陆架外部界限；同时，指出，中国对南海诸岛及其附属岛屿拥有无可争辩的主权、主权权利和管辖权；中方保留今后在其他海域提交200海里以外大陆架外部界限信息资料的权利；中国政府将继续根据一贯主张和立场维护海洋权益，同时坚持与海上邻国在国际法基础上，按照公平原则，通过和平谈判进行海洋划界。(26)上述做法表明了我国政府在应对海洋问题(包括大陆架外部界限制度)上的立场与态度。
我国政府就自国的大陆架外部界限提交初步信息外，还针对他国的大陆架外部界限划界案，提出了自己的立场与主张。主要为：第一，中国对冲之鸟礁的立场声明。日本于2008年11月12日向大陆架界限委员会提交了200海里以外的大陆架界限主张案。在该主张案中，日本以冲之鸟为领海基点主张大陆架。冲之鸟礁虽然远离我国海岸，但对我国的影响严重。即由于日本的无理先占成了它以此主张200海里专属经济区和大陆架的基点，这不仅严重影响各国在该公海海域的航行自由和海洋科学研究，侵害周边国家的海洋利益；而且在军事上对我国进出太平洋海域构成严重威胁，必须引起高度重视。
鉴于上述考量，中国常驻联合国代表团于2009年2月6日向联合国秘书长提交了书面声明。(27)主要内容为：实际上，冲之鸟只是《公约》第121条第3款所指的岩礁，以冲之鸟为领海基点不具有主张大陆架的权利基础，大陆架界限委员会没有审查以冲之鸟为基点的大陆架的权限。韩国也于2009年2月27日提出了与上述内容相同的声明。(28)
第二，我国针对越南和马来西亚联合划界案的立场。2009年5月6日，越南和马来西亚针对南海南部海域的大陆架联合向大陆架界限委员会提交了大陆架外部界限划界案。(29)为此，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长潘基文提交了照会，阐明了中国政府的严正立场，郑重要求大陆架界限委员会按相关规定不审议上述划界案。例如，中国常驻联合国代表团在照会中指出，由于该划界案侵害了中国在南海的主权、主权权利和管辖权，中国政府按照《联合国海洋法公约》的《大陆架界限委员会议事规则》的相关规定，如果已存在陆上或海上争端，该委员会不应审议争端任一当事国提出的划界案。(30)
第三，我国针对越南单独提交的划界案的态度。2009年5月7日，越南针对南海的大陆架单独向大陆架界限委员会提交了大陆架外部界限划界案。对此，我国外交部指出，中国对包括西沙群岛和南沙群岛在内的南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，对相关海域的海床和底土拥有主权权利和管辖权。越方提交的所谓大陆架外部界限划界案，严重侵犯了中国的主权、主权权利和管辖权，是非法的、无效的。中国政府郑重要求该委员会不审议上述划界案。(31)
从上已经可以看出，我国面临的海洋问题众多，需要我国政府合理应对。同时，海洋问题已严重地影响海洋安全、国家安全，需要我国及时有效地处理。在此国际背景下，我国提出了构建和谐海洋的理念。
三、中国提出和谐海洋理念的背景与内涵
在中国人民海军诞生60周年之际，我国根据国际国内形势发展需要，提出了构建和谐海洋的倡议，以共同维护海洋持久和平与安全。构建和谐海洋的理念是国家主席胡锦涛于2005年9月15日在联合国成立60周年首脑会议上提出构建和谐世界的理念以来在海洋领域的具体化，体现了国际社会对海洋问题的新认识、新要求，标志着我国对国际法尤其是海洋法发展的新贡献。
(一)提出构建和谐海洋理念的必要性
