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摘要：随着工业化的快速发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中是必然的历史过程，是人类社会发展的客观趋势，也是国家现代化的重要标志。其中，城镇化推进基础设施和公共服务设施更加完善。在保障城镇化进程方面，财政部副部长刘昆表示，应推广使用政府与社会资本合作的模式，也就是PPP模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与城镇基础设施建设。在此战略性重大举措下，对城市基础设施投资建设提出了更加集中化、规模化的要求。
关键词：城市基础设施；PPP模式；应用
PPP模式不同于传统的融资模式，传统融资模式一般运行时间比较长，基本形成了比较成熟的运作模式，而PPP模式比传统融资模式运行更加复杂，在我国推行的时间相对比较短，还没有形成比较成熟的运作模式，在引入社会资本参与公用事业建设方面缺乏吸引力，导致出现社会资本投资过少、PPP模式优势不明显等问题。因此，我们需要对PPP融资模式运行过程中存在的问题进行思考和探讨。
1 PPP模式的概念及运作流程
PPP，英文全称Public-Private Partnership，中文全称公私合作伙伴关系。联合国培训研究院对PPP的表述为：PPP是为了满足本地区的公共产品需要等复杂问题而由社会中的不同部门形成的制度化的合作方式。PPP模式的运作流程大致可以分为准备、招标、融资和实施这四个阶段：一是由政府部门或私人部门提出项目应用PPP模式的建议，对项目的产品或服务的需求做市场调查。二是私人部门根据政府部门招标文件的内容制定并递交投标文件，政府经过正式严格的招标程序后确定中标人。三是政府部门负责对私人部门的融资过程进行监督，而私人部门负责制定融资计划、确定融资结构、进行融资谈判、签订融资协议。四是项目公司以特许权协议规定的内容为基础对项目开展设计、施工、运营和移交等工作，政府部门负责对项目进行监督与合作，私人部门要确保工程的质量和进度达到预期的目标并保证资金按期投入。
2 PPP融资模式组织结构
PPP模式是一种优化的项目融资及实施模式，以实现参与各方“双赢”或“多赢”为合作理念，由政府部门发布招标公告，符合条件的私人企业进行投标，中标的私人企业最终与政府部门签订特许经营合同，组建特许经营公司，即Special Project Company（简称SPC）。特许经营公司享有项目的特许经营权，主要负责项目的筹资、建设和经营等任务，PPP模式的组织结构如图1所示。
图1 PPP 模式典型结构
特许经营公司进行项目建设、运营的启动资金来源有两部分：直接融资和间接融资，直接融资也称为资本金融资或权益融资，主要是政府部门和私人部门共同投入的资金，间接融资也称为负债融资，这部分资金主要是指特许经营公司向银行进行的贷款融资。由特许经营公司负责项目的具体运转及资金开支情况。政府赋予特许经营公司一定期限的运营权，等该公共项目建成后，主要由特许经营公司负责项目的运营，并获取一定的产品或服务费用，并以此来回收其前期投入的资本。运营期结束后，再将经营权移交给政府部门。遇到特殊情况时，双方可以协商，由特许经营公司同时拥有该项目的产权。
3 完善城市基础设施建设中PPP模式的应用
3.1 转变政府角色
为使PPP能更有效地实施，政府部门要加快转变传统角色的步伐，由传统中的主导角色转变为监督、合作和扶持的新角色。政府部门应分清与市场的关系，充分调动市场的力量和减少对项目的干预，把主要力量集中于监督和管理上。由注重融资的转变为注重产品或服务质量。融资由私人部门负责，政府负责最后的产品和服务的质量，充分发挥出PPP模式的优势。政府在与私人部门谈判时以合作者姿态给予投资者合理收益，否则投资者之间将展开价格的恶性竞争导致项目失败。
3.2 确定合理的风险分担和利益分享机制
PPP模式应积极确立合理的风险分担机制，鼓励私人部门尽量采用先进的生产技术手段和高效的经营模式来降低风险，而不是向政府转嫁风险、由政府进行兜底。通过机制的建立和约束来保证PPP项目的顺利实施，避免私人部门因风险缺乏约束造成建设经营的低效率。由于政府在某种程度上承担一定的风险，使私人部门的盈利有了一定基础的保障，也能提高私人部门参与基础设施建设的积极性。如果风险或收益过于集中于某一方，这种合作关系往往是不能持续的。一旦项目发生风险，过多承担风险的一方将无力承担，从而导致项目的失败，合作伙伴关系的破裂。因此，为了保证PPP模式的顺利发展，必须在项目合同签订时约定好相应的收益和风险，将风险意识贯穿于PPP项目发展中的整个流程。此外，对于PPP项目的预计收益，参与各方也应制订分享机制，一般情况下，政府部门可适当作出让步和妥协，以确保各方关系的和谐和可持续发展。
3.3 形成有效的监管体系
政府监管在PPP模式应用中发挥极为重要的作用，是项目成功的有力保障。一般情况下，基础设施建设项目的工期较长，政府必须制定一套严格长期稳定的程序，在此过程中必须设立相应的监管才能保障PPP项目的有效运行。这套监管体系要涉及所有的利益相关方，在确保公平公正的情况下实施。一是重视前期工作和风险问题，作出理性决策。二是做好规划，谨慎判断项目的适宜性，全面评估合作方的综合实力，作出合理的选择。三是监管政府的支付能力，避免债务的增加。
3.4 加快立法进程，完善相关法律和政策
目前我国关于PPP模式只是停留在国家、部委和地方政府出台的政策层面上，并没有相应的法律规范。没有法律保障的制度和模式往往不具有强制力和规范力，执行过程中会因缺乏有效的行为规范和准则而使政策的实施产生扭曲或变形，不利于PPP模式的进一步推进和发展。长远来看，一项制度的建设需要法律法规作强有力的保障，法律的权威性有利于制度的完善和发展。
综上所述，本文在简单介绍PPP模式的概念、运作流程的基础上，分析了我国PPP模式的应用情况及应用中出现的问题，并对解决这些问题提出了相应的对策。通过本文的探讨，可以认识到PPP模式是基础设施建设项目发展的新思路、新希望。基础设施关系到社会中每一人的利益，完善的基础设施是一个民族、一个国家强大的标志。随着党中央关于“丝绸之路经济带”的提出和亚洲基础设施投资银行的成立，相信基础设施建设的蓬勃发展时期即将开启，而PPP模式的应用也将迎来一个高潮。
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论文作者:吴桂安
论文发表刊物: 《建筑学研究前沿》2017年第10期
论文发表时间:2017/10/9
标签：模式论文; 融资论文; 项目论文; 政府部门论文; 部门论文; 政府论文; 私人论文; 《建筑学研究前沿》2017年第10期论文;