我国特殊教育学校职业教育支持政策的审视与思考，本文主要内容关键词为：特殊教育论文,职业教育论文,我国论文,政策论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G76 [文献标识码]A
[文章编号]1674-5450(2013)01-0134-04
政策是特殊教育学校职业教育发展的重要动力，也是特殊教育学校职业教育发展的必要的保障条件。实践表明，党和政府制定的一系列支持特殊教育学校职业教育发展的政策，对于我国特殊教育学校职业教育的又好又快发展起到了重要的引导和保障作用。全面分析和探讨对我国特殊教育学校职业教育支持政策，对于贯彻落实党的十八大提出的“支持特殊教育”的任务，实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的“大力推进残疾人职业教育”、“完善职业教育支持政策、增强职业教育吸引力”的要求，具有重要意义。
一、特殊教育学校职业教育支持政策的主要内容及取得的成效
我国制定特殊教育学校职业教育的支持政策始于20世纪80年代。这些支持政策既体现在党和政府制定的有关教育事业(特别是特殊教育事业发展的重大决策之中)，也体现在党和政府制定的残疾人事业发展宏观规划之中，具体体现在以下几方面。
(一)确立了特殊教育学校职业教育的战略地位
20世纪80年代，国家在部署大力发展特殊教育、将特殊教育纳入普及义务教育工作的工作轨道之际，就将职业教育列为特殊教育的重要组成部分，明确要求“各级各类特教学校都应贯彻执行德、智、体、美、劳全面发展的方针，在对残疾学生进行思想品德教育文化教育和身心缺陷补偿的同时，切实加强劳动技能和职业技术教育”[1]。并将特殊教育学校“着重发展职业技术教育”[1]列为我国特殊教育事业的发展方针。国家这一重要决策，明确了特殊教育学校职业教育在特殊教育事业中的战略地位，为构建具有中国特色的特殊教育学校职业教育体系，确保特殊教育学校职业教育的优先发展奠定了坚实的基础。
(二)明确了各级政府发展特殊教育学校职业教育的责任
按照我国“地方负责，分级管理”的特殊教育管理体制，国家将发展特殊教育学校职业教育的责任赋予了各级政府。为使《残疾人教育条例》规定的“各级人民政府应当将残疾人职业教育纳入职业教育发展的总体规划，建立残疾人职业教育体系，统筹安排实施”[2]落在实处，国家在特殊教育学校职业教育支持政策中进一步明确了各有关部门的分工，规定“各地教育、劳动、民政部门及残疾人组织等要共同抓好残疾人职业教育”[3]，确保了各有关部门明确职责，各司其职，紧密配合，共同做好工作，对加强特殊教育学校职业教育的领导和管理，完善管理体制创造了条件。
(三)部署了不同历史时期特殊教育学校职业教育的发展策略
面对我国特殊教育事业发展水平不高的国情，国家制定了积极发展、稳妥可行、与时俱进的特殊教育学校职业教育发展战略：“八五”期间，鉴于我国特殊教育学校职业教育刚刚起步，国家制定了“条件较好的特殊教育学校，逐步开设职业班；有条件的城市开办残疾人职业中学”[4]的支持政策，使我国特殊教育学校职业教育有了良好的开端。“九五”期间，为完善特殊教育学校职业教育体系，国家制定的支持政策是“积极发展初、中等职业教育”[5]，“开设职业初中、职业高中、中专并将其纳入职业教育体系”[5]。进入“十五”以及之后的“十一五”，面对全国基本完成普及特殊教育任务、高中教育快速发展的新形势，国家做出了特殊教育事业在“高中阶段教育，要坚持以职业教育为主”[6]的重要决策，明确了特殊教育学校职业教育在高中阶段教育的战略地位。这些符合我国特殊教育、职业教育国情的目标和举措，对于多形式、多层次、多渠道发展具有中国特色的特殊教育学校职业教育具有重要的指导意义。