前已述及，21世纪被称为“海洋”世纪。海洋资源十分丰富，合理开发利用海洋资源，可确保人类社会发展所需的资源供应，通过合理规划和经略海洋，可维护海洋安全，保障国家安全。因为，我国今后的国家安全威胁将主要来自海上。同时，我国为海洋地理相对不利的国家之一，不仅与周边多数国家存在海域划界问题，尤其在岛屿主权归属问题上存在争议，而合理公正地处理海洋争端问题对于确保我国海洋安全十分重要。所以，我国进一步加大海洋保护、维权力度势在必行，且刻不容缓。具体体现为：我国管辖海域范围不明；我国提出的主张并未被他国接纳；我国的执法力量分散、力量薄弱，无法形成合力；我国的海洋意识淡薄；海洋政策与法制有待完善等。可见，为确保国家发展战略机遇期，维护国际和区域及周边稳定，我国提出的构建和谐海洋理念十分必要。
(二)和谐海洋内涵的国际法分析
我国提出的和谐海洋理念内容为：坚持联合国主导，建立公正合理的海洋；坚持平等协商，建设自由有序的海洋；坚持标本兼治，建设和平安宁的海洋；坚持交流合作，建设和谐共处的海洋；坚持敬海爱海，建设天人合一的海洋。
可见，和谐海洋的理念是时代发展的需要，且具有深厚的国际法基础。因为，海洋问题复杂而敏感，且彼此关联，需要综合考虑和应对。(32)事实证明，单靠一个国家显然是无法应对和处置的，所以，需要发挥国际组织尤其是联合国的主导作用，以构建公正合理的海洋管理制度。各国在开发利用海洋时，由于利益和立场不同，势必会产生纠纷，所以，在遇到海洋问题的纠纷时，需要通过协商解决，确保谈判过程中的平等地位，坚持国际法的基本原则——国家主权平等原则，以维护海洋的正常秩序。同时，由于海洋问题的关联性和复杂性，需要实施综合管理，所以，在处理海洋问题时必须坚持标本兼治的原则。例如，近期的索马里海盗行为已严重影响了公海的航行安全，仅靠军舰护航无法从根本上解决通道安全问题，需要依靠国际社会的力量特别是区域国际组织的力量，进一步提升索马里过渡政府的警备能力，并铲除贫困和落后根源。这就需要国际社会的支援和贡献。此外，国际问题的解决需要各种力量的组合，尤其需要通过合作解决，而合作具有国际法基础。例如，《联合国宪章》第1条规定，各国应促成合作，以解决国际问题；第2条规定，各会员国应尽力协助，实施联合国依宪章规定而采取的行动；第11条规定，联大应考虑关于维持国际和平及安全之合作之普遍原则；第49条规定，会员国应通力合作，彼此协助，以执行安理会决定之办法，等等。(33)此外，为合理开发利用海洋资源，为人类服务，应保护海洋，以实现天人合一目标，实现可持续发展。
(三)和谐海洋是对和谐世界在海洋领域的细化
当然，我国在提出构建和谐世界理念的同时，也提出了具体的原则。例如，坚持多边主义，坚持互利合作，坚持包容精神，坚持稳妥方针等。可见，上述原则是与和谐世界提倡的原则一致的，体现了和谐海洋是对和谐世界理念的继承和在具体领域的深化和发展。目前，为构建和谐海洋，我国的重要任务之一为制定和实施国家海洋战略，并将其提升为基本国策，重点应明确构建和谐海洋的举措，包括协调和完善及实施国际与区域、双边关于海洋问题的制度。因为，世界主要国家已制定了相关海洋战略与政策，并在不断地完善海洋法制，所以，我国为合理开发利用海洋资源，维护海洋权益，确保海洋安全，出台与实施国家海洋战略已刻不容缓，以实现和谐海洋之目标。
四、完善我国海洋政策与法制的对策建议
维护国家安全，解决海洋问题，保护海洋权益和构建和谐海洋的重要举措之一为积极履行国际和区域(双边)关于海洋问题的条约，并严格执行规范的制度，重要的是制定和完善国内相关海洋政策与法制。
第一，制定将开发海洋作为国策的国家战略。我国应细化国务院《国家海洋事业发展规划纲要》(2008年2月7日)的具体内容，加快制定区域或地方海洋事业发展规划或计划，更重要的是，应加快制定国家海洋战略，主要目的是将诸如2009年3月《政府工作报告》中提出的“国家合理开发利用海洋资源”的政策上升为国家战略，为此，我国应将制定国家海洋战略提到日程上来，并依靠各部门的力量予以实施。因为，我国先前制定出台的诸如《全国海洋开发规划》(1995年5月)、《中国海洋21世纪议程》(1996年5月)、《全国海洋功能区划》(2002年)、《全国海洋经济发展规划纲要》(2003年5月)等文件，具有部门的性质，且有些内容已不适应海洋事务的发展特点和趋势，需要进行修正。
