审计制度创新与职务犯罪预防，本文主要内容关键词为：犯罪预防论文,制度创新论文,职务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
职务犯罪预防包括广义的预防和狭义的预防。狭义的预防是指与打击相对应的防范活动.即针对一定时期职务犯罪的状态、特点，结合案件对职务犯罪发生的原因、条件背景和规律进行分析，提出预防对策，综合采取一定的措施和手段，以遏制和减少职务犯罪。广义的预防是指一切防止职务犯罪发生的措施，除狭义的预防之外，还包括打击，是“打”、“防”、“治”等方面的结合。我国的职务犯罪预防工作机制，一般包括两个方面的主要内容：
1.网络化的社会大预防机制。即把检察机关预防职务犯罪工作纳入全社会共同预防的体系之中.纳入对腐败进行综合治理的总体格局之中，建立党委领导，有关单位、部门参加，检察机关发挥职能作用，沟通灵活、协调有力、上下联动、左右互动的预防网络。
2.检察机关与有关部门的联系制度。在党委的统一领导下，加强与有关部门联系，向有关部门提供预防职务犯罪的咨询意见，形成互相尊重、密切配合、各司其职的共同遏制、减少职务犯罪案件发生的工作制度。
那么，审计作为国家民主与法制的监督工具，是否有参与网络化的社会大预防机制的职责呢？
一、审计预防职务犯罪职责查考
审计参与国家职务预防犯罪，目前还没有被审计理论界所重视，相关研究文章很少，即便是审计机关也只是刚刚启动这方面工作。一些人还存有疑虑：第一，审计参与国家职务预防犯罪是否有法律依据；第二，是否跨越审计职能。基于此，笔者查阅了相关法律文本，明确了审计有关参与国家职务犯罪预防的职责。
1.《齐齐哈尔市预防职务犯罪工作条例》明确了审计预防和打击领域。
2003年4月，黑龙江省人大批准了《齐齐哈尔市预防职务犯罪工作条例》。第十条规定：监察、审计机关应当依法履行监督职责，对重大投资、国有资产转让等经济活动进行跟踪审计、监察。发现涉嫌职务犯罪，应当及时移送检察机关。对存在制度不健全、管理混乱等问题的单位，应当提出监察、审计意见和建议，督促整改。该条例明确了审计预防和打击领域是：重大投资、国有资产转让等经济活动。
2.《江西省预防职务犯罪工作条例》率先立法确定了审计防范职务犯罪地位和作用。
2004年1月，江西在全国率先立法出台了《江西省预防职务犯罪工作条例》。《条例》确定了审计防范职务犯罪地位和作用。第八条：人民法院和人民政府的监察、审计等部门应当在其职权范围内依法履行监督职责，做好预防职务犯罪的工作。第九条明确了职务犯罪预防机制的形式之一是“联席会议制度”，而审计是其中一员。第九条：省、市、县（市、区）应当建立有人民检察院、人民法院和人民政府的监察、审计、财政、公安、司法行政等部门参加的预防职务犯罪工作联席会议制度，交流工作信息，加强联系和协调，互相配合，共同做好预防职务犯罪工作。第十六条规范了审计预防内容：人民检察院和人民政府的监察、财政、审计等部门应当加强对工程建设、土地使用权出让、产权交易、政府采购等重大经济活动预防职务犯罪工作的指导和监督。其内容又增加了工程建设审计、产权交易审计和政府采购审计等新内容。
3.《深圳市预防职务犯罪条例》中明确了审计机关专项预防任务。
2005年1月广东省人大批准了《深圳市预防职务犯罪条例》。该条例有不少制度创新内容。第一，把审计纳入预工委。第五条：市、区预防职务犯罪工作委员会（以下简称预工委），是预防职务犯罪的议事协调机构，组织协调本行政区域内的预防职务犯罪工作。预工委由检察机关、审判机关和监察、审计、公安、司法行政、人事、财政等部门以及其他有关机关和组织的主要负责人组成。第二，在第四章预防措施中，赋予了审计机关特殊权力。第十四条检察机关以及监察、审计等部门在预防职务犯罪工作中，可以依法采取下列措施：（1）结合职务违纪违法犯罪案件的查处情况，对发案单位的管理制度进行分析、研究，指导、督促其建立和完善相关制度、规范管理；（2）要求有关部门和人员就预防职务犯罪工作涉及的问题作出解释和说明，如实提供有关情况和资料；（3）要求有关部门和人员停止违反法律、法规、规章和行政纪律的行为；（4）建议有关单位暂停有违反法律、法规、规章和其他有关规定嫌疑的人员执行职务。第三，审计机关有了专项预防任务。第十五条：检察机关以及监察、审计等部门应当对国有土地使用权出让、转让、政府采购、政府投资建设项目、国有企业产权转让、建设工程招投标以及其他重大经济活动开展专项预防。