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农业保护问题是一个世界性的共同课题，但我国的国情决定了我国农业保护问题具有其特殊性。在构建社会主义市场经济体制的过程中，农业不仅依然是国民经济的基础，而且是国家必须加以重点扶持和保护的产业。
我国农业保护的主要目标与内容
世界上所有发达国家和一些发展中国家都有支持和保护本国农业的法规和政策。发达国家如美国等国家实施农业保护是在农产品相对过剩的条件下进行的，以价格保护为主要手段，以缩小农业和非农产业收入之间的差距为主要目标，通过对农产品市场的干预，平稳农产品供应，稳定提高农业生产者的收入，促进农业的发展。而我国是一个人口众多的农业大国，受资源条件、生态环境的约束，农业基础比较薄弱，农产品供应相对紧缺。因此，中国的农业保护必须走自己的道路，不能照搬外国的经验。
根据我国的国情，我国实施支持和保护农业的指导思想应是：以提高农业综合生产能力为主要手段，支持农业基础设施的建设，支持科技发展，支持农业生态环境的改善。通过调整国民收入分配格局，增加农业投入；完善农产品市场机制，发展农业产业化，最终达到增加农产品有效供应和缩小工农差距的目标，促进农业的可持续发展。
根据这一指导思想，我国实行农业保护的主要目标有三个方面：
1.保证供给目标
我国是一个有十几亿人口的大国，这样的基本国情决定了我国的农业，尤其是粮食生产在经济发展的任何阶段都不能削弱，只能加强。由于中国在今后一段时期内，农产品的有效供给仍是面临的一个主要矛盾，特别是我国这么多人口的吃饭问题只能靠自己解决，决定了我国支持保护农业的第一个目标，就是近期（九五期末）粮食生产要保证达到5亿吨，基本满足人民生活的需要，实现总供给和总需求的基本平衡。
2.维护农民利益目标
农业和农村经济活动的主体是农民，所以调动农民积极性，是发展农业和农村经济的关键所在。而且，农民占我国人口的绝大多数，农民富裕是国家富裕的基础。没有农民和农村的小康就没有全国的小康。因此，保护农民利益，增加农民收入，逐步缩小农业和非农产业收入之间的差距，成为我国农业保护的又一大目标。根据目前我国城乡居民的收入差异及“九五”时期国民经济和社会发展计划，维护农民利益的目标就是要保证农民收入的增长，要高于城乡居民的收入增长，使农民生活达到小康水平，2000年全国农民人均纯收入按1990年不变价计算达1200元。1995年，全国农民人均纯收入为1578元（现价），按1990年不变价计算为846元。依此来看，按照2000年实现小康目标的要求，“九五”期间农民人均纯收入年均实际增长率必须达到7.2%以上。而城镇居民人均生活费收入实际年增长率根据我国国民经济发展规划，“九五”期间控制在5%以内，通过这种国民收入分配格局的调整，使“八五”期末农民人均收入与城镇居民收入比由1:2.46缩小到1:2.22。
3.保护农业生态环境目标
生态环境是人类进行生产和生活的空间，也是农业生产和发展不可缺少的重要因素。目前，农业生态环境遭到破坏的现象十分严重，特别是耕地资源大量的破坏和损失。不仅威胁到农业生产发展，而且也成为改善人民生活和发展国民经济的巨大障碍。因此，开展农业保护，不但要注重提高农业产出水平和农民收入水平，而且还要注重节约资源、保护农业生态环境，这是农业保护的一项战略目标。考核这一目标涉及方面很多，既有森林覆盖率、水土流失等方面的指标，又有污染治理等方面的指标，但最重要的是耕地资源的保护，有地才有粮，因此根据我国人口和必须保证的粮食产量来看，我国耕地资源在“九五”期末必须稳定在人均1亩地。
