“一站式政府”服务范式的创新试验，本文主要内容关键词为：范式论文,一站式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代末，英国政府最先将“一站式服务”理念导入政府的改革中，由此产生部门集中的“一站式”办公概念，具体的办事机构被称为“一站式服务中心”。这种借鉴企业为顾客提供“一站式结算”(产生于超级市场)或“一条龙服务”(例如电子商务领域)的“一站式”服务范式被新公共管理学派及其运动推向了世界政府改革的“舞台”，由此，1997年美国联邦基准协会将“一站式政府”界定为：在一站式的范式下，一个顾客的所有事情都能够在一次单一接触中完成。之所以可以成为官僚制管理模式的替代模式，“一站式政府”服务思路与路径更加优越，其客观实用的理论体系有利于我国经济社会全面转型时期政府的改革。
一、“一站式政府”的内涵
(一)在理论上以提供理想的“一站式服务”为目标
为抵制“分赃制”问题，传统的官僚制政府设计了一套严密的、层级节制的组织架构来杜绝腐败问题，也设计了一系列的规章制度来保障政府组织的专业化、规范化运行，由此也就导致了政府服务与公民要经过一系列的部门与程序才能将事项办结。与以“防腐”与“规范化、专业化”运行的官僚制政府不同，“一站式政府”将为公众服务的前台服务点由多个删减为一个，然后通过互联网自动化模式或前后台办事模式以及“前厅后室”的行政服务中心服务模式来为管理相对人服务；与此相对应，管理相对人也不需要跑部门求人办事，而只要接触政府指定的办事地点或者办事窗口，就可以将事情办完。在大多数国内外政府部门中，我们可以看到通过某一指定地点为管理相对人办结所有事项的行政现实，它们通过互联网或者实体建筑内的办事人员当场办结公众事宜。服务的对象，即这里所谓的“公众”，它的范围既包括公民个人，也包括企业与第三部门这些组织在内。所办结的事宜既包括个人结婚登记等单项事宜，也包括成立企业所涉及的跨部门联合审批事项。
(二)以社会组织与公民的跨部门复杂事项为主，以缩短政府服务与公民需求之间的距离为服务逻辑
追溯“一站式政府”服务的对象与范围，它并非以企业或者公民的单项服务为主，而是以企业的跨部门联合审批事务为主。“一站式政府”的构建兴起于法国，该国政府于1974年成立了专门负责为开展新业务的企业集中办理全部行政手续的“业务手续服务中心”(即CFE)。只是后来发现实体“一站式政府”深得公众欢迎，并能为公众提供便利，政府机关才将原本由多政府部门才可以办结的单项事宜进驻行政服务中心。因而，“一站式政府”构建的初衷是，它旨在解决传统科层制政府那种事无人管、办事相互推诿、办事跑部门求关系等问题。另外，现实的“一站式政府”的构建是缩短政府服务与公众办事的服务逻辑。即现实的服务结果并非完全像“一站式”字面理解意义上的当场办结，其中管理相对人的一部分事务是需要通过在指定办事地点上交所需办事材料，然后间隔一段时间才能拿到所需证件，即限时办结的事件。这在原政府部门未清晰界定所进驻窗口的权限、未完全授权以及权责不清时尤为严重。这在构建“一站式政府”的初期阶段尤其明显。由于限时办结的事务不能经“一站”或者跑“一趟”，而是要经“多站”或跑“多趟”才能办结，故而，“一站式政府”服务模式旨在持续梳理办事逻辑，尽可能地缩短为公众服务的办事时间与空间，以达到“一站式服务”的最终目标。
(三)以柔性组织管理思想再造传统科层制政府
