韩国政府对高技术产业的管理，本文主要内容关键词为：韩国政府论文,高技术产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代以来，各国政府逐渐认识到高技术的发展对于提高综合国力具有重要作用，以美国、日本、欧共体为代表的发达国家纷纷投入大量人力、财力和物力，制订宏伟计划，谋求在高技术领域的领先地位。一些新兴国家和主要的发展中国家也纷纷根据自己的国情，把制订本国的高技术发展战略作为振兴经济发展的动力和促进产业结构高度化的主要措施。
韩国经济从20世纪60年代到1997年亚洲金融危机以前，一直保持较高的发展速度，与新加坡、香港和台湾并称亚洲“四小龙”。进入80年代以后，韩国及时抓住世界产业分工调整和资本转移的机遇，提出了发展本国高技术产业的问题。到1996年韩国高技术产业的产值已占制造业产值的14.8%[1-61]，其中，半导体产业的技术水平和出口额仅次于美国、日本，居世界第3位[2]。按照1995年通商产业部《21世纪前10年韩国产业发展展望与战略》预测，韩国高技术产业在今后10年中将以年均16%的速度增长，2005年达到GNP的28.2%左右。高技术产品的出口年均增长率为16.5%，2005年达到出口总额的50%以上[3]。在高技术产业的发展过程中，韩国政府起了哪些作用？韩国政府如何对高技术产业进行管理，有哪些值得我们借鉴的经验和教训？
一、韩国高技术产业发展战略
早在60年代，韩国政府就提出了“全民科学化运动”的口号，进入80年代之后，韩国政府顺应世界高技术产业发展的大潮，开始了高技术产业的发展。1982年1月，韩国政府成立由总统亲自主持的科学技术振兴扩大会议，提高了韩国科学技术院(KIST)、韩国高级科学技术院(KAIST)和大田附近的大德科学工业园区等研究单位的地位，并借鉴发达国家的经验，结合本国具体情况，确定了微电子、机电一体化、生物工程、精细化工、新材料、航空、光等7种高技术产业作为韩国的核心战略产业[4-1]。
为了对高技术产业进行有效的管理，韩国政府于1988年成立“高技术产业发展审议会”，下设微电子、机电一体化、新材料、精密化学、生物工程、飞机制造等7个组，并聘用大量专家分析论证韩国高技术产业的现状、前景和发展对策，具体分析技术难易程度、波及效果、推广价值、韩国的投资能力、技术、人力等条件，选定半导体及计算机、精密化工、能源及资源利用、系统工程、生物化学、材料工程、纤维及高分子化学等9个领域、635项技术作为需重点突破的核心技术[1-57]。
80年代后期，随着这些计划的实施，韩国的科学技术有了较为明显的进步。但是，与发达国家相比韩国积累的技术能力并不高，高技术产业在整个国民经济中仍然处于从属地位，还是以劳动密集型产业为支柱产业；同时，国际贸易竞争日趋激烈，韩国劳动力成本的提高、资源的限制使得劳动密集型产业在国际上逐渐失去了竞争力，因此，韩国政府于1991年制定了“核心先导技术开发计划”（即“G7项目计划”），选择对提高韩国主导产业在世界市场上的竞争力有显著作用的技术作为发展对象，以便能在2001年在主要科技领域（主要是高技术领域）进入西方科技发达国家行列。G7计划包括超高集成度半导体芯片、高清晰度电视、广域综合数字业务网络(ISDN)等11个项目内容[1-57]，分为两大部分：一部分是产品技术开发，研究开发特定高技术产品的技术，并尽快实现产业化；另一部分是基础技术开发，研究开发与国家经济增长、社会和人民福利相关的核心技术，为将来高技术产业的发展奠定坚实的基础[5]。
