论流浪乞讨救助——城市化环境下的中国农民问题，本文主要内容关键词为：中国农民论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D902文献标识码：A文章编号：1008-7575(2004)003-04
一、问题的提出
孙志刚用血换来的教训，引起了中国立法层面的反思，在中国法治史上起到了特殊作用，(注：2003年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法自2003年8月1日起施行，1982年5月国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。现在已经有人在为《收容遣送法》辩护说“存在者必有其价值”，只不过，它的价值叫做“教训”，而且是用血换来的教训。人们因为这个人在中国法治史上起到的特点作用而称之为“英雄”，这个用鲜血换得一部法律废除的年轻大学生，孙志刚。相信他有生之年想象不到自己的死会有如此大的轰动，身为法律人，我们的自尊让我们没有勇气告诉满怀憧憬的心灵他实质上是现实中不合理旧法治的牺牲品。但是美好的现实永远只能建立在真实的历史基础上，回避历史掩埋过去只会使错误重复。笔者注。)不仅引发中国违宪审查制度的探讨和初步建立，而且让全社会开始关注中国城市生活流浪乞讨人员的基本人权问题。2003年6月20日，国务院第381号令公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《办法》)，标志着城市生活无着的流浪乞讨人员救助在中国引起了前所未有的关注，也再次表明政府的基本救济职能由管理型转变为服务和救济型。
本文从孙志刚案件，引起中国立法层面的中国违宪审查制度建立，从中国社会“三农”和WTO的国民待遇原则及人口理念展开讨论，分析中国城市生活无着的流浪乞讨人员的深层问题和根本解决办法，提出城市生活无着人员的流浪乞讨问题——实际上就是社会转型过程中的人口城市化发展过程中的中国农民问题，解决的根本办法就是在市场经济和WTO条件下，维护农民的合法权益和普及国民待遇原则，实现中国经济的现代化和农业可持续发展。依据现代法制观念合理调配市场资源，在全球自由贸易环境下和依法行政这一层面上，依据WTO的本质要求，实现政府行政职能的最优化模式，尤其是基层公安组织，在保障城市生活无着的流浪乞讨人员利益问题上，突出法制建设的作用，重视中国农民在社会转型过程中的基本权利保障，最大限度地保证他们的权益，真正实现行政为民的执法理念。
二、孙志刚案件法理分析和中国城市生活无着人员流浪乞讨的基本现状
孙志刚案件的发生实际上是公民基本权利和国家权利的冲突，在执法机关不正当执法，追求经济利益和在公民失去保障的条件下，国家执法权利的一种膨胀。从“权利限制权利”的基本思想出发，必须国家建立独立的宪法审查机制，实行立法审查，纠正权利的膨胀。(注：完善我国的违宪审查制度，是依法治国，建设社会主义法治国家的一项重要内容。多年来，法学界对此进行了广泛的探讨，并对我国违宪审查制度的基本框架提出了各种设想和见解。完善我国的违宪审查制度固然然应从我国的国情出发，与我国宪政的基本制度和基本理论相衔接，然而也必须充分考虑它的有效性。我们必须正视这样一个事实，违宪审查制度在我国实际上并未真正建立起来。在具体的模式建立上，可以采取构建符合我国国情和实际需要的、富有实效的违宪审查体制，实质上也是对我国现行政治体制的改革和完善。因此，我们既要从我国的实际出发，同时又要坚持改革与开放的观点，吸取和借鉴其他国家的有益经验，改革和完善我国的违宪审查制度。下文拟对法学界提出的违宪审查的几种主要的模式进行分析，并着重阐述实行宪法委员会式的专门机构违宪审查模式的可行性及其框架结构。(1)在现行体制下设置只对全国人民代表大会负责的宪政委员会，与全国人大常委会、全国政协一起形成中国式“协商民主”三足鼎立的格局；(2)在重新立宪的基础上推动司法审查制度，设置卓然独立于任何国家权力机关之外的宪法法院。笔者注。)
中国目前条件下，类似于“孙志刚”的中国城市生活无着的流浪乞讨的基本现状如何?