第二，应进一步提升“海洋”地位。笔者建议在《宪法》第9条中增加“海洋”为自然资源的组成部分，以确立“海洋”在《宪法》中的地位，加强对海洋的重要性的认识。同时，采取措施，进一步增强国民的海洋教育活动，包括在中小学设立海洋教育内容的学科，扩大大学等教育研究机构海洋学科力量，设立海洋研究课题和表彰海洋科学工作者，增强海洋宣传日活动内容等。
第三，进一步公布我国领海基线。我国自1996年宣布领海基线的声明以来，迄今没有宣布其他领海基线，致使我国的管辖海域十分模糊，执法困难。为此，我国应进一步公布领海基线，以明确管辖海域的范围，便于巡航执法。
第四，制定《海洋开发基本法》。迄今，我国未出台综合规范海洋事务的法律，致使无法改变管理海洋事务的机构众多、职责不明、无法形成合力的弊端。笔者建议以制定《海洋开发基本法》为契机，设立由国家高层领导为成员的“国家海洋事务委员会”，以统一协调管理海洋事务。
第五，制定《专属经济区和大陆架法》配套法规。我国《专属经济区和大陆架法》自1998年公布施行以来，迄今未制定相应的配套法规与实施细则。例如，大陆架的油气资源开发规则，海洋建筑物设施与结构物安全区域管理办法，应对外国企业、船舶侵害我国大陆架和专属经济区资源开发活动的措施，等等。为应对海洋冲突，包括争议海域引发的争端，必须尽快制定和完善相关配套法规，以细化上述法律的基本原则和规则。另外，针对他国舰船的测量活动，应修改《涉外海洋科学研究管理规定》第4条的规定，以明确海洋行政主管部门和我国采用广义的海洋科学研究(包括军事测量活动)活动需事前得到同意的立场，并适时提升该规定的位阶。
第六，制定海洋安全法。海洋既是我国社会经济发展所需能源资源的来源地，又是运输物资的重要交通通道，也是保卫国家安全的重要领域。一般来说，海洋安全主要可分为海洋领土安全、海洋资源安全、海上交通安全、海洋信息安全、海洋环境安全以及海洋非传统安全问题等。为此，我国可以制定涉及上述内容的海洋安全法，以维护国家安全、确保海洋权益。
第七，应进一步加强海上执法制度。海洋开发与保护需要强有力的维权执法队伍作保证。鉴于我国管辖海洋事务存在多部门性和条块分割及缺乏统一协调性的缺陷，因而无法形成合力。为此，建议制定海域维权巡航执法条例，以进一步整合涉海部门的海上维权执法力量，维护我国海洋利益。
第八，切实实施《海岛保护法》。《中国海洋21世纪议程》第四章《海岛可持续发展》指出，中国岛屿众多，鉴于海岛是联结陆域国土和海洋国土的海上基地，兼备丰富的陆海资源，各国均重视海岛的开发、利用和保护，以及综合管理，即既要合理、适度地开发利用海岛资源，又要避免盲目和破坏性的开发活动；在开发过程中既要重视生态环境的保护，又要特别重视岛屿中的生物多样性的保护。为此，《中国海洋21世纪议程》提出了四个方案，以实现海岛的可持续发展，即海岛经济开发、海岛资源和环境保护、无人岛屿的管理和保护、海岛基础设施建设和社会发展。根据上述要求，以及国家海岛立法要求，2003年6月，国家海洋局、民政部和总参谋部联合印发了《无居民海岛保护与利用管理规定》。其明确了无居民海岛属于国家所有的原则，规定了无居民海岛功能区划、保护与利用规划、开发利用申请审批程序、海岛保护名录、海岛名称等制度。为进一步贯彻落实上述制度，国家海洋局又于同年编制了《无居民海岛功能区划》和《无居民海岛保护与利用规划》，为无居民海岛管理提供了科学决策依据。