韩国高技术产业发展审议会在确定韩国高技术产业的范围时，充分考虑本国的产业结构和经济发展的阶段特点。首先，那些对发达国家来说属于高技术产业范围，而从韩国的经济、技术角度考虑，5～10年内不宜进行产业化的，不列为高技术产业；其次，那些对于发达国家来说是中间技术，而结合韩国的技术开发能力能够确保竞争优势的产业，列为高技术产业；第三，那些属于发达国家高技术产业，而按照国际垂直分工结构，韩国只从事技术密集度低的部分的产业，不划为高技术产业。可以说，韩国的高技术产业群是符合韩国基本国情、有“韩国特色”的[4-4]。
二、韩国政府对高技术产业的管理
韩国实行的是政府主导型经济体制，政府通过产业政策、资金管理和宏观调控等措施对经济活动进行规划和指导，是典型的“管制型的市场经济”[1-3]。在高技术产业的发展历程中，也时时处处体现出这一特点。
1.设立高技术产业的政府管理机构，加强对高技术产业的管理。
60、70年代，韩国先后成立了科学技术部和国家科学技术委员会。进入80年代，韩国政府在原有组织的基础上又建立了相应的管理机构和组织，并按照发展的需要，不断完善机构职能。1982年成立国家科学技术振兴扩大会议，负责审议、调整科技政策和法规，总结科技政策实施过程中的经验和教训；1990年又成立国家科学技术咨询会议，作为总统的专门咨询机构，负责确定科技革新、情报和人才开发等政策的基本方向，促进科技开发制度的形成。另外还建立了综合科学技术审议会（负责分析国内外科技发展动向、制定和调整国家科技发展计划、审议科技发展规划）、研究企化管理团（根据国家的政策目标和技术需要确定研究开发课题，并对课题进行系统管理，合理分配研究经费）等机构，以加强对高技术产业的管理[7]。
在制定高技术产业发展战略或对高技术产业进行管理时，各部门之间相互协调、相互监督，并广泛征求专家和企业的意见，力求做到政策制定无重大偏差，能够对高技术产业进行有效管理。如制定G7计划过程中，首先在1991年4月由科学技术部主持召开第六届“韩国综合科学技术审议会”，提出《2000年进入科学技术发达7国行列的基本推进方向》；其后，由科学技术部组建“G7项目专家企化团”，对技术前沿的国内外动向作详细调查和分析；第三步，科学技术部在专家企化团调查分析的基础上，与商工部、邮电部、动力资源部、社会保健部、农林水产部、环境处等有关部门协商后，在1991年8月召开的第七届“韩国综合科学技术审议会”上确定14个项目为候选课题；项目确定之后，政府又组织1100多名专家对候选课题进行深入分析，并组织2000多人参加的“公听会”，按技术领域分别听取意见，与具体实施计划的部门进一步协商，最终于1992年6月确定其中的11个作为正式实施项目[4-211]。
2.积极介入和支援高技术产业发展的几条原则。
(1)在制订和执行高技术产业政策的过程中，同近期的其他经济政策目标，如缓和经济力量过分集中现象、提升中小企业结构等，相协调、相平衡。
(2)政府的介入只限于技术开发、人才培养、产业用地等公用性领域以及因外部经济效益而存在市场失败现象的领域，至于具体项目的投资规模，则由民间企业自行判断和决定。
(3)对中小高技术企业给予适当支持，从谋求大企业和中小企业在高技术产业领域的均衡发展以及促进中小企业专业化的角度，采取有差别的支持方式：侧重于因资本市场的不完整性而在筹集资金方面受到制约的中小企业；即使是必需的情况下，对大企业的支持也只能限制在企业形成的初期阶段，不必全包全揽[8-130]。
(4)采取按波及效果支援和按产业支援两种手段，按产业支援的范围尽量小，优先支援高技术产业中技术波及效果强的部门，排除靠限制进口和限制引进的封闭型措施[4-7]。
3.建立高技术产业联合体。
韩国政府通过相关政策和政府直接干预，在国内建立高技术产业联合体。韩国政府认为参与高技术产业的企业必须具有联合企业性质。目前，韩国已经树立了建立财团和联合企业的意识，鼓励在同类企业或不同类企业之间建立横向或纵向的联合体，引导财团参与高技术产业。同时，韩国政府积极支持高技术产业联合体的国际化，积极参与国际分工。