应当指出的是，农业保护的三大目标是相互联系、互为一体的。其中，保证供给与维护农民利益的目标是基本目标，保护农业生态环境目标则是战略目标。基本目标的实现是战略目标实现的基础，战略目标又是实现未来基本目标的依托。因此，在我国农业保护的实践中，必须全面重视三大目标的实现，而不应有偏向。
农业保护的财政对策
（一）财政部门在农业保护中的作用
财政部门作为国民经济管理的综合部门之一，是国家实施农业保护的重要依托。通过参与国民收入的分配和再分配，调整财政支出结构，实施对农业的扶持性政策，可以对农业实行保护。因此，财政部门在我国农业保护中起着不可替代的作用。具体来说，财政在农业保护中至少发挥着以下几个方面的作用：
1.导向作用。我国实施支持保护农业制度很重要的一个方面就是要通过治理大江大河，改善农业生产条件，加快农业科技成果的推广，提高农业综合生产能力，从某种意义上讲，基础性的投入，主要只有依靠国家投入即财政投入，同时也只有生产条件改善了，农业的劳动生产率提高了，才能够引导集体和农民对农业的投入，形成和建立一个多元化的农业投入体系。
2.调节作用。可利用财政等经济杠杆手段调节部门、产业之间的利益，支持和保护农业。例如通过征收耕地占用税、土地使用税、造地补偿费等，用经济手段一方面保护了耕地资源，促进合理节约使用土地，另一方面也调整了农业与非农产业之间的利益关系，增加了农业投入。
3.保障作用。可通过建立农产品收购最低保护价、粮食风险基金制度以及农业灾害保险制度等，为农业生产和农民生活提供安全保障，维护农民利益。
（二）农业保护的财政对策
1.调整国民收入分配结构，加大财政支持和保护农业的力度。
国家财政对农业的资金投入，不仅在引导集体和农民增加投入方面有着积极作用，而且在大江大河治理、农业科学研究、重大农业新技术的推广等方面，有着不可替代的作用，从这个意义上讲，没有国家对农业的大量投入，就没有农业生产得以稳定发展的物质基础，为了保护农业，必须下决心调整国民收入分配格局，提高农业在分配中的比重。
首先应当根据《中华人民共和国农业法》中“国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度”的规定，制定具体的、更具有操作性的实施办法。财政对农业总投入的范围，应由以下几个方面组成：农林水基本建设投资、农业科技三项费用、支援农林生产支出、农林水事业费、农业综合开发支出、支援不发达地区发展基金、农业科研经费等，上述经费每年都要保持和财政总支出同步争取略高一点。第三是要明确奋斗目标，根据国外农业经济发展的实践经验和我国的具体情况，我国财政预算内支农资金支出比重在“九五”要逐步达到下列目标：农林水基本建设投资占预算内基本建设投资的比重达到20%（1994年是16.78%）；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费支出和农业综合开发支出占财政总支出的比重不低于10%（1994年是6.9%）；农业科技三项费用支出占科技三项费用支出的比重不低于30%。
2.建立农业保护基金，开辟预算外农业投入资金的来源渠道
由于农业是一个弱质的基础产业，在农业与各产业之间的经济利益没有完全理顺之前，动员社会各方面的力量，增加农业投入，改善农业生产基础设施条件是非常必要的，1988年国务院决定全国建立农业发展基金，多年实践证明，这类基金的建立为全国农业综合开发，提高农业综合生产能力发挥巨大的作用，由于这笔基金主要是用于农业综合开发，而对于原有农业基础设施的保护、农业资源的保护等没有专项基金。因此有必要建立一笔农业保护基金，根据国家有关规定及一些省实践的经验，农业保护基金的来源可包括：