另外，为规范无居民海岛利用审批工作，国家海洋局于2003年11月印发了《关于印发“无居民海岛利用申请审批暂行办法”等有关制度的通知》。考虑到上述的规定和相关制度的法律位阶较低，在实际的管理中依然无法保护海岛等的缺陷。同时，我国对海岛重要性的认识依然不够，海岛规划、管理政策研究滞后。主要的问题体现在：第一，海岛地区经济发展总体滞后；第二，海岛地区社会事业和基础薄弱，居民生产生活条件艰苦；第三，海岛资源破坏加剧，生态环境有所恶化；第四，海岛法律制度不健全，开发建设缺乏规划；第五，海岛地区发展政策支持不够，投入严重不足；第六，海岛管理体制不顺，缺乏统一管理。(34)为切实保护海岛的利用价值和其他附加价值，经过周密的调研和试点工作，我国于2009年12月26日在第十一届全国人大常委会第十二次会议上通过了《海岛保护法》，并于2010年3月1日起施行。《海岛保护法》对海岛的开发和利用作出了规范，该法的实施将对海岛管理产生极大的促进作用。
另外，针对《海岛保护法》的实施，我们应考虑以下几项配套措施，以切实发挥《海岛保护法》的功效。主要的措施为：编制全国和地方海岛保护规划；根据各个海岛的实情，采取有效措施，整治和修复海岛污染或破坏的生态环境；强化国家和地方各级政府对海岛管理的体制；对海岛实施进一步调查、巡访和监测制度，以及时发现问题，采取救济措施。
总之，国际实践已经告诉我们，凡是世界强国必是海洋强国，而为振兴中华，实现和谐海洋理念，我国全力保障海洋安全已迫在眉睫，这对于海洋地理相对不利的我国来说，尤为重要。而保障海洋安全的有效措施之一为实施国际、区域和双边关于海洋问题的制度，关键是完善国内相关海洋法制。
注释：
①关于专属经济区制度内容与性质问题，《公约》第55条规定，专属经济区是领海以外并邻接领海的一个区域；《公约》第57条规定，专属经济区从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里；《公约》第86条规定，本部分的规定(公海)适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域在内的全部水域，本条规定并不使各国按照第58条规定在专属经济区内所享有的自由受到任何减损。可见，专属经济区是一种兼于领海与公海之间性质的海域，具有混合或复合水域的法律地位或性质。参见[日]中村光：《专属经济区的法律性质》，日本《法学教室》1987年第34号，第18页。
②中日关于东海问题原则共识的具体内容与分析，参见金永明：《中日东海问题原则共识内涵与发展趋势》，《东方法学》2009年第2期。
③参见崔延宏、尹章华编：《台湾海域法规汇编》，台湾文笙书局2000年版，第194—196页。
④参见姜皇池：《论两岸南海海上执法合作可能议题：现状与发展分析》，载中国海洋法学会编：《海峡两岸海上执法的理论与实践学术研讨会论文集》(2008年11月)，第53—54页。
⑤参见国家海洋局海洋发展战略研究所课题组编：《中国海洋发展报告》，海洋出版社2007年版，第88页。
⑥据国际海事组织统计，2008年在亚丁湾和索马里附近海域发生了111起(比2007年增加了44起)海上抢劫行为。其中，在亚丁湾的劫持事件为92起，在索马里附近海域的劫持事件为19起。超过30艘船只遭劫,600多名船员遭到绑架，索要的赎金从50万美元至200万美元。See ICC International Maritime Bureau,Priacy and Armed Robbery Against Ships:Annual Report,1 January-31 December 2008(London：ICC IMB,January 2009).
