二十一世纪一大主题：行政现代化与人事发展，本文主要内容关键词为：一大论文,二十一世纪论文,化与论文,人事论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代各国发展进程表明，国家行政系统在整个社会系统现代化的进程中，起着举足轻重的作用。所谓行政现代化，就是适应社会经济现代化发展的需要，按照现代观念，不断重组现代行政组织，提高现代行政人员素质，改进和采用行政方式方法和现代行政手段，提高行政效能的过程。
如果说行政管理是组织社会生活不可缺少的要素，那么行政现代化就是决定着社会经济现代化的关键。究其原因，概括起来主要有三个：一是行政现代化是科学决策的重要保证；二是高效率的行政管理是提高一国综合实力的重要前提；三是行政人员的素质决定着政府机构的素质。
行政改革是加速行政现代化的手段。行政改革就是行政系统随着外部环境的变化以及行政系统内部结构要素的变化有意识地对自身的结构、功能、行为进行调整和改造，使其能变成新的形态，以期取得行政系统和环境之间的动态平衡，从而实现行政效能的转化。
一、行政现代化是一个世界趋势
第二次世界大战结束以来，世界各国面临大规模重建时期，政府不再安于“守夜人”角色，而直接采取干预政策，不断地进行行政改革，推进行政现代化，特别是八十年代以来，行政改革更是成了当代国际性潮流。许多国家将行政改革列入了政府的重要议事日程，甚至作为政府施政的首要任务，如日本首相村山富士在会见记者时称：“今后内阁的最主要课题是行政改革”，并说“时刻不忘”行政改革。各国政府都提出了具体的行政改革方案，无论是英国的“走向未来计划”、日本的“实现重视国民生活型的行政和适应国际化的行政”的改革计划，还是克林顿政府的“重塑政府——花更少的钱，办更多的事”，都是在这一背景下提出的。
行政改革的浪潮不仅席卷工业化国家，而且也席卷了许多发展中国家。发展中国家把行政改革看作加速社会、经济现代化的强大动力，纷纷推行行政改革，构建“发展行政”。
推行行政改革，加速行政现代化。成为世界性的潮流，是由于二次世界大战结束以来，特别是80年代以来，世界性社会经济迅速变化发展的总趋势造成的。
(1)政府职能一方面需要继续扩张，表现在新的管理领域（环保、有组织的科技攻关等），还表现在新的服务职能上（如制定指导性经济计划，建立经济、市场、信息高速通道，以帮助企业提高国际竞争力）；另一方面，由于经济不稳定使政府收入减少，陷入入不敷出的窘境，政府面临这种困境，无疑是改革的内因。
(2)私营企业的管理人才和先进的管理方法和技术，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以及取得的成绩、表现出的高效率，对政府形成巨大的竞争压力，产生示范效应。
(3)公众对政府包揽的事业，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务、残疾人福利、社会治安等，提出了新的要求，表现出更为具体的强调“顾客为上”的取向，对政府的期望值越来越高。
(4)社会结构发生了重大变化。中产阶级成为社会的主体，公民参与管理和监督政府的要求日益强烈。他们要求政府必须具有明确的服务标准，增加政府行政的公开性和透明度，扩大公民的自由选择权，完善投诉管理机制等。
政府面临的困境无疑是当代行政改革的内驱动力，而上述其他三点则是促使改革的外驱动力。此外，打破传统的纵向“层级制”，建立适应现代社会和信息时代的平行结构的行政模式，已经成为共识，三股力量共同作用的结果，使全面、深入的行政改革显得十分重要和迫切。
综观80年代以来，世界各国适应行政现代化需要而进行的行政改革内容，大致有以下几端：
1、重新界定政府行政任务范围。
2、分散管理职能，改革行政内部结构。