(四)建立了特殊教育学校职业教育经费保障机制
按照中央关于多渠道筹措教育经费的精神，国家实行了向特殊教育学校职业教育倾斜的经费政策，规定“新建成或改办的残疾青年职业教育机构”由“特殊教育补助费”[7]予以补助，“各地教育、民政和残联等部门和单位要在经费、场地、设备等方面积极支持特殊教育学校开展劳动技能、职业教育”[6]。为保证特殊教育学校有充足的职业教育经费，国家要求各级政府要“按照已制定的职业学校学生人数平均经费标准，足额拨付职业教育经费”[8]。为多渠道增加特殊教育学校职业教育经费的投入，规定“扩大残疾人就业保障金用于特殊教育学校开展残疾人职业教育及彩票公益金收益部分用于特殊教育的份额”[7]。为保证所有残疾学生都能够接受职业教育，国家特别强调“在特殊教育学校职业高中班(部)就读的残疾学生也应享受国家助学金”[9]。这些支持政策，保证了特殊教育学校职业教育经费的主渠道来源，为特殊教育学校职业教育的可持续发展提供了重要保障。
(五)布置了职业教育师资培训工作
为建立数量足够、质量合格的特殊教育学校职业教育师资队伍，国家采取了培养和培训相结合的支持政策，提出“鼓励从事特殊教育，加强师资队伍建设”[10]，“各地教育行政部门应将在职特教师资培训工作纳入当地教师培训计划，不断提高他们的特殊教育专业水平和教学能力”[11]。为提高职业教育师资水平，国家决定“依托高等教育师范院校、特殊教育高等院校，建立3个至5个残疾人职业教育专业教师和实习指导教师培养基地”[8]，“依托有条件的高等师范大学或高等特殊教育学院建设两个国家级残疾人职业教育师资培训基地”[12]。这一重要支持政策，为形成特殊教育学校职业教育师资建设网络，提高特殊教育学校职业教育基础能力，不断提高师资队伍质量创造了条件。
上述改革开放以来党和政府制定的支持特殊教育学校职业教育发展的政策，具有鲜明的针对性、现实性、特色性的特征，为特殊教育学校职业教育的快速发展、特色发展提供了重要的支持和保障，有力地促进了特殊教育学校职业教育的发展，取得了令人瞩目的成绩。一是特殊教育学校职业教育办学模式多样化，特殊教育结构趋向合理。各地探讨了适合当地经济、社会发展特点的办学模式，如“三加一”“三年制或四年制职业初中”“职业高中”等办学模式，通过文化教育和职业教育并举，构建了“初职为主体、中职为骨干”的结构合理、层次多样的特殊教育学校职业教育体系框架(到2010年，全国特殊教育职业高中与特殊教育普通高中的比例为1.48∶1，在校生比例为1.9∶1[13])，特殊教育结构趋向合理。二是特殊教育学校职业教育办学层次不断提高，办学规模逐渐扩大。“八五”期间，特殊教育学校职业教育以开设职业教育课程或开设初职班为主。“九五”期间，初等职业教育和中等职业教育并举。“十五”到“十一五”期间，特殊教育学校职业教育办学层次提高，中等职业教育快速发展，到2010年，全国有特殊教育学校1705所，其中，中等职业教育机构147个，在校生11506人[13]。特殊教育学校职业教育办学层次的不断提高，对于进一步普及残疾人高中阶段教育，提高残疾人素质具有重要意义。三是建构了“双师型”教师队伍，职业教育师资队伍建设得到加强。“全国残疾人职业教育师资培训基地”是在北京联合大学特殊教育学院和南京特殊教育职业技术学院建立的，对来自残疾人中等职业学校的近140名校长和教师进行了培训。各地也积极改革特殊教育学校职业教育师资培训模式，对职业教育教师实施立体化、多样化的培训，培养了一批既能从事文化课、理论课教学，又能从事实践技能的教学和指导的教师。四是培养了一大批高素质的实用型残疾人才，残疾毕业生的就业率显著提高。据统计，2006-2010年，仅特殊教育中等职业学校毕业生就达28645人，其中22144人获得了劳动部门颁发的职业资格证书[13]。另有数以万计的接受了初等职业教育的残疾人参与到社会生活之中。这些残疾毕业生接受职业教育后就业率显著增加，厦门、深圳、上海等地特殊教育学校的听力障碍学生就业率几乎达到了100％[14]。