依据基层的实际调查，实行《办法》以来，救助站救助的流浪乞讨人员的数量并未增加，而是在减少。与此相反，街面上流浪乞讨人员却是与日俱增。以沿海城市的实际调查为例，街面上的流浪乞讨人员具有明显增加的趋势。(参见表1)
从乞讨内容来看，乞讨人员由原来的一般流浪向职业化转变；从流向来看，乞讨人员向地区经济发展的差异性较大的长三角和珠三角的异军突起和向南方发达的沿海城市流动。从乞讨人员的年龄构成来看具有明显的低龄化趋势，例如，青少年、壮年也都加入了这一系列，甚至尚在襁褓之中的婴幼儿也被裹胁其中[1]。
以上统计表明，政府制定《办法》，是为了保障城市生活无着的流浪乞讨人员这一明显弱势群体的基本生活保障，是为了保护人权所为。虽然出发点是好的，流浪乞讨人员不愿意进救助站接受救助，不仅增加了社会基层工作负担，而且浪费基本的社会资源。为此，形成了中国特有的人口管理的恶性循环。参见表2中国城市流浪乞讨人员社会管理模式图解。
《办法》实施以来救助站救助的流浪乞讨人员的数量并未增加而是在减少，其根本原因是人口管理制度和WTO的国民待遇原则和人口理念展在中国的本土问题，即城市化环境下的中国农民问题。
三、WTO法律体系人口理念——国民待遇原则对城市生活无着的流浪乞讨人员权利保护的借鉴
(一)WTO法律体系的人口理念——国民待遇原则
在WTO的法律体系中，有一系列的规则和专项协议分别涉及农业问题及贸易问题，其中最著名的便是国民待遇原则(NationalTreatmentNT)。国民待遇原则作为不歧视原则(theprinciplesofthenondiscrimination)的一个重要方面，是指世贸组织成员的商品或者服务进入一个领域后，也享有与该国的商品服务相同的待遇。
WTO法律体系的人口理念主要反映在GATT1947在第××条的安全例外中，第XX条明文规定进口国可以保护人类健康，枯竭资源，依据国家主权原则，制订更高标准，保护人类健康，枯竭资源(Humanandhealth,exhaustivenaturalsource)，即所谓的“生存和环境例外”。按照平等原则和不歧视原则处理成员纠纷和待遇问题。
(二)城市生活无着的流浪乞讨人员产生的社会学和人口管理学原因分析
城市生活无着的流浪乞讨人员实际上是人口的迁移和城市化问题，随着中国经济发展和各项改革的进一步深入，将有越来越多的城市人口加入。
在入世条件下，应当加强人口迁移和城市化所产生的复杂的社会经济效应了解和进行足够深入的研究，关注中国人口发展的长期性问题。积极实现人口战略的转变，将中国人口迁移和城市化推向深入，观念先行，依据经济规律，发展现代城市。在尊重城市具有的自身发展的客观规律条件下，实现以调控人口为主要内容的城市化战略，是社会主义市场经济条件下的一个重要理论和现实课题。中国的国情决定了中国必须走独立自主的人口战略道路，研究WTO环境下特殊的历史背景下的人口迁移和城市化，具有战略意义。
这反映出中国人口和农民保障问题，WTO环境下的农业问题和中国的人口战略，是中国实现现代化的基础和关键。中国的现代化问题，实际就是“三农”问题，其核心是农民人口问题，现有的生产力水平无法有效地供养现存的人口，造成人口过剩，而过剩的人口又制约生产力的进一步发展。入世的环境，农民进城务工的就业率比较高，但是农民在城市里的岗位是不稳定的，简单劳动、体力劳动已远远满足不了工业化和现代化对于劳动力素质的要求。在WTO的协议中，农业协议是基础协议，是解决农业现代化的世界性条约，在此情况下，“三农”问题是一个经济发展和社会进步问题，也是一个人口问题。
四、在市场经济和WTO条件下，解决城市生活无着人员流浪乞讨的根本举措