3、精简机构和人员，建立“精干政府”。
4、强调政府的综合协调职能。
5、调整中央和地方关系。
6、改革公务员制度，提高公务员素质。
7、重视专家咨询，提高行政决策科学性。
8、建立行政改革权威性调研机构。
9、建立主管行政效率的常设机构。
10、适应市场经济需要，采用某些市场行为原则。
11、实行行政民主化，加强与社会合作。
12、采用新的管理方法和现代化办公手段。
总之，从公共行政(Public Administration)朝着公共经营管理(Public Management)发展是当前世界性行政现代化和行政改革的总趋势。
二、中国行政现代化的基本内容
在当代国际环境中，中国作为一个发展中的社会主义国家也需要适应时代的潮流。从80年代初开始，中国为了适应世界性的社会经济发展潮流，大力推进行政改革，加速行政现代化进程。
1、行政组织机构的现代化
四十年来中国的行政组织机构，走了一条精简—膨胀—再精简—再膨胀的道路，虽历经多次改革，但由于在机构改革的决策上违背了科学决策原理，忽视了“先转变职能，后改革机构”的原则，结果导致机构更加庞杂，隶属关系更加不顺，机构名称更加混乱，人员职称更加复杂，人浮于事，效率低下，长期存在的“条块分割”和机关“小而全”、“大而全”，自成系统等一些问题，一直没有得到很好的解决。行政组织机构改革已到了不改不行、非改不可的境地。
当前的任务是，围绕建立社会主义市场经济体制的需要，根据“小政府、大社会”的模式，以精简、高效、新型的原则，进行行政组织机构的改革。改变过去的计划经济体制下的计划式管理思想，树立规范和服务的观念。克服个人利益对改革的干扰，排除那种原则上拥护精简机构、行动上阻碍改革的现象，积极推进行政组织机构改革。
1992年党的十四大把机构改革和行政管理体制改革作为一项重要的政治任务来抓。要求全国党政群机关精简200万人员，党中央机构精简15%，国务院机构为20%，省和自治区为20%，直辖市为15%。机构改革遵循的原则是，按照党政分开，精简、统一、效能的原则进行；改革的重点是，适应市场经济，机构改革与干部制度改革相结合，从中央到地方全面进行；改革的方法步骤是，统筹规划，精心组织，上下结合，分步实施。根据十四大的精神，目前，各地正在根据减少政府机构层次，加强经济综合管理机构的要求，进行定职能、定机构和定编制的“三定”工作：加强政府的经济监督机构和内部监督机构，建立和完善政府国有资产管理机构和社会保障机构，推行现代企业制度，加紧促进社会中介组织的建立。以上海浦东新区管委会为例，它下设10个职能机构，全部人员编制800名（据一九九三年资料统计），与隔江相望的浦西各区相比，机构减少2/3，人员减少1/3。很好地体现了“小政府、大社会”的原则。
2、行政职能的现代化
我国长期实行计划经济体制，按照国际学术界的普遍看法，我国政府体制属于“全能主义”一类，政府职能的不合理，已成为深入探讨我国行政体制改革和管理发展的障碍。主要表现为：(1)全能政府下社会功能萎缩；(2)政府职能过度膨胀，即政府管了许多它不应该管也管不好的事情；(3)政府职能结构不合理，微观管理职能过强，服务功能过弱；(4)权力过分集中和国家权威分割的矛盾统一。
行政现代化，一个重要的方面就是政府职能现代化。调整政府的经济职能与其他职能的关系，是行政现代化和行政改革的一项重要的、根本的任务。随着党和国家工作重点的转移，领导、组织和管理好社会主义现代化经济建设，已成为我国政府行政工作的首要职能，而中国经济体制改革的一个主要方面，也是重新界定政府的经济职能并转变其职能。此外，调整政府与社会的关系，也是政府转变职能的一个重要方面。1984年中央“关于经济体制改革的决定”以及其他重要文献多次界定了我国政府的经济职能范围，把政府的经济职能界定在计划决策、综合协调、横向联系、信息沟通和服务监督等宏观层面上。党的十四届三中全会《决定》，今后政府管理经济的职能，主要是制订如何执行宏观调控政策，实现三个转变：一是由微观管理为主转变为以宏观管理为主；二是由计划调控为主，变为以市场调节为主；三是由直接管理为主，变为以间接管理为主。政府职能转变的重点是要加强服务和监督：服务方面包括计划服务、市场服务、社会保障服务、基础设施服务等；监督方面则包括经济监督、法律监督、行政监督、社会舆论监督等。