二、我国特殊教育学校职业教育支持政策的特征及问题
我国特殊教育学校职业教育支持政策是基于特殊教育、职业教育的国情制定的，具有鲜明的中国特色。
(一)参与制定特殊教育学校职业教育支持政策部门的多元性
我国特殊教育学校职业教育支持政策的制定呈现多部门参与的特征。参与制定特殊教育学校职业教育支持政策的有党中央、国务院及有关部委、团体等，如有中共中央、国务院颁发的《关于促进残疾人事业发展的意见》《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》，也有教育部、发改委、财政部、卫生部、中国残联等部门联合颁布的支持政策，如教育部等九部门《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》，还有有关部委制定的支持政策，如教育部颁布的《聋校义务教育课程设置实验方案》《盲校义务教育课程设置实验方案》《培智学校义务教育课程设置实验方案》，以及国务院残疾人工作委员会制定的中国残疾人事业“八五”到“十二五”的发展纲要，等等。各有关部门在制定特殊教育学校职业教育支持政策中呈现了高度重视、积极参与、倾力支持、协调一致的特征，保证了各部门各司其职，各负其责，在发展特殊教育学校职业教育中发挥了应有的作用。
(二)特殊教育学校职业教育支持政策发展的时代性
我国各个历史时期的特殊教育学校职业教育支持政策体现了鲜明的社会发展、教育改革的时代特征，如在20世纪80年代特殊教育学校职业教育随着义务教育的发展起步时，我国特殊教育学校职业教育发展的支持政策是“聋童学校(班)原则上实行九年制，即在现行八年制的基础上，再增加一年职业技能教育”[1]，将开展职业教育与普及义务教育密切结合起来。20世纪90年代，在我国教育工作面临两个重要任务，即实现“双基”和大力发展职业教育的背景下，国家提出特殊教育学校职业教育要“多形式、多层次、多渠道进行”，并要求“大、中城市中基础和条件较好的特殊教育学校，逐步开设职业班或职业中学”[15]，将发展初等职业教育和中等职业教育结合起来。进入21世纪，随着我国基本普及义务教育，确定普及高中阶段教育新的奋斗目标，国家做出了高中阶段特殊教育“要坚持以职业教育为主”[6]的战略部署，并制定了“残疾人中等职业学校要积极拓宽专业设置，扩大招生规模”[9]“各地教育、民政和残联等部门和单位要在经费、场地、设备等方面积极支持特殊教育学校开展劳动技能、职业教育”[6]等支持政策。这些支持政策呈现了“与时俱进、量力而行、创新发展”的时代特征，促进了特殊教育学校职业教育的特色发展。
(三)特殊教育学校职业教育支持政策内容的多样性
我国特殊教育学校职业教育支持政策的内容是多方面的，包括了职业教育地位、发展方针、办学模式、办学经费、学校管理等方面的内容，如突出特殊教育学校职业教育地位的“把加强……多种形式、各种层次的职业教育放在重要位置”[6]的支持政策，强调特殊教育学校职业教育办学模式的“加强特殊教育学校的职业教育，开设职业初中、职业高中、中专”[5]的支持政策，明确特殊教育学校职业教育师资队伍建设的“依托有条件的高等院校建立国家级残疾人职业教育师资培训基地”[16]的支持政策，强调特殊教育学校职业教育办学经费的“残疾人职业教育与培训经费可由残疾人就业保障金给予补贴”[8]的支持政策，等等。这些支持政策基本上涵盖了特殊教育学校职业教育发展的主要问题，使特殊教育学校职业教育的发展“有法可依，有章可循”，促进了特殊教育学校职业教育又好又快地发展。