一切可以实现“一站式”服务目标的方法都可以为各类组织所应用，企业柔性的再造方法与网络技术的应用同样能给政府组织带来“福音”。新公共管理学派的两波政府改革思潮极大地改变了政府组织与运作的形态：第一波新公共管理运动始于20世纪七八十年代，这一运动倡导导入超市或者汽车制造商等企业的做法，把原来分散提供的公共产品与公共服务的部门或者组织予以整合集中，通过某一指定点为公众提供所需的全部服务。这种服务模式被形象地被称为“政务超市”或行政服务中心。20世纪90年代以来，新公共管理学派看到了互联网技术在商务领域应用的成果，故而兴起了借鉴企业通过互联网为公众提供“一站式服务”的政府再造运动。这种服务模式被国内外学者称为“电子一站式政府”或者“电子(化)政府”。无论是通过“政务超市”还是“电子一站式政府”服务模式，我们都可以看到其中的柔性管理思想，即在实体的“行政服务中心”内，将原来服务人数多、体积庞大的政府部门浓缩成该中心大厅内指定的一个“极小的”办事地点，而且组织与组织之间通过“去窗化”协同化办公；与此类似，“电子一站式政府”是将原来实体政府部门分割、职能分散的组织转换为网络的网址或者网点，这极大地缩短了办事机构与办事机构、办事人员与办事人员、办事机构与办事人员、办事人员与公众之间的距离。而且，由于自动化、“前后台”配合的“电子一站式”服务模式超越了实体行政服务中心办事的时间与空间限制，节省了公众的办事时间，它的发展前景被看好，越来越成为各国竞相发展的服务模式。
(四)制定一系列的保障措施来构建“一站式政府”
“一站式政府”的规范与常态化运作离不开一系列的配套措施，而这些措施是“一站式政府”构建的重要内容。一方面，政府制定了一系列规范行政服务中心运作的规章制度与条例。西方发达国家的信息化发展水平较高，都在扩大“电子一站式政府”服务的业务领域，并制定了一系列的规章制度来支持这一举措。例如为推动以信息技术在政府部门的再造，1994年，美国制定了《政府信息技术服务远景》；同年，欧盟制定了“社会信息行动纲领”。1999年3月，英国发布了《政府管理现代化白皮书》，该白皮书指出：到2002年，英国25%的政府服务要实现电子化操作：到2005年，英国50%的政府服务要实现电子化操作；到2008年，所有政府服务都应该实现电子化操作。另一方面，对于行政服务中心的建设，西方发达国家正在向提供高质量的个性化与人性化服务转变，而发展中国家则制定了一系列的规章制度来推进兴起的实体行政服务中心的建设。
二、“一站式政府”的优越性
“一站式政府”具有如下优越性。
(一)更优的政府管理或者服务方法与技术
以利润为目标的企业管理往往走在以公共利益为目标的政府管理之前。相对于政府管理，企业一系列的管理方法与技术是革新型的或者划时代的。20世纪80年代以来成熟的企业管理思想与技术的导入，给传统科层制政府组织及其运作注入了新鲜血液，被国内外学者誉为新的政府服务“范式”。相对于传统官僚制政府，以下新式的管理方法是革命性与高效的：一是“一站式政府”服务范式本身既是服务目标又是再造科层制政府的一种思路，它可以被视为组织目标管理的一种最为理想的管理模式。二是导入企业具体可操作的管理方法与技术，这极大地增加了“一站式政府”的可操作性与可实现。以下两种服务思路优于科层制政府。
一是与科层节制、程序与规章制度繁琐的官僚制政府相比，责任与成果统一、决策与执行统一、扁平柔性的“一站式”政府组织管理思想颇受政府决策者与公众“青睐”，例如行政服务中心模式。
二是信息技术的研发与应用，给科层制政府注入了前所未有的动力与活力。“电子一站式政府”将实体行政服务中心的服务点与服务人员搬上互联网，通过网上一一对应的点以及政府的自动化或前后台协同办公模式为公众服务。这种服务模式是传统科层制政府视域下政府决策者与办事人员不可预想的。
三是传统科层制政府容易造成责任相互推诿的问题，而“一站式政府”则通过制定相关的首问负责制、首接负责制以及行政服务中心管理制度理清了责任追溯与求偿机制。
(二)更优的外部应变能力
与传统自上而下、层级节制、注重内部控制的封闭式官僚制政府相比，“一站式政府”的运作更加开放与柔性，更能适应外部行政环境的变迁。具体分析而言，主要包括以下几方面：
第一，“一站式”服务目标给予政府以责任心。“一站式政府”的理论依据是新公共管理理论，新公共管理理论主张将公众看成是具有“上帝地位”的顾客，视满足公众需要与公共利益为政府存在的唯一合法性与合理性缘由。进而，主张以“顾客至上”的服务理念来强化公共行政的服务道德与公共责任，以利于扩大政府担责的张力。