(1)从预算外基本建设投资中提取一定比例，专项用于农业。依据是中共中央中发〔1995〕6号文件。这笔资金的使用可专项用于增加农业基本建设投入。
(2)从国有土地出让金中提取一定比例专项用于农业，依据是中共中央〔1995〕6号文件。这笔资金的使用，主要用于土地资源的保护，如复垦开发土地新资源。
(3)对超计划用地及在用农田基本保护区耕地的补农业用地征收造地补偿费，征收标准按当地征地费用的2-3倍收取，资金主要用于开垦新的耕地，保证耕地面积不减少。这一办法沿海如浙江、江苏、福建等省已实施。
(4)向水利工程受益的单位和个人征收水利建设资金或称为防洪保安资金，依据是《中华人民共和国农业法》，征收标准可按受水利工程保护和受益的单位按固定资产或收入按一定比例提取，专项用于大江大河的治理，水利基础设施工程的维修保护等。目前全国已有18个省建立了此项资金。
(5)对得益于农产品经营、销售、加工的单位和个人收取农业技术改良费，这方面国家已先后有粮油技改费、棉花技改费、蚕桑技改费、育林基金、生猪技改费等等。目前是要统一规范，使用方向应主要用于农业新品种、新技术的推广，支持一批已取得决定性进展，可望在短期内运用生产实践的农业科研攻关项目。
农业保护基金由财政部门统一管理，按照农业保护的对象范围及目标，统筹安排使用。
3.优化财政支农资金的投入结构，突出支出资金使用重点
农业投入的供需矛盾在我国将长期存在，因此，在增加农业投入的同时，还必须十分注意优化支农资金的投入结构，突出使用重点，充分发挥资金的使用效益，根据我国农业保护的范围，近期农业投入的重点是：
——继续大力支持农业基础设施建设，改善农业生产条件。特别是进一步加强大江大河大湖的综合治理，集中力量兴建一批具有综合效益的大中型水利工程，确保农业持续稳定增长，但根据有关部门统计，70年代水利投资占全国基建投资的7.19%，80年代则降为1.9%至2.0%，90年代经历过几次大的洪水灾害后，水利基建投资有所回升。但是没有达到原有的水平，今后国家及地方各级财政应专项增加水利基本建设投资，提高抗洪救灾的能力。
——大力支持“科教兴农”。党的十四届五中全会提出我国经济增长的方式从现在起要逐步实现从粗放型向集约型转变，这是对我国经济发展总体部署，农业发展同样也要实现这一转变。财政增加对农业科技投入，一要增加农业科技推广体系的投入，健全农业技术推广体系是实行科教兴农的重要一环，乡级财政要根据国家对乡镇农业技术推广、机构定员定编的有关规定落实的人员经费纳入预算，对乡级农业技术推广并开展经营性技术服务的收入要制定财税优惠政策，原则上应留给单位用于扩大服务范围、增加服务手段和改善其工作生活条件；二要增加对适用性农业生产技术推广的扶持，特别是要注重对粮棉油等大宗农作物有明显的节工、增产、增效作用的良种应用、科学用肥、模式化栽培、病虫害防治、节水灌溉等技术的推广进行扶持；三要扶持农业科研单位开展的农业基础研究，为农业发展储备新技术；对一批已取得决定性进展，可望在短期内运用于生产实践的农业科研攻关项目给予必要的资金支持。同时，要加强新品种和新技术的引进推广工作安排所需外汇和配套资金，抓好国家确定的引进计划；四要增加对农业教育的经费投入，通过办一些初等、中等职业技术学校，为农村培养大量急需的初中级技术人才，并通过举办“绿色证书”制度，加大对农业劳动者技术培训的投入。各级财政都要建立扶持农业科技研究和推广的专项资金，专门用于支持农业科技发展，促进农业科研、农业科技推广与农业生产过程紧密结合，推进农业生产集约化、规模化发展，使农业技术进步在农业增长中发挥更大的作用。