3、行政人员的现代化
随着行政现代化不断向前推进，作为行政管理主体的行政人员素质的现代化越来越成为当务之急。当前我国行政现代化过程中的一个主要矛盾是行政人员冗员过多，结构传统和知识陈旧。从冗员过多来看，1979年，全国靠财政预算支付工资的人员为1500万人，到1991年已增至3400万人；从结构状况来看，我国政府人员中法律、经济及管理人才所占比例很低；从知识陈旧来看，发达国家已普遍要求行政人员向“通才型”人才发展，同时推行办公自动化，而我国培养“复合型”人才及电子计算机在行政管理上的应用还只是在近两年刚刚起步。
为了进一步提高行政人员的素质，也为了从制度上解决官僚主义问题，1993年我国颁布了《国家公务员暂行条例》和“公务员收入申报制度”，对公务员的录用、考核、弹劾、晋升和分配等问题都作了明确的规定。采取了有力的措施，优化政府工作人员结构，尽快提高懂经济、懂法律、懂管理的人员比重：一是积极推进社会公开考试和招聘，吸收具有专业知识水平和管理经验的人才充实政府机构；二是认真做好现有行政人员的分流工作；三是体现优学优用，对重点、名牌大学的优秀毕业生要优先录用；四是发展岗位培训和在职教育，提高管理人员的知识构成。同时，进一步完善现存的培训条件，形成多形式、多层次、多渠道的较为完整的培训体系，实现行政人员基本素质的高能力化。具体来说，大力提高行政人员的三种技能：一是分析技能，即能掌握并运用现代理论和方法手段对社会和经济情况进行分析；二是政治技能，即能敏锐地洞察影响政府决策的政治和社会的各种复杂和微妙的因素；三是优秀的写作技能。行政人员素质的现代化，最终将成为行政现代化的有力支撑。
4、行政法规的现代化
长期以来，中国行政的最大弊端就是其人治特征，领导意志往往能超越于法制规范之上，行政行为不规范，缺乏连续性和稳定性。由于领导意志缺乏法规约束和法规监督，个人的武断和随意性常常导致政策的失误，产生较为严重的后果。同时，由于领导权力膨胀，常使各项法规流于形式，阻碍了行政法规的建设和发展。
行政法制化是行政现代化的重要标志，依法行政是我国行政法制化建设的起点，也是当前建立和健全社会主义市场经济体制的迫切要求。五十年代以来，我国在完善、发展行政法，加强依法行政方面做了大量工作。中国曾两次修改了宪法，基本上改变了原来无法可依的局面，为进一步实行行政法制化打下了基础。近三年来，我国修改了宪法，把社会主义市场经济体制作为基本经济制度载入宪法，同时颁布了国家赔偿法，修改了行政诉讼法，扩大了其适用范围，并制定、颁布了包括外贸法、涉外投资法、涉外合同法、保护知识产权法、银行法、工会法、国有资产管理法等一系列经济行政法规，我国的行政法制化朝前推进了一大步。市场经济发展过程，也是法制建立过程，在下世纪初，进一步建立和健全中国行政法律体系，是中国行政现代化的一项重要任务。
三、中国在行政现代化过程中的人事发展
（一）我国行政现代化中的人事发展回顾
党的十一届三中全会以后，我国人事管理制度的改革发展大致经历了下面两个阶段：
第一阶段：探索改革阶段（1978-1991年）
在这个阶段，我国人事管理制度改革的发展轨迹是：
1、继续对“文革”造成的人事管理混乱状态进行拨乱反正。恢复和逐步加强了各级人事管理机构；建立和健全了各项行之有效的人事制度；恢复和充实了一些人事管理法规，等等。这一切，对人事管理的正常化起了较好的作用。
