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2009年以来，在中央的高度重视下，医药卫生投入大幅增长，医疗保险普惠全民的目标基本实现，城乡居民医疗保障水平持续提高，公共卫生事业和基本药物制度的建设均取得了新的进展，人民群众看病问题的后顾之忧大为减轻。然而，“十二五”时期的医药卫生体制改革仍面临着繁重而艰巨的任务。
一、“十二五”时期医改任务艰巨
一是医疗保障普惠全民易，实质公平难。普惠全民重在扩大覆盖面，关键在筹资；而实质公平却涉及制度安排、投入规模及资源配置的均衡性等诸多环节。因此，做到基本平等，实现完全公平，还需要走更远的路。二是建立制度易，整合制度难。目前，针对职工、城镇居民、农村居民的医保制度已经建立；但推进制度整合、实现全民统一医保，涉及资源配置、待遇调整、管理体制与经办机制的改革等，触及部门利益与阶层利益。三是加大投入易，提高效率难。近3年来，国家投向医改的资金逾万亿元，但投入的效率尚不尽如人意；由于公立医院改革的滞后，可能导致医改前期成果被部分抵消。一方面，大量资金被医疗服务机构、医药流通部门分割；另一方面，城乡分割、制度分割造成大量重复参保、效率低下且浪费严重。四是单项推进易，多项协同难。医改牵涉到医疗保险、医疗服务、医药供应等诸多领域，推进、扩展医疗保险覆盖面的同时，加速推进滞后的公立医院改革和医药流通领域改革，工作复杂而艰巨。五是硬件改善易，软件建设难。公共投入的大幅增长，使不少医疗机构尤其是乡镇卫生院的硬件设施有了很大改善；但医疗人员特别是全科医生、护理人员明显不足，欠发达地区、广大乡村的医疗队伍更是极度薄弱，医疗信息系统、医疗费用支付方式等仍相当落后。六是满足一般参保人的要求易，解决特殊群体的困难难。重特大疾病、罕见病、老年病、慢性病患者和困难家庭患者及老少边穷地区居民群体仍是全民医保体系中的“短板”。
二、“十二五”医改建议
(一)深化医疗卫生事业管理体制改革
1.加强对医改全局进行顶层设计。医改涉及发展改革委、财政、卫生、人社、民政、药品等诸多部门，对医改进行顶层设计需要集多部门的智慧，但部门分割容易衍生出部门利益，导致一些部门只从自身利益出发而不顾医改规律。因此，由超越部门的独立机构来进行顶层设计十分必要。
2.尽快实现城乡医疗保障事业的统一管理，并实现问责制。我国城镇居民与职工的医疗保险一直由人社部门管理，城市人口占总人口已逾50%，未来的城市化进程还会加快，基于医疗保险的一体化要求和风险分散的大数法则，由该部门统一管理是最佳选择，特别是在卫生部门与公立医院一直未能全面脱钩的情形下更应如此。
3.建立独立的医院管理机构。公立医院改革难以推进，根本原因在于卫生行政部门与公立医院的“父子关系”。建议国务院设立直属的医院管理机构(或由卫生部代管但独立行使职权)，专司公立医院改革和促进民办医疗服务系统发展的重任，同样推行问责制。
4.督促卫生部门切实抓好卫生事业总体规划，推进公共卫生事业发展。公共卫生事业不仅是医疗保险制度的重要基础，也是全民健康的基石，经过前述体制改革后，卫生部门不再将精力分散在合作医疗的管理与经办上，也不会再“呵护”公立医院，从而可以超脱出来全面部署卫生事业规划，强力推进公共卫生工作。
(二)尽快打造公、私并重的新型医疗卫生服务体系
1.尽快启动公立医院改革。内容包括：一是降低公立医院的比重，建议保留约50%左右的公立医院，其他通过改制转为民有民营，在自然形成的竞争中优化布局。二是切实维护公立医院的公益性，确保公立医院运行有保障、执业医生有较高的收入，完全切断医药合谋的利益链条。三是完善公立医院的法人治理结构，按照现代医院的管理模式进行重组，赋予其真正自主的业务经营权。
2.大力发展私立或社会办的医疗卫生服务事业，满足全民医疗服务的个体性需要。建议效仿推进民营企业发展的方式，为社会资源与市场资源投入医疗卫生服务系统提供财税优惠、设施建造、金融支持等政策扶持，最终形成公、私并重的新型医疗卫生服务体系。
3.下大力气打造发达的基层医疗卫生服务网络。医疗保障水平的提高可以缓解城乡居民“看病贵”难题，而解决“看病难”则需要健全、完善的基层医疗卫生服务网络。建议将发展重心放在乡镇街道与城乡社区，鼓励有条件的单位自办医疗卫生服务网点，形成发达的基层服务网络，与公共卫生事业的实施紧密结合，与医疗保险的首诊制挂钩；同时，推进长期困扰并恶化医患关系的信息不对称问题的解决。