在看到我国特殊教育学校职业教育支持政策鲜明的特征、积极的影响和取得的良好成效的同时，也要看到支持政策存在的问题：一是我国特殊教育学校职业教育缺少基本的支持政策。教育部、中国残联联合颁布的《残疾人中等职业学校设置标准(试行)》是我国目前唯一的一部以职业教育为主题内容的特殊教育学校职业教育政策。除此之外，其他的特殊教育学校职业教育支持政策基本是体现于特殊教育的政策之中，将其作为特殊教育政策的组成部分表现出来，缺少独立性，这使得特殊教育学校职业教育支持政策的系统性、权威性受到极大影响。二是我国特殊教育学校职业教育支持政策的内容缺失。我国目前已有的特殊教育学校职业教育支持政策侧重于特殊教育学校职业教育地位、作用，政府有关部门责任等方面的规定，而关于专业设置、课程开设、教育教学等方面的支持政策还十分缺乏。这与我国职业教育领域政策结构合理、内容全面相比相差甚远。导致特殊教育学校职业教育的教学工作无法可依，制约了进一步提高特殊教育学校职业教育办学水平和教学质量。三是我国特殊教育学校职业教育支持政策的可操作性不强。我国特殊教育学校职业教育支持政策大多数是宏观规定，以原则性表述为主，注重方向性、指导性，但缺少可操作性，导致政策设计与政策执行脱节。各地区在制定具体的特殊教育政策实施意见时，常常忽略对特殊教育学校职业教育做出具体的实施规定，或者空泛，或者缺乏针对性。此外，在一些政策设计与用语上，设计抽象，语言笼统，常常使用“应当……”“鼓励……”“支持……”等原则性语句，如，要“认真开展……职业教育”，“各级政府要加大对残疾人职业教育与培训的投入力度”[12]。这样的规定笼统，难于操作，执行起来易出现弹性，甚至出现变通性，导致支持政策落实不到位。
三、进一步优化特殊教育学校职业教育支持政策的策略
(一)明确基本的特殊教育学校职业教育政策
基本的教育政策要明确学校的性质、地位、功能、任务、措施等问题，指明教育发展方向的政策，具有方向性、战略性、指导性特征，其制定的主体是党和政府。明确基本的特殊教育学校职业教育政策，要坚持“实际性、整合性、衔接性”的原则：一是实际性。实际性就是立足国情。要根据我国特殊教育学校职业教育存在的办学条件比较差、教学质量不高、管理体制不顺等实际，确定我国特殊教育学校职业教育的指导思想、发展目标、办学方针、培养模式、办学体制等。同时，也要充分考虑其未来发展趋势，做到制定政策的现实性与超前性相结合。二是整合性。整合性就是整合已有的政策。我国目前的特殊教育学校职业教育政策主要散见于党和政府出台的文件之中，存在规定分散、前后不一、表述多样等问题，需要用统一的指导思想、共同的原则要求予以整合，使其形成有机的整体和合理的体系。三是衔接性。衔接性就是与职业教育政策相衔接。我国特殊教育学校职业教育是职业教育体系重要组成部分，具有职业教育的基本属性。制定基本的特殊教育学校职业教育政策要以国家职业教育政策为依据，充分体现《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提出的发展职业教育的指导思想、办学方针、基础能力建设等要求。在此基础上，明确特殊教育学校职业教育的特殊要求，使其既遵循国家职业教育的基本政策，又具有特殊教育学校职业教育自身特色。
(二)制定具体的特殊教育学校职业教育政策