第四，确定了审计公开制度。第十七条：审计机关应当依法加强对政府采购、重大政府投资项目、行政事业性收费、专项基金的使用和管理、国有企业改革等方面的审计，并依照有关规定向社会公布审计结果，接受社会监督。2004年深圳审计局曾向市人大常委会汇报了2004年度8个绩效审计项目的审计结果，新闻媒体向社会公布后，产生了很大的社会反响。但是，这一对社会的公布和真正的审计公告制度还不同，审计公告制度是审计机关直接向社会公布审计结果，而且审计内容比审计机关向市人大常委会提交的审计项目综合性报告更为全面，增加了对审计项目的基本评价和建议等内容。
4.《湖北省预防职务犯罪条例》以立法形式首次将审计机关作为预防职务犯罪的主要部门。
2005年5月，《湖北省预防职务犯罪条例》获得通过，自2005年8月1日起施行，旨在建立标本兼治、惩防并举的预防职务犯罪机制。该条例首次将审计机关作为预防职务犯罪的主要部门，将其职责和任务以立法形式做出明确规定。《湖北省预防职务犯罪条例》第六条明确规定：“检察机关、监察机关和审计机关依照本条例在各自职责范围内，加强监督指导，做好预防职务犯罪工作”。由此看来，确立了审计监督“防腐”法律地位。
条例规定，审计机关在预防职务犯罪工作中负有以下职责：一是对国家工作人员开展财经纪律教育，增强廉政意识；二是加强对重大政府投资项目预决算、国债资金及其他资金、专项基金的使用和管理、政府采购、行政事业性收费、国有企业改革等方面的审计监督；三是监督、指导政府各部门、国有企事业单位依法开展内部审计工作，加强对社会审计组织的业务监督；四是实行单位负责人任期和离任经济责任审计制度；五是在履行审计监督职责过程中，发现有关单位在管理和制度上存在问题，可能导致职务犯罪发生的，应当及时提出审计建议，督促有关单位健全管理制度，发现涉嫌职务犯罪的，应当及时移送检察机关；六是会同检察机关、监察机关在职务犯罪易发、多发行业和领域开展专项预防活动；七是其他预防职务犯罪工作。
为了保障审计机关在预防职务犯罪中的作用得到有效发挥，条例还着重对审计建议的提出、送达及采纳作出了强制性规定，审计机关提出的审计建议应当以书面形式送达被建议单位，同时抄送其主管部门。被建议单位应当自收到建议之日起30日内，将办理结果书面回复建议机关并报其主管部门。对提出的审计建议拒不整改的，条例规定，由上级机关或者主管部门责令被建议单位限期改正，逾期不改的，对单位主要负责人和其他直接责任人给予行政处分。
既然相关法律文本明确了审计参与国家职务犯罪预防的职责和任务，在此基础上，笔者提出建立“检审联动职务犯罪预防侦查一体化机制”的设想，以期提高审计与检察查处职务犯罪中的整体合力。
二、“检审联动职务犯罪预防侦查一体化机制”设计
我们知道，审计监督在大多数时候表现为事后监督，审计的意义更大程度上在于发现问题，提出问题，并提供解决问题的建议。对于相关责任人的问责，则有待行政处罚机制尤其是司法机制的跟进。在一个法治国家里，各部门按照法律赋予的职能各司其职，各担其责。审计部门不必、也不能将其触角深入到承担处罚权的行政机关及司法机关的权限范围之内。
因此，按照职能分工，“审计风暴”之后最应跟进的当属“检察风暴”——作为国家法律监督机关的检察机关担负着渎职罪案的侦查和控诉工作。由于检察机关独立于审计部门之外，在执法信息的获取上天然不足，信息的不畅直接导致了以往监督的无为，如何发挥审计“侦察兵”作用，为“检察风暴”提供反腐线索，建立“检审联动职务犯罪预防侦查一体化机制”便格外被期待。
在近年来的检察改革中，全国检察机关开展了职务犯罪侦查一体化机制建设。实践证明，侦查一体化机制在突破重大疑难案件、排除办案阻力、加强异地协作等方面发挥了重要作用。当前，如何进一步整合侦查资源，直至嵌入审计预防职责，深入推进侦查一体化机制建设，是摆在各级检察机关面前的一个重要课题。
检察机关侦查一体化机制就是以侦查指挥中心为载体，对侦查力量、信息线索、物资装备实行统一调度，对重大复杂案件、重要侦查活动实行统一指挥，形成全国检察机关整体作战、上下联动、纵向指挥有力、横向协作紧密、反应灵敏、协调高效的办案机制。检察机关建立检察机关侦查一体化办案工作机制，就是要尽快实现从被动受理群众举报、单位移送，向既依靠举报、移送，又主动出击摸查群众反映强烈的“热点”领域、部位、环节，加强对职务犯罪“共性”规律、特点分析研究利用的转变。