4.扩大中小企业的参与程度。
扩大中小企业在高技术产业中的参与程度对韩国国民经济发展和社会稳定有很大作用。首先，可以避免产生由于高技术产业过于集中于少数大企业集团而造成经济力量过于集中的现象；其次，中小企业可以填补大企业无法有效发挥作用的市场空白；第三，可以增加就业机会，有利于社会稳定。因此，韩国政府采取支持中小型企业参与高科技企业[9]，具体支援方案主要有[4-9]：
(1)在“高技术产业发展基金”中，列出一定比例专门提供给中小企业。
(2)放弃过去那种引进国外技术设备和进口零部件在国内进行加工装配的战略，建立自己的零部件产业，由中小企业参与生产。
(3)促使中小企业既应用高技术又生产高技术产品，逐渐向高层次结构转变。
5.开放体制与保护措施并举。
从总体上看，韩国高技术产业仍属于幼稚产业，在韩国全面开放的体制下，必须实行保护幼稚产业的政策，对高技术产品市场进行适度保护。具体而言，在新的高技术产业起步发展时期，由于本国产品质量较差，档次较低，缺乏竞争力，政府对高技术产品的国内市场采取严格的保护措施，包括高关税和非关税壁垒；鼓励政府官员和社会团体带头购买本国产品，强化国民的国货意识，限制外国同类产品进入国内市场。等国内产品的质量和档次有了很大提升之后，再适度开放市场，以缓解国际压力。另外，还采取政府首买制、外国投资申报时对高技术雏形产业区别对待[4-9]等措施，促进国内高技术产业的发展。
三、韩国政府对高技术产业的支持措施
韩国政府在制定高技术产业发展计划、完善国家的科技决策机制、加强对高技术产业管理的同时，还制定了一系列法律政策，采取多种有效措施，为高技术产业的发展提供必要支持。
1.人才的培养与激励。
为了适应高技术产业的发展，韩国政府实施了“中长期产业技术人才供求对策”：提高大学、研究机构培养高级人才的能力，大量派遣博士后至发达国家研究所或大学工作；资助企业高薪聘请外国专家和海外侨胞、留学生中的高级技术人才，从事基础科学、信息通讯、机械、电子、海洋资源、生命工程、能源、化工等领域的研究开发[2]。
韩国将全国划分为6大区域，并分别在当地的著名研究所或大学内设立“新技术培育中心”，即高技术企业孵化器。从项目入手，对掌握高附加值新技术的教授、研究员和专门技术人员，在资金、技术、设备及经营方面予以综合性支持，支持他们停职创业或经营创新企业，旨在加速高新技术成果的商品化、产业化，培养一大批高新技术企业和企业家。同时，以取消母公司资助限制和扩大税收减免等优惠待遇，推动企业研究人员在集团内部建立高技术企业。派遣大学教授到企业研究所工作，扩大产学研开发活动，促进高技术的研究开发与产业化[2]。
2.技术引进措施
在高技术领域，韩国是追赶型国家，其科技水平远远落后于美国、日本等发达国家，因此，必须采取以技术引进为主的跟随战略，才能既节省开发资金、缩短技术开发周期，又能获得世界先进水平的技术。
韩国政府为了发展高技术产业，加大了技术引进的数量和质量[10]。先进技术的引进极大地促进了韩国高技术产业的发展，大大改善了国内的产业结构和产品结构，技术水平也得到了迅速提高。同时，韩国政府采取多种有效措施，积极支持本国企业引进技术：
(1)为了获取高精尖技术并占据生产基地，韩国几个大企业不惜重金兼并和收买欧美企业，1994年共花费9亿美元兼并了28个欧美企业，1995年则用14多亿美元兼并了25个企业[1-60]。
(2)为了掌握未来的产业技术，大企业集团争相与欧美著名企业签订合作开发高新技术的协议，为了最大限度地扩大利润，采取设计、生产、销售、服务甚至投资财源的当地化，以便生产更贴近当地文化及生活习惯的产品，以最快的速度占领尽可能大的市场份额[1-60]。