——大力支持改善农业生态环境。为了使我国能够可持续发展，必须立即着手改善生态环境，主要是植树造林，根据国家规划，到本世纪末森林覆盖率要达到20%，估计要增加造林面积6亿亩或更多一些，所需的投资约170亿元，财政应在原来的基础上增加对绿化、水土保持和防护林建设投入，大力发展生态环境。
——大力支持农业产业化发展。过去由于体制的不合理，把农业生产与非农产品加工、流通环节割裂开来，农产品增值的收益回不到农业中去，因此农业的比较收益低，务农收入跟不上非农生产者的收入增长，如果把农业生产与农产品加工、运销综合利用等环节有机结合起来，实行贸工农一体化经营，形成一个经济利益的共同体，就可以大大提高农业经济效益，农民生活也可以大大提高，因此从保护农业、保护农民收入有较大幅度增长的角度出发，应大力支持农业产业化的发展。目前全国财政系统拥有财政支农周转金180多亿元，这笔资金以前对促进农村经济的发展，特别是各种经营及乡镇企业的发展发挥了很大的作用，今后要根据中央的要求，重点用于支持农业产业化的发展，支持实行“种养一条龙，贸工农一体化”的龙头企业的发展。江苏省财政已于1994年明确财政支农周转金要有70%支持农业产业化发展。
4.规范农村分配行为，减轻和稳定农民负担。
在农村经济发展过程中，减轻农民负担问题一直是一个十分尖锐和突出的问题，保护农业，首先要保护农民的生产积极性，党中央、国务院对此十分重视，一直三令五申，并出台不少办法，但问题一直没有得到根本解决，其根本原因是没有建立起与市场经济相适应的农村公共事业筹资制度，因而在农村分配行为中，低税高费，以费代税的特征十分明显，对此必须采取一种法制化手段来规范农村的分配行为，简称为“费改税”。具体设计有两种方案可供选择：
(1)开征乡镇地方建设税，以代替日前政府规定的各种收费，其收入全部留给乡镇使用，纳入预算管理，通过财政分配再用于本乡范围内各项公益事业。
(2)将现行的农业税和三提五统费，实行税费合并，统一征收，纳入财政管理，将原征收的农业税改为国家土地税，把三提五统费改为地方农业税，合在一起统称为农业税。税费合并后实行一固定的什一税，按实征收。安徽省淮北地区已有十多个县推行了这种做法。
上述两种方案，不管实施哪种方案，都有以下几个共同特征。
一是使农村的分配行为更具有法制化，因为税种的开设必须经过严格的法律程序，而收费只需口头文件。
二是有利于减轻和稳定农民负担，“费改税”禁止收费，农民心中有底，有利于稳定农民情绪，据安徽省试点县实践，负担都比原来减轻。
三是加强了基层政府的调控能力，有利于资金管理、发挥资金效益，费改税后，各种收入全部纳入预算管理，堵塞了各种漏洞。
总之，只有完成从“低税高费”到农民“只纳税，不交费”的改变，才能从根本上解决农民负担过重的问题。
5.改革粮食购销制度，把农业真正推向市场
积极推进农产品价格和流通体制改革是农民强烈要求解决的迫切问题，也是进一步发展农村商品经济的关键环节，而粮食购销体制改革又是农产品价格和流通体制改革的中心环节。近几年来国家在这方面已采取了农产品收购保护最低价和建立粮食专项储备和风险基金等保护措施，但还没有把粮食真正推向市场，要把粮食真正推向市场，还必须按照中央在1993年推出的“保量放价，购销同步，对低收入者给予补助”的方针办，保量放价，就是要保证国家在任何时候都要有1000亿斤的粮食在手里作为调控手段，但价格可以放开，随行就市；购销同步，就是在放开购价的同时，放开销价，真正按照价值规律实行运作。对低收入者进行补贴，即粮食销价放开后，对城镇一部分收入较低者，给予适当补贴，取消原来全民补贴的办法，可把原来用于粮食购销差的补贴用作此项补贴资金，把补贴给城镇居民的好处放在明处，同时也给财政补贴不增加太大的压力。