第二，导入企业的柔性管理方法与技术给予政府组织及其运作以弹性。
一是“一站式”服务目标给予政府以预见性。除与传统官僚制政府的责任相同之外，在新公共管理理论指导下，“一站式政府”的构建更加注重行政效果。成果导向促使政府提前预测外部行政环境的变化趋势，并制定相应的方案来应对行政过程中的变化。
二是更加柔性的管理方法与技术促使科层制政府更具弹性。一切现代化的管理方法与技术，包括目标管理方法、虚拟组织再造方法以及弹性组织构建方法都可以被传统科层制政府加以应用，以应对日益变化的顾客与社会需求。而且，应用现代化的管理方法与技术会促使政府机构及其工作人员工作更加透明、服务态度与服务质量更好。相对而言，传统的科层制管理模式则对政府机构及其雇员束手束脚，难以激发民主决策与民主行政的热情，而公众也必须按部就班地走完政府事先拟定的所有部门与程序才能办结事宜。
三是现代新技术的应用可以促使政府与公众更加便捷、快速、及时地沟通，有利于发现公众的公共需求以及现有政府服务过程的缺陷，进而通过查漏补缺甚至改变整个战略方案来制止社会矛盾的发生。
第三，富有进取心的政府能赢得广大公众的好感，使公众更乐于参与行政决策与进行行政配合。这与僵化的官僚制组织及其运作形成鲜明的对比。
(三)更优的自身运作能力与员工福利
之所以倡导政府借鉴企业“一站式结算”与“一条龙服务”的方式，一个重要原因就是“一站式服务”满足了政府机构及其雇员的自身需求。主要表现在以下两个方面：
第一，有利于政府机构及其工作人员柔性办公。与传统官僚制政府管理层级多、幅度窄、自上而下严明的管理体制机制不同，新公共管理学派主张下的“一站式”服务范式提倡政府体系的分权与授权，充分吸收涉及公共利益的各方力量的参与以作出民主决策，进而激发参与方的行政配合与执行的积极性。同时，政府可以通过电子设施与网络技术辅助机构和雇员办事。相较于传统的官僚制政府，政府组织信息流的传播能力迥异。互联网促使政府工作人员之间、机构之间以及员工与机构之间的信息传递与沟通方式进行了革命式的改变，它不再像官僚制政府那样自上而下僵硬地传递信息与文件，而是可以通过不同的网络节点出发，在同一时间与多方同时交流。此外，西方发达国家的政府雇员还可以通过互联网实行远程办公、弹性办公，这将有利于雇员兼顾工作、生活与家庭等多方面事务。
第二，减少了政府运作的开支，而且，所建立的盈余分享机制极大地激励了员工的工作。在节省财政的同时，新公共管理学派主张将结余的一部分分配给结余的部门及其雇员，或者通过提升雇员的工作环境与待遇等措施来激发他们工作的积极性。
(四)增加整个社会的整体效益
“一站式”服务范式不仅能实现政府以及公众的经济与效率两方面目标，它还可以提升整个社会的效能，主要表现为以下几个方面：
第一，通过网络的无纸化运作有利于环保事业的开展。经统计，1985年，美国80%的报关单是报关员通过纸质处理完成的，到1990年，90%的报关单是由电子处理的，这不仅致使运作成本下降了九成(报关成本由1984年的28美元下降到1988年的3美元)，而且会减少纸质废品，节约大量的森林资源。
第二，电子一站式服务模式有利于公众得到公平公正的办事待遇。当前，世界各国都在大力完善网络基础设施建设，加大对网络应用的人文环境的培育，原因之一就是可以通过电子设施屏蔽办事人员的身份地位标志，给予他们相同的办事待遇，以避免政府雇员差异化、歧视性地对待办事对象。而且，基于互联网办事的强大功能，政府工作人员可以实现“一对一”或者“一对多”的沟通或者办事目标。
第三，除了提升政府回应力与政府的运作效能，“一站式政府”多渠道的信息透明与公开办公模式有利于提升整个政府乃至社会建设事业的公开透明。公开透明的行政过程让官僚制下易生的腐败现象无处遁形。
三、我国“一站式政府”的可行性
在我国，“一站式政府”具备如下可行性。
(一)“一站式政府”是驱散政府官僚作风与构建“服务型政府”的有效思路