(3)韩国企业集团为了获得国外的先进技术，纷纷在美国、日本等地设立研究所和分公司，以跟踪高新技术的最新发展，获取一流技术。并大量聘请美国、尤其是美籍韩裔专业人士进行技术产品的设计、开发、测试、生产管理和商业营销，最直接地利用先进技术和管理经验。
(4)1994年制定了海外人才招聘计划，由科技部负责，重金聘请100名海外侨胞和外国科技人才到大学或研究所工作[7]。近年来，还加大了从俄罗斯、中国引进技术人才的力度[11]。
3.建立高技术产业风险投资机制，大力培植高技术风险企业。
高技术产业具有高投入、高风险、高收益的特点，单凭高技术企业本身的资金（尤其当高技术企业是中小型企业或处于孵化阶段时）一般无法满足高投入的需要。因此，必须有完善的风险投资机制，以保证高技术企业在发展时的资金需求。
1988年，韩国政府颁布“关于新技术事业金融支援的法律”，通过采取放宽资本金数额及外资入股限制、免除法人税等税收、准许从国外政府和民间金融机构及国际金融机构贷款、对外发行公司债券和有价证券及境外投资、增加政策资金转贷等措施，建立了一大批为新技术企业发展提供资金支持的创业投资公司和新技术金融公司。韩国政府规定，这些风险公司必须把30%以上的资金投向高技术企业。同时，实施技术担保贷款制度和技术保险制度，通过信息调查和信用保证审查，选定优良技术企业、技术开发示范企业和高技术中小企业，以提供信用担保方式支持企业从新技术创新公司或其他金融机构获取贷款，用于高技术企业创业及实现新技术的商品化。
韩国通产部协同中小企业振兴厅、中小企业振兴公司、中小企业协同组合中央会、风险企业协会及工业园区管理机构等有关部门，建立一揽子服务体制，对高技术企业的创业、人才培养、技术开发直至生产和流通的全过程给予综合援助。于1997年上半年起实施“促进风险企业创业五年计划”，内容包括在理工大学集中的地方建立“风险企业创业基地”，增加对风险企业长期稳定的资金援助等，颁布实施《风险企业特别措施法》，对风险企业予以优惠待遇[2]。
4.建立国家技术创新系统。
技术创新是现代工业发展的关键，是提高劳动生产率和市场竞争力的核心，因此，发展高技术产业必须有完善的技术创新体系。韩国采取的是产、官、学有机结合的技术创新系统[10]。
(1)对于技术创新，政府给予税收鼓励和财政支持，促成技术创新风险补偿机制的形成。为了鼓励技术开发，韩国1972年颁布了《技术开发促进法》，同时，韩国政府在财政预算中设立“技术开发资金”、“技术开发预备金”、“共同研究资金”，给研究和开发提供低息贷款，对经营性的科研机构减免税收，对科研与开发设备进口免征进口关税等。
(2)鼓励企业技术进步，增强企业消化、吸收和创新能力。政府通过免税、特别折旧、财政补助、提供长期低息贷款以及政府采购等鼓励方式，积极培育企业技术开发的内在动力。1980～1990年间，韩国私营研究所从25个增至1718个，从事研究的合作机构从0发展到64个，R&D费用从1.55亿美元提高到37.69亿美元，政府与企业对R&D的投资比例从52:48转变为16:84，民间投资成为研究开发的主要资金来源。
四、韩国发展高技术产业的经验和教训
（一）主要经验
1.将高技术产业的发展作为国家战略，给予高度重视。
(1)高投入：韩国政府不断增加科技开发费用，1990年研究开发投资总额达44.8亿美元，占GNP的1.91%，1995年已经达到GNP的2.8%左右，1996年达GNP的3.5%，计划2000年将达到5%[1-58]，这在世界上也处于先进行列。在高技术产业领域，政府也逐渐加大了投资力度，并拓展多种融资渠道，截止1995年，政府在高科技领域共投资26.6亿美元，并建立了比较完善的计划管理系统。为保证G7计划的顺利实施，1992到2001年间，韩国将对其投资37000亿韩元，其中政府投资14700亿韩元，政府投资机构投资5900亿韩元，民间企业投资16400亿韩元[12]。同时，韩国政府对高技术产业给予信贷、税收等多方面的优惠政策，并以各种优惠手段吸引国外高科技投资。