通过以上改革，把粮食生产真正推向市场，调动广大农民种粮积极性。把粮食推向市场后，并不意味着削弱政府对农业的宏观调控，相反还应加强一些综合措施，包括经济和法律措施来加强宏观指导。
一是在实行最低保护价的同时，举办主要农产品期货市场，在全国几个粮食生产区建立粮食期货市场，通过市场的作用，把市场价和保护价很好地结合起来，保护价为市场价提供基础，防止大起大落，而市场价又为保护价提供信息，为政府调控和决策提供依据，改变过去由单一定价的方式。期货市场的建立在开始阶段可先由国家控制，减少投机因素，逐步向全社会开放。期货市场的建立，可为农业走向市场提供一条道路，同时也相对减轻了农业的市场风险。
二是支持建立政策性农业保险制度
实行农业保险，可以有效地为农业生产抵御自然灾害风险提供保障作用。因此，建立并完善农业保险制度，是促进农业稳定发展，保护农业生产者利益的一种有效的手段。在我国，中国人民保险公司从1982年开始试办农业保险业务，据统计，1982-1995年，全国农业保险费收入共32.7亿元，支付赔款35.3亿元，较大地弥补了国家救灾资金的不足，对农业发展、农村稳定做出了较大的贡献。但是，一向被国际保险界视为“禁区”和“黑洞”的农业保险在我国的发展中已陷入了困境：有资料表明，中国人民保险公司自创办农业保险以来已对农业保险补贴7.1亿元，赔付率高达107%，业务亏损率则达27%。兴办农业保险呈现出“大保大赔，小保小赔，不保不赔”的格局。近两年来，我国农业保险业务出现全面大滑坡，1994年全国农业保险费收入由上年的8.29亿元跌到5.05亿元，下降了39.1%，个别省份和一些地区甚至已经停办了农业保险业务。形成这种状况的根本原因是我国的农业保险体制不适应当前形势发展的需要。农业保险本质上是国家保护、支持农业发展，促进农村稳定的一项政策性业务，但长期以来受中国人民保险公司商业性经营体制的限制，农业保险只是其附属业务，摆不上应有的位置。农业保险得不到政府充分的政策和资金扶持，只能亏损经营。另外，新财会制度中，国家取消了对人保公司按30%固定赔付率的计提留成资金的规定，这样人保公司便难以继续对农业保险业务进行“抽肥补瘦”式的补贴，致使本来就艰难发展的农业保险面临着更大的困难。因此，当务之急是要完善农业保险体制，促进农业保险业务的快速发展，使农业保险真正成为促进农业和农村发展的“稳定器”。作为过渡性的政策措施，可以先将农业保险从人保公司的商业性业务中分离出来，对农业保险实行单独建帐，单独核算。国家要逐步建立农业保险基金，对农业保险业务进行必要的补贴。农业保险基金的来源可以考虑有几个方面：一是从国家的救灾补助和社会救济经费中安排一部分；二是对农业保险业务的所得税统一实行“列收列支”，专门用于充实农业保险基金；三是在国家的财政预算中每年单独安排部分资金，列入农业保险基金。同时，应对农业保险业务在税赋政策上给予必要的优惠，使农业保险轻装上阵，加快资金积累速度，增强其偿付能力。
从长远看，要促进农业保险事业的发展，最终要成立以国家财政扶持为依托的政策性的国有农业保险公司，建立起独立、规范、自上而下的农业保险体系和管理体制。
总之，农业保护作为一项政府行为，在我国已经到了非要加强不可的时候了。我国的基本国情决定了当前我国实施农业保护的重点是提高农民综合生产能力，而增加资金投入是支持和保护农业的核心内容。财政部门应当利用宏观调控手段，调整财政收支结构，实施配套政策，支持、保护农业，为促进我国农业的持续、稳定发展作出应有的贡献。
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