中国在WTO体制下发展人权，既是机会又是挑战。我们要在经济国际化的进程中积极加强自身人权的发展，推动国际人权的进步，同时还要随时提防西方人权思想的干涉与侵蚀，提防人权外交和经济的干涉。因此，中国应当在WTO的环境中作好中国人口问题和人权保障的战略准备。
目前，应当注重解决以下几个方面的问题：
第一、积极发展现代农业，实现农业经济的可持续发展，拓宽农民的生存和发展的空间，首先在农产品从物质投入和环保方面，加强农产品的生产和环境保护，实现农业的高度持续发展。其次，在产品的生产和保护建立生态农业，提高农业发展的后劲，保证资源有效地利用。
第二、关注当前农民权益保障和市场条件下的利益分配问题，防止城市化人口大潮在利益不能保障的条件下在相对陌生的城市环境下演变为城市生活无着的流浪乞讨人员，必须审视当前农民权益的保障问题。虽然在历届政府努力下，农民权益保障成果显著，制定了许多涉农法律法规，如《农业法》及《水资源法》，依法保护农民权益。但是由于特殊的原因，有法不依和侵权现象还时有发生。例如，农民种植经营权问题，税费征缴问题，承包合同形成的权利义务关系明显地不对等。一方面，政府经常毁约，征地修路毁田，伤害农民利益的事时有发生，任意运用行政手段强迫农民超越市场主体权利义务范围增加负担；另一方面，行政部门然而借口结构调整，不顾农民利益，强行推广种植某一作物的现象，不仅极大地伤害农民利益，而且造成大量资源的浪费。依据土地法规定，农民享有自主经营权、种植权，这本是市场主体应有的权利。防止在失去保障的情况下，农民权益保障和市场条件下的利益分配问题不利，催生城市生活无着的流浪乞讨人员的问题。
第三、国民待遇原则下实现农民权益的保障对于政府职能彻底转变的要求在全球自由贸易环境下和依法行政这一层面上，WTO的本质就是反映在市场和政府的关系上。面对中国入世条件，中国政府应当积极淡化政府的对经济的直接管理功能，实现全球自由贸易环境下政府行政职能的最优化模式。
政府行政职能的最优化模式应是新型的行政管理体制。即“小政府、大社会”。具体说，第一，机构规模小，政府行政机构和编制进一步精简、压缩，除了保留必要的机构外，取消多余的机构编制和委员会，减少管理层次和中间环节。第二，管理范围小，简单地说，变多管事为少管事。因为，机构规模小不过是新型行政管理体制的外在标志，行政管理体制改革的核心是转变职能，把政府作为传统计划经济体制的承担者转变为社会主义市场经济体制的建立和维护者。第三，建立起直接的管理行政管理体制，减少了中间环节，提高了办事效率。
第四，社会变大，简言之，“大社会”指的是社会扩大，社会自治。把许多社会事务，例如由政府主办的大量社会组织及社会事务交给社会中的个人、企事业单位及其他社会组织。扩大社会自治权限。在政府的宏观调控下，社会组织独立自主地发挥作用。自我组织、自我管理、自我服务，最大限度地调动社会各方面的积极性，促进社会生产力的发展和社会进步。
总而言之，政府机构精简，职能转换，提高社会组织化程度和扩大社会自我管理能力的问题，是一个提高社会自治功能的问题。
五、结语
孙志刚用血换来的教训，引起了中国立法层面关注和政府的基本救济职能的转型，即由管理型转变为服务救济型。但是从根本上解决城市生活无着人员的流浪乞讨问题，必须从世界经济全球化发展的角度，结合中国农民在社会转型过程中的基本权利保障，从中国入世的角度研究中国城市生活无着的流浪乞讨人员。
在市场经济和WTO条件下，维护农民的合法权益和普及国民待遇原则，实现中国经济的现代化和农业可持续发展。依据现代法制观念合理调配市场资源，在全球自由贸易环境下和依法行政这一层面上，依据WTO的本质要求，实现政府行政职能的最优化模式，尤其是基层公安组织，在保障城市生活无着的流浪乞讨人员利益问题上，突出法制建设的作用，重视中国农民在社会转型过程中的基本权利保障，最大限度地保证他们的权益，真正实现行政为民的执法理念。
收稿日期：2004-05-12