要驱除官僚制作风，构建以全心全意为人民服务的“服务型政府”是一种较好的思路。“服务型政府”要转化为切实可行的服务模式，以“一站式服务”为目标的可量化的“一站式政府”的构建是一种可行的选择，而且是一种理想的服务模式。2004年2月，温家宝同志首次提出要努力建设“服务型政府”。2005年以来，构建“服务型政府”已经成为党和国家一致要达成的目标；同年3月，所召开的全国人大十届三次会议则明确提出了要将“服务型政府”理念转化为切实可行的管理行为，即该次会议的政府报告强调：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会提供公共服务”。“一站式政府”所提供的“一站式服务”中的“一”主张政府机构及其工作人员转变官僚主义作风，给予政府及其工作人员以可量化的服务指标。而且，围绕通过单一接触就为公众办结所有事宜的目标，这是一种以成果为导向，以“顾客需求”为中心，通过借鉴企业的管理方法与技术为公众服务的可行思路。
(二)“一站式政府”理论在我国有现实可操作的土壤
第一，“一站式”服务范式响应当前我国政府改革的进程。2013年3月17日，李克强同志在答中外记者问时说：“改革进入了深水区，也可以说是攻坚期，的确是因为它要触动固有的利益格局。现在触动利益往往比触及灵魂还难。”要触动利益格局，就要依据“一站式政府”的理论意旨，让改革的“勇气”转化为具有事业心、使命感与预见性的企业家精神，让改革的“智慧”转化为切实可行的政府改革方案，让改革“韧性”转化为政府组织及其管理的弹性。
第二，现代化科学的管理方法与技术在我国政府部门中的再造有助于弹性并逐步地迈开我国政府改革的步伐。“一站式政府”的再造实际上是整合与优化政府组织的内部结构，以达到政府工作人员之间点对点的“一站式服务”，这非常契合当前我国“大部制”改革的意向，即优化政府与公民之间、政府部门内部的中间节点，将相同部门或者部门之间的相同职能予以整合，以减少政府机构重叠与职能重复带来的摩擦与政府资源的浪费。
具体而言，一站式服务路径便利公众办事：一方面，围绕公众需求，通过政府职能的剥离以及组织内部的分权与授权，“一站式”行政服务中心将原政府部门办事分割、职能交叉、遇事推诿扯皮的事务予以分离并集中到行政服务中心内部，进而通过“前厅后室”的办事模式予以一站解决。另一方面，通过强大的互联网将政府部门与公众、政府部门内部各层级及其工作人员置身于虚拟空间与虚拟服务过程中，这将极大地减少政府部门内部以及它们与公众之间的摩擦，增加政府办公与政务信息的公开透明。
通过科学的管理方法与技术构建“亲民型”与“公开透明型”政府一直是我国大力从事的工程，也是走“群众路线”、“以民为本”的必要路径。因而，行政服务中心与电子一站式政府这两种模式一经提出与实践，就赢得了政心民心——十多年时间，我国共成立行政服务中心27691家，其中省、市、县、乡镇分别为10家、356家、2476家、24849家；拥有中央网站122个，省级网站2241个，地市级网站17948个，县区级以下网站48466个，各级政府及组织机构网站数量总计68777个。
此外，成果管理以及绩效管理等管理方法已经在我国各级政府部门中实施，而且我国政府也注重通过内部的各种精神奖励与物质奖励来导入新公共管理学派主张的分享结余的管理方式。这将有利于给激烈的政府变革一个缓冲区间，也可以激发政府雇员响应改革的热情。
然而，以下问题也摆在我国政府改革的面前，亟待解决：一是没有制定一套切实可行的政府改革与结余分配方案，故而，改革的步伐难以加大加快。二是没有区分清楚行政服务中心各进驻窗口与原政府部门之间、行政服务中心与“电子一站式政府”之间的职能和相关关系，以致导致政府机构与职能重叠、资源浪费等问题。
第三，保障“一站式政府”构建的体制机制同样适用于我国政府的改革。与西方发达国家一样，我国也要构建必要的体制机制来规范“一站式政府”的运作，包括构建一套权限与财政保障机制来规范行政服务中心的运作，以及通过加大教育与财政投入等措施来为“电子一站式政府”的发展营造良好可行的行政环境。