但是目前问题是，这个机制仅局限于检察系统，即便是“横向协作”也没有与相关单位合作，没有根本改变检察机关反腐败单打独斗局面。审计机关参与检察机关侦查一体化机制，正好可以利用上审计“侦察兵”的作用，既符合“横向协作紧密”的机制要求，又丰富了检察机关线索来源渠道。除了原有侦查一体化保障机制以外，我们认为还必须加强以下方面的制度建设。
1.建立检审合一的联席会议制度。
检察院与审计局建立联席会议制度，联席会议由检察院领导、审计局领导主持，成员由检察院反贪污贿赂局、渎职侵权检察科有关负责人和县审计局主要审计业务部门负责人组成。检察机关在查办案件过程中，需要审计机关协助查证的，审计机关应当予以配合，检察机关可以就涉及审计专业的事项商请审计机关进行审计查证；审计机关在审计过程中，认为存在贪污贿赂、渎职和其他违法犯罪事实需要追究刑事责任的，可以要求检察机关提前介入，检察机关应当及时配合审查，努力形成反腐败工作的整体合力。
2.形成审计执法和刑事执法衔接的协调机制。
审计署驻武汉特派办高度重视与司法部门和纪检监察机关的工作协调，该办于2003年年底会同湖北省人民检察院、公安厅等16个部门联合制定《行政执法与刑事执法衔接工作机制规定》，初步形成了审计执法和刑事执法衔接的协调机制。通过积极探索和大胆实践，该办审计移送案件在司法环节的落实力度明显加大，2004年移送案件被正式立案的有24宗，比上年增加3.8倍，被追究刑事责任的涉案人员也大幅增加。
2005年9月江苏省人民检察院与审计署驻南京特派员办事处联合签发《关于在反腐败工作中建立健全协作配合工作机制的意见》，该《意见》是江苏省检察机关与审计部门为了实现法律监督与审计监督的紧密衔接，加强协作配合，形成反腐败的工作合力而共同制定的，其中对工作机制、信息交流、案件线索移送等方面作了很多突破性的新规定，其中突出表现在对重特大案件进行联合调查，审计中发现犯罪线索检察机关可提前介入。
3.建立审计与检察机关和“共防单位”三位一体预防职务犯罪体系。
检察机关和共同防止职务犯罪（以下简称“共防”）单位应如何开展预防职务犯罪工作，法律无明确规定，检察机关颁布的工作制度尚不完善。建立审计与检察机关和“共防单位”三位一体预防职务犯罪体系，也只是理论意义上的探讨。现提出开展三位一体预防职务犯罪工作规范化的设想，如上图所示。
其中，审计预防工作主要是做好审计预防检查工作，及时发现问题提出预防措施和检察建议，堵塞漏洞。主要有；（1）廉政情况检查。对“共防”单位廉政情况进行综合性的检查，了解廉政制度、廉政责任书的落实情况，也可以进行廉政方面民意测验等。（2）重大项目检查。对“共防”单位实施的较大经济项目进行跟踪审计，参加其招标、评标等重要环节工作，临场监督，预防犯罪。（3）重点岗位检查。对“共防”单位的财务、采购、销售等重点岗位进行审查。（4）收集犯罪线索。审计机关和“共防”单位纪检监察部门通过预防检查，受理举报控告自首等形式，将收集了解的犯罪线索，及时反馈检察机关，打击职务犯罪。
4.开展审计与检察干部交流制度。
虽然目前审计与检察之间建立了案件移送制度，但是查处还存在许多薄弱环节，如审计机关与司法部门查处案件在初始依据、案件性质认定上是不同的，审计人员和司法人员的证据观存在差异，对移送案件线索的程序、方式和时机在认识上也不尽一致。由于来自于不同专业视角，加之审计人员与司法人员之间沟通不够，因此不熟悉对方工作方式和技术手段。为进一步加强审计执法与刑事执法的衔接，加大打击经济违法犯罪的力度，拓宽审计干部培养渠道，在实践中锻炼培养适应审计工作发展的优秀人才，有必要“请进来”和“走出去”。审计署驻武汉特派办与湖北省人民检察院于2005年年6月底正式建立了互派干部交流锻炼制度。
审计机关与司法部门围绕打击经济违法犯罪和职务犯罪的共同目标，深化协作交流机制，通过人员互相交流，促进双方干部在工作职责、管辖范围、工作方法、审计和办案程序及案件移送接收方式等方面加强沟通，在查处经济犯罪案件的丰富实践中相互学习、相互借鉴，将有利于增进双方的理解和信任，有利于解决执法衔接中存在的薄弱环节，有利于促进建立审计执法与刑事执法有机结合的长效机制，从而充分整合执法资源，发挥各自职能作用，形成打击合力，更好地查处经济违法犯罪行为，更加有效地维护社会主义市场经济秩序。
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