⑦例如，联合国安理会2008年6月2日通过的第1816号决议，10月7日通过的第1838号决议，11月20日通过的第1844号决议，12月2日通过的第1846号决议，12月16日通过的第1851号决议，12月19日通过的第1853号决议等。
⑧目前，在亚丁湾、索马里海域派遣海军实施打击海盗行为或护航行动的国家或组织有21个，包括欧盟和北约组织。参见日本防卫省编：《日本防卫白皮书》，2009年版，第109页。
⑨参见金永明：《东海问题解决路径研究》，法律出版社2008年版，第76-81页。
⑩例如，《公约》第77条第3款规定，沿海国对大陆架的权利并不取决于有效或象征的占领或任何明文公告。
(11)关于专属经济区与大陆架制度关系问题，参见金永明：《专属经济区与大陆架制度比较研究》，《社会科学》2008年第3期。
(12)载http://www.gov.cn/gzdt/2009-02/18/content_1235387.htm,2009年2月19日。
(13)载http://www.gov.cn/xwfb/2009-03/07/content_1253075.htm,2009年3月8日。
(14)例如，《南海各方行为宣言》宣告，各方承诺通过与有关主权国家友好磋商和谈判，以和平方式解决各方之间的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁；各方承诺保持克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，并以建设性的方式处理分歧，寻求各种途径建立相互信任；在全面和永久解决争议之前，努力探讨或开展合作领域，并增进磋商和对话，推动和平解决争议；各方重申制定南海行为准则对于促进本地区和平与稳定的重要性。
(15)参见《中国依“联合国海洋法公约”第298条规定提交排除性声明》，《中国海洋法学评论》2007年第1期。
(16)参见http://www.gov.cn/gzdt/2009-05/06/content_1306112.htm,2009年5月7日。
(17)参见《公约》第246条第3款。
(18)国际法院在利比亚/马耳他大陆架案(1985年6月3日)的判决中指出，以距离作为权限基础的专属经济区制度已由国家实践发展成为习惯法的一部分。See Libya/Malta case，ICJ Reports 1985，para.34.
(19)关于一些国家针对专属经济区内军事(测量)活动问题的态度与政策内容，参见金永明：《专属经济区内军事活动问题与国家实践》，《法学》2008年第3期。
(20)例如，《公约》第312条第1款规定，自本公约生效之日起十年期间届满后，缔约国可给联合国秘书长书面通知，对本公约提出不涉及区域内活动的具体修正案，并要求召开会议审议这种提出的修正案。
(21)参见《公约》第76条第4—5款和第8款。
(22)例如，《公约》附件二(大陆架界限委员会)第3条第1款规定，委员会的职务是审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的资料和其他材料，并按照第76条和1980年8月29日第三次联合国海洋法会议通过的谅解声明提出建议。
(23)载http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm,2009年5月14日。
(24)参见贾宇：《解析外大陆架之争》，《中国海洋报》2009年5月8日，第2版。
(25)参见《中国提交17页外大陆架初步信息》，《东方早报》2009年5月13日，第A14—15版。
(26)参见《我国提交200海里外大陆架初步信息》，《中国海洋报》2009年5月15日，第1版。
(27)载http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/chn_6feb09_c.pdf,2009年3月12日。
(28)载http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf,2009年3月12日。
(29)载http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm,2009年5月9日。
(30)参见方晓：《中国反对奏效，马越划界案流产》，载http://www.dfdaily.com/node2/node23/node259/userobjectlail67701.shtml,2009年5月8日。
(31)参见《外交部就越南提交南海“外大陆架划界案”等答问》，载http://www.gov.cn/gzdt/2009-05/08/content_1309143.htm,2009年5月9日。
(32)例如，《公约》前言指出，本公约缔约国意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切关联的，有必要作为一个整体来加以考虑。
(33)当然，合作的国际法基础并不仅限于和平与安全领域，在其他的国际法领域也具有深厚的国际法基础。例如，在气候变化问题，在海洋开发利用和划界等问题上。以上领域的相关内容，参见金永明：《论合作：构建和谐世界之方法与路径——以国际法领域的相关制度为中心》，《政治与法律》2008年第2期。同样，惩治索马里海盗行为，处理金融危机等问题，依然需要各国之间、国际组织之间和国家与国际组织之间的合作。
(34)参见王秋蓉：《坚持以法治岛，实现可持续发展》，《中国海洋报》2009年12月11日，第1版。
标签：大陆架论文; 海洋污染论文; 南海局势论文; 日本南海论文; 南海军事论文; 南海事件论文; 南海美国论文; 海洋强国论文; 合作原则论文; 海洋科学论文; 中国军情论文;