(三)我国转型时期的社会突出矛盾需要“一站式政府”来平复
库兹涅兹曲线表明，当一国人均GDP从1000美元向3000美元迈进时，往往是利益矛盾不断加剧、收入分化加速的时期。当前，我国人均GDP正从2000美元向3000美元进发，而且由于东中西部的发展水平以及不同地方的人均收入相差大，因而会凸显各种社会矛盾。“一站式”服务范式可以较优地解决这些重大问题。
第一，“一站式政府”的构建有利于减少公众深恶痛绝的腐败问题，塑造公开透明的政府形象。行政服务中心的首接负责制、当场办结制以及限时办结制给予收受贿赂的腐败行为无处遁形，进而，政府通过“电子一站式政府”一天24小时在线公开政务信息、在线受理公众事宜、在线监督管理运作等环节进一步提升了政府公开透明的进程。
第二，“一站式政府”的构建有利于回归民本位，给予公众各种参与行政决策、参与行政与进行监督的广阔渠道。行政服务中心与“电子一站式政府”提供了“实体”与“虚拟”两条行政参与思路，它们有利于扩大公众参与面，提供多渠道、宽幅度的舆论空间以向民主文明的现代化行政国家“进发”。
第三，“低耗能”的社会事业可以由政府带头做起。政府是最大的独立组织，这一组织的无纸化运作可以降低政府的大量能耗。“电子一站式政府”的虚拟机构以及虚拟运作模式节约了政府乃至整个社会的各种资源，有利于我国生态环境的保护，而日益凸显的智能计算机的应用则提升了这种效能。
(四)我国社会的发展给予“一站式政府”广阔的发展空间
许多前瞻性的企业经营理念与方法都可以为政府所用，国内外“一站式政府”构建的理论与实践也尚未达到完善的境地，而且我国社会的巨大进步又留给“一站式政府”更大的运作与发展空间。具体包括以下几个方面：
第一，我国开启的3G时代赋予“一站式政府”更大的运作空间。2012年，我国手机用户超过9亿人。其中，我国3G用户超过8000万，是世界最大的3G通信市场。上网浏览信息、手机上网(连接GPRS、2G、3G等移动)与收发个人邮件的用户分别占比77.2%(最高)、44.3%、44.2%。庞大的手机通信网络与逐渐增加的用户数量以及用户能力，给政府在线办公与为公众在线办事提供了无限的发展空间。未来我国“一站式政府”的运作一定会打上手机“烙印”。
第二，物联网时代的到来给予“一站式政府”构建更大的发展空间。21世纪被誉为“物联网时代”。基于将人与人、人与物、物与物的有机相连，政府与公众可以超越人与人之间的边界，通过加入“物”的概念缩减办事过程中“点”与“点”之间的距离，增加办事的沟通与交流能力，也可以让“物”的实时监控作为办事的证明。
第三，不同于西方发达国家，中国特色社会主义制度与行政体制给予“一站式政府”理论与实践巨大的发展空间。社会主义国家能够集中力量办大事。在我国，“一站式政府”的理论将得益于“服务型政府”的理论与民主集中制体制的再造。在我国党和政府的领导下，辛勤的人民将不遗余力地响应“一站式政府”构建的号召，相互团结，共同进步，由东向西、由发达地区向发展中地区依次实现中国的伟大复兴，实现中国的强国之梦。
“一站式政府”服务范式之所以广受国内外政府欢迎，归因于其理想的服务目标与可行的管理方法。相对于自上而下、层级节制、规章繁琐的科层制政府，“一站式政府”的构建有利于应对外部行政环境的变迁，有利于提供公共服务的数量与质量，降低公众与政府乃至整个社会的成本或者耗能。国内外行政环境，包括信息化水平的提升、文化教育事业的发展以及公众素质的提高等方面的改善又为“一站式政府”的构建奠定了越加可行的基础。然而，“一站式政府”的理论体系还需细化与发展，例如应该厘清与处理行政服务中心大厅(实体一站式政府)与“电子一站式政府”(网络一站式政府)之间的关系，建立一整套切实可靠的体制机制来推进各国“一站式政府”的构建，以及根据自身实际情况充分利用与时俱进的管理方法与技术再造现有政府，推进现有政府效能的不断提升。