2、改革领导班子结构，提高干部队伍的素质。为此，党中央确定了干部队伍建设的根本方针，就是实现干部的“革命化、年轻化、知识化、专业化”。与此同时，为了提高干部队伍的素质，1982年中共中央和国务院做出了《关于中央党政机关干部教育工作的决定》，确定了逐步实现干部教育经常化、制度化、正规化的方针。
3、随着经济体制改革的逐步展开，对人事管理制度进行一些探索性的改革。(1)下放干部管理权限，扩大用人单位人事自主权。(2)实行了领导干部任期制。(3)改革了干部任用制度。(4)实行机关工作岗位责任制，建立健全考核制度和奖惩制度。(5)改革国家工作人员的工资制度。上述这些改革，基本上是局部的、单项的、相互不配套的，因此还不能适应建立社会主义市场经济体制的要求。
4、在1987年10月党的第十三次全国代表大会上，党中央提出了我国政治体制改革的基本设想，干部人事制度改革作为我国政治体制改革的重要内容之一提到了议事日程，这标志着我国的人事制度改革的新阶段的开始。到1992年党的“十四大”明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，我国的人事管理制度改革进入了一个新的发展阶段
第二个阶段：全面改革阶段（1992年10月后）
1992年10月召开的党的“十四大”和以后召开的十四届三中全会，提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，确定了社会主义市场经济体制的基本框架，这就要求我们加快作为政治体制改革核心内容的干部人事制度改革的步伐，同时也要求我们要加大改革力度，对我国的人事制度进行根本改革，使过去与计划经济体制相适应的人事制度转向与市场经济体制相配套的新的人事管理体制。
在构建新的人事管理体制这一全面改革阶段，虽然时间还不到三年，但已取得了可喜成绩：
1、机构改革取得重要进展。党中央、国务院在92年提出用三年时间完成行政管理体制和机构改革的任务后，机构改革取得了重要进展和阶段性成果：首先，党中央、国务院各部门的定职能、定机构、定编制的“三定”工作已基本结束；地方各级机构改革正在全面推开；事业单位的改革迈出了重要步子。另一方面，又相继建立了与传统行业管理局不同的、具有非常鲜明的综合管理色彩的综合经济工作委员会、证券管理委员会、社会保险委员会、市政管理委员会和规划委员会等新的管理机构，以更有效地进行高效、有序管理，适应新体制的需要。
2、分类管理的人事制度改革全面推进。首先，政府机关人事制度——国家公务员制度正式推行。与此同时，企业、事业单位人事制度改革，放到了重要位置。事业单位人事制度正按照“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，从管理体制、人事制度、工资制度、社会保险制度等几方面进行综合配套改革试点。企业人事制度改革，根据服从和服务于建立现代化企业制度和需要，也在积极探索建立适应现代企业制度需要的企业人事管理制度。
3、人才市场建设取得长足进展。中组部、人事部下发了《加快培育和发展我国人才市场的意见》。同年九、十月份，沈阳、天津、上海三个区域性的人才市场相继成立，这使我国人才市场建设上了一个新台阶。
4、人事制度综合配套改革取得了进展。在全国推行了聘用合同制的改革，实施了机关、事业单位工资制度改革，在一些地区进行了机关、事业单位的社会保险制度改革，等等。
5、人事立法速度加快。这二年多来，中央和地方对人事立法工作十分重视，相继出台了不少人事政策法规，如“劳动法”、“国家公务员条例”等等。我国的人事法规体系已初具规模。