(2)由总统亲自负责：韩国总统一直兼任国家科技委员会主席的职务。1982年开始发展高技术产业后，总统又兼任科学技术振兴扩大会议主席之职。而作为总统直属机构的科学技术咨询会议，保证总统对科技发展的正确领导，促进了科技计划的制定和顺利实施。
(3)建立完善的基础服务体系：韩国有完善的风险投资体制、技术创新体系、全面的技术引进措施、人才培养计划、比较完善的法律保证体系，另外还有高技术信息与技术市场、资金市场，专门的“新技术实用化事业团”资助高技术产品的销售，并对高技术产品实行政府首买制。这些基础服务设施为高技术产业的发展提供了必要的环境保证。
2.对高技术产业的发展提供有力、有效指导。
韩国的政府主导型经济体制宏观上决定了国家各项产业战略、计划和政策的内容与实施方式，微观上决定了企业的生成特点和运营机制。企业和政府之间的特殊关系构成了韩国政府主导型经济体制的主要特征。政府通过严密计划、高度集权和对企业的干预，同时又充分利用市场经济环境下以市场为导向的优势，促进本国高技术产业的发展。
当然，也有人认为，政府不应当过分干预高技术产业的发展，政府对高技术产业的指导也不可能非常有效。但是在高技术产业领域中，韩国是追赶型国家，要想在综合国力落后的情况下达到甚至超过科技发达国家水平，就必须有政府的统一领导。当然，政府的指导不应局限于某一种模式，也不应对高技术产业过分干预，而应在充分听取专家、企业和其他相关政府部门的意见的基础上，顺应历史发展潮流，适时调整产业政策，对高技术产业进行有效指导。
（二）存在的主要问题
1.过分偏重大企业集团，违背市场规律。
对发展高技术来说，大企业集团确实有其优势，能够有效化解高技术企业发展的风险、为其提供强有力的财源、支持高技术的系统开发等等，但大型企业在进入高技术产业时，也有其必然的劣势：高技术产业是技术密集型和信息密集型产业，要求企业能迅速、灵活地按照市场需要进行快速调整、快速反应、快速协调，紧跟技术的发展前沿，这只有小型化、智能化的企业才能满足这种要求，而大企业集团则缺少足够的灵活性。在高技术产业的发展中，应积极鼓励中小企业、私人企业的发展，以保持国内各种经济成分的相互补充、相互制约、协调发展。
韩国的大企业集团完全是由政府扶植起来的，很少按照市场经济的原则，由企业根据市场和自身的情况决定企业的发展。政府的过分支持导致韩国国内资本主要集中在少数大企业主手中，大多数韩国财团的债务与股本的比例高达500%以上[13]，银行呆账、坏账增多（韩国各大都市银行呆账与资产的比例高达13%[14]，而这正是导致去年韩国金融危机的主要原因；就企业的经济效益和对国家的贡献来说，规模巨大的财团企业并不一定更有效[13]）。同时，政府与企业集团之间过分亲密的关系成为政府腐败的温床。
2.过度依赖外来技术，自身造血能力差。
在过去的20年中，韩国政府的科技政策是以产业政策为主的实用主义政策，经济建设的重点又是放在以引进国外先进技术为后盾的出口增长上，所以对基础研究的重视不够，对基础科学研究的投入不多，人才培养不足。
1986年到1992年间，韩国引进大量的特许权合同技术，其中以美国、日本的技术为主。虽然引进技术极大地促进韩国科技的发展，但由于一直采取跟随战略，没有建立有效的创新机制，发展水平一直落后并依赖于日本、美国，便得韩国高技术产业发展后劲不足，难于形成独特的、持久的竞争优势，很容易受制于人。
在发展高技术产业时，各国政府应积极引进外国的先进技术，但必须坚持引进与自主开发相结合，在引进的基础上消化吸收，并进行二次创新；在利用外界力量提高自身技术水平的同时，要不断强化本国基础研究，增强自主创新能力，这样才能在外界环境发生巨大变化时，也能保证自身技术的稳定发展，保持自身的技术优势。