具体的特殊教育学校职业教育政策是行政部门处理具体的问题所采取的方法和程序，是对基本的特殊教育学校职业教育政策的细化和补充，是特殊教育学校实施职业教育的行为准则。其制定的主体是行政部门。做好这项工作要坚持“责任明确、重点突出、与时俱进”的原则。一是行政部门认真履行职责。在我国，制定具体的特殊教育学校职业教育政策一般以教育行政部门为主，其他相关部门为辅，这就要求教育行政部门认真履行国家赋予的“拟订特殊教育的发展政策”的职责，做好制定具体的特殊教育学校职业教育的政策工作，并协调好有关部门积极参与这项工作。二是以制定教学政策为重点。我国特殊教育学校职业教育改革与发展的目标已明确，实现改革与发展目标的突破口是教学领域，重点做好专业设置、课程开发、教学管理、实训基地建设、教材编制等政策的制定工作，是完善具体的特殊教育学校职业教育政策的重中之重的内容。三是与时俱进。随着我国特殊教育事业、职业教育事业的不断发展，国家对于特殊教育学校职业教育的具体政策也应不断调整。行政部门必须从实际出发，科学分析特殊教育学校职业教育新变化、新特点，及时制定、修订或补充具体的政策，有针对性地解决特殊教育学校职业教育面临的新困难、新问题，最大程度上实现特殊教育学校职业教育目标，促进特殊教育学校职业教育可持续发展。
(三)突出特殊教育学校职业教育支持政策的特色性
我国特殊教育学校职业教育具有教育发展层次多、教育对象类别多、实施操作的特殊要求多等特征，制定特殊教育学校职业教育支持政策必须考虑“三多”的特殊性：一是特殊教育学校职业教育层次多。我国特殊教育学校职业教育的体系包括初等职业教育和中等职业教育，而且以初等职业教育为主体，以中等职业教育为骨干。制定支持政策要分清层次，明确重点，既制定特殊教育学校职业教育支持政策的总体要求，又分别制定特殊教育学校初等职业教育、中等职业教育的特殊要求，体现针对性、特色性的特征，促进各层次特殊教育学校职业教育的特色发展。二是特殊教育学校职业教育对象类别多。特殊教育学校职业教育的对象包括聋生、盲生、弱智学生，这些不同类别的残疾学生职业教育的培养目标既有共同性，也有不同性，与职业教育一般的培养目标也有一定的差异。制定支持政策要从聋生、盲生、弱智学生培养目标的特殊性出发，针对三类残疾学生学习过程的差异，对课程设置、实训基地设置、教学安排等分别提出要求，这是增强各类特殊教育学校职业教育发展活力的前提条件。三是实施特殊教育学校职业教育的特殊要求多。特殊教育学校职业教育除了具有一般职业教育的基本特点，还具有教学过程复杂、课程设置实用、师资队伍多元、教学设备独特以及实训基地要求高等特殊性。制定特殊教育学校职业教育支持政策时要充分考虑这些特殊性，建立向特殊教育学校职业教育倾斜的支持政策，即为特殊教育学校职业教育的发展提供特殊的支持政策，以扶持、推动特殊教育学校职业教育的特色发展，这也是落实中央提出的“特教特办”原则的具体体现。
(四)增强特殊教育学校职业教育政策的可操作性
特殊教育学校职业教育政策落在实处的关键是政策具有可操作性。一是制定的政策要明确、具体。法律法规的特点是规定准确、严密、简洁，而党和政府制定的特殊教育学校职业教育政策是基于法律法规提出来的，是法律法规的具体化，所做规定不应过于原则，应在原则性的基础上，做出更为具体、明确的规定，使执行者既能够从总体上加以把握，又能够确保解决特殊教育学校职业教育的实际问题。二是制定的政策在用词上应当严谨、准确，避免使用简单、模糊的语词，要以具体、明了的语词表述政策，使特殊教育学校职业教育政策具有强制性、可行性特征。三是完善实施细则或实施意见。各地在制定贯彻党中央、国务院文件的实施意见中要结合当地实际做出系统的、全面的、切实可行的规定，使党中央、国务院的规定明晰化、具体化，具有可操作性，这是特殊教育学校职业教育政策落在实处的重要保证。