6、人才培养、引进工作力度加大。国家人事部制定了“百、千、万人才工程。”上海根据在21世纪基本建成国际经济中心城市的目标要求，也制定了“三个一育人工程”，为全面实施培养一大批跨世纪人才奠定了基础。在加大培养力度的同时，上海还制定了引进国外智力的有关规划和政策，大批吸引海外学子回来。并提出，要象构建国际经济、金融、贸易中心一样，构建国际人才交流中心。
综观这几年来的改革实践，有以下一些特点：(1)目标明确。就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的人事管理制度，实现制度创新。(2)整体推进。就是党政机关、事业单位、企业人事制度改革整体推进。(3)纵深发展。在当前正在进行的全面改革阶段，人事管理体制的转换、人事制度的创新、人才队伍的建设，都按照建立社会主义市场经济的体制的要求，总体设计，有组织、有领导地向纵深发展。
（二）对我国人事发展的展望
当今世界，人事发展已成为国际经济社会发展的主旋律。
我国的人事发展，既要立足于中国国情，逐步建立与社会主义市场经济相适应的人事管理体制，为加速我国的现代化进程服务；又要深入研究世界人事发展的动态，借鉴国外人事改革的经验，做好我国人事管理与世界接轨的工作。这里，我们根据世界人事发展的背景，对我国人事发展的趋势作一分析。
1、人事观念的现代化和科学化。人事科学至今已有100多年历史，人力资源科学的历史至今只有30多年。当前，世界已经出现了一个由传统人事管理向现代人力资源开发转移的新趋势。这一趋势，代表了国际人事管理与发展的方向，已经引起我国学术界的重视和关注。我国应抓住机遇，尽快引进“人力资源开发”的现代观念，以在人事管理上与世界接轨。人事管理趋于科学化，总走向是实现管人与管事的紧密结合，人力资源分配与权益分配相结合。
2、人力配置的市场化和国际化。把人力资源视为社会的第一资源，并通过市场进行开发和配置，是世界人事发展的新动向。由于这一新的概念的形成和推动，各国纷纷组建新的人力资源管理部门，设立新的人力资源流通网络，起到了不同于传统人事管理的功能。我国人才市场的建立，对促进人力资源的市场化，已产生积极的影响。
3、人事管理的法制化和民主化。为了强化人力资源的开发利用，各国都以不同的形式加强人事法制建设，从法律上赋于公民迁徙权、择业权与出入国境权。我国“劳动法”刚刚公布，但人事管理方面的法规建设相对滞后，因此加强人事管理的法制化和民主化，必须提上重要议事日程。
4、人事规划的策略化和技术化。由于国际竞争越来越表现为人才的竞争，策略规划和人事技术已成为80年代以来的人事热点。各国以企业长期发展规划和战略为目标，搞好企业人力资源的规划、配置与培养；同时，运用现代化的理论方法和技术手段，提高人事管理的准确度和效率。我国对此亟须加以探索、研究和应用，以缩短与西方国家在这方面的差距。
5、人事工作的一体化、配套化，就是要把人才的选拔、配置、培养、考核、开发、激励统一起来，紧密配合经济、社会、生产经营等，进行有效的管理，特别是要形成一套有效的、充满活力的动力机制，这些机制包括：更新机制、激励机制、保障机制等。
6、人事机构的集约化和外移化。通过机构改革，调整政府人事部门的职能，开放行政权力，精简机构与人员。与此同时，还要推行行政职能的外移化，把部分行政职能交由社会分担。最近，英美诸国都在发展社会中介组织，并已达到政府机构的2/3和3/4。我国在人事机构改革的同时，也应考虑社会中介组织的作用形式。另外，防止官员腐败已成为现代人事管理的重大现实问题和重要任务。
今天，距离21世纪仅有几年之遥，新旧世纪之交的冲击和需要更为强劲。让我们团结起来，在推行行政现代化和人事发展的工作中，作出新的贡献。
（摘自《公共行政人力资源》总第10期沈荣华、费予清、袁明文）
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