4.积极推进城市家庭医生试点。随着国民经济的持续高速增长，高收入家庭会越来越多，对家庭医生的需求也会持续攀升。建议加快在大中城市试行家庭医生制度的步伐，可以从公立医院的退休医生或从个体执业的医生开始实行。
(三)制度整合，全方位统筹医疗保险制度改革
1.尽快统一城乡医疗保险经办机构。取消农村合作医疗独立经办的做法，将各地根据城乡分割设置的不同经办机构统一到一个机构，统一管理与运行规程，统一医保信息系统，以对全体参保人负责。这是消除当前经办成本过高、效率偏低、重复参保并浪费国家资财现象的治本之计。
2.尽快推进城乡居民医疗保险制度整合。城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗的筹资机制均为政府补贴与个人缴费组合，其医疗保障待遇应当统一，从而亟须打破城乡分割格局，尽快根据城乡统筹的原则，将两项制度整合成统一的城乡居民医疗保险制度。在条件具备的地方，还应鼓励将城乡居民基本医疗保险与职工基本医疗保险进行整合，向全民医疗保险制度迈进。
3.改革医疗保险制度的缴费方式与责任承担比例。一是逐步实现医疗保险费由雇主或政府与参保人平等分担(各50%)，即参保人承担与雇主或政府同等的缴费义务，以适当强化个人责任并确保医保的财务稳定与可持续性。二是除已退休的老年人外，制度整合后退休的老年人应当缴费，即将城乡居民终身缴费的制度安排向职工扩展，最终过渡到以家庭为单位缴费，在扩充基金来源的同时，为老年人异地就医创造条件。三是改变医疗保险基金结余过多现象，以追求年度平衡为目标。
4.全力推进疾病医疗首诊制。定点医院虽扩大了参保人的就医选择权，但参保人往往并不明了自己的真实医疗需求，通常盲目选择大医院。建议尽快建立首诊制，保证医患之间信息对称和确保参保人就医选择的有效性。因为，首诊制有利于基层医疗卫生服务网络的建设与发展，有利于扭转当前畸形的医疗需求与布局。
5.提高医疗费用实际补偿水平，改革医疗保险费用支付方式。近年来，医疗保险政策范围的报销水平持续上升，但保障范围外的就医支出及范围内的比例分担依然沉重，加之医药价格虚高不降，城乡居民的实际医疗支出并未有太多减轻。因此，建议加快落实大病保险；同时，制定促使商业健康保险发展的具体政策，以满足不同群体的需求并弥补基本医疗保险的不足，切实减轻参保人的医疗费用自负额，使实际补偿水平得到提高。
6.高度关注商业保险公司经办社会医疗保险问题。商业保险公司的本质是企业而非公益机构，追逐利润最大化是其在竞争条件下生存与发展的本性使然。如果没有合理的收益，商业保险公司会更倾向于销售自己的健康保险产品，而不会热衷于代办社保业务。上世纪80年代保险公司经办集体企业养老保险的实践就是例证：商业保险公司最终放弃社保业务，不但造成全国数以百万计的集体企业退休人员无养老金可领，而且国家最终为此付出了高昂的经济与声誉代价。因此，应高度关注商业保险公司经办社会医疗保险特别是经办农村合作医疗问题。
(四)加大全科医生的培养力度，壮大全科医生队伍
1.针对全科医生严重不足的现状，在财政性教育经费占GDP的4%目标实现后，建议国家加大对培养全科医生的投入，并通过多种途径加快缓解。一是设立专项投入，扩大医学院校中的全科医生招生名额，并参照师范生给予相应的扶持。二是将基层卫生机构的医务人员的培训纳入公益性就业培训体系，并给予相应的补贴，尽快促使其成为合格的全科医生。三是开展针对广大农村的原“赤脚医生”的培训，使其继续发挥有益作用。
2.提高基层卫生机构全科医生的待遇。建议国家在医改投入中划出一定份额，设置欠发达地区农村基层卫生机构全科医生专项津贴。同时，调动社会资源参与进来，以稳定基层队伍。
3.将全科医生队伍建设与当地的老年护理事业、残疾人事业、公共卫生事业等紧密地结合起来。通过扩充服务功能提升全科医生的社会地位；同时，提升收入水平，最终实现队伍壮大并保持稳定。
(五)高度重视医疗卫生事业法制建设
1.尽快制定《医疗保险条例》。以《社会保险法》为基本依据，制定专门的《医疗保险条例》已属必要。在立法中，不能屈从现行制度分割的格局，而必须从统筹城乡、整合制度、促进公平、提升效率的角度出发，为建立统一的医疗保险制度提供法制依据。
2.尽快制定《医疗救助条例》。医疗救助的功能正在不断扩大，但缺乏相应的法制规范，同样需要制定专门的法规来规范资金来源、救助对象及救助程序等。
3.尽快制定《药品专卖条例》。药品是特殊商品，不能完全市场化，尤其是基本药物更需建立计划供应体制，以降低流通成本。建议制定《药品专卖条例》，设立专卖机构，并强化监管，以便彻底根治药品流通中的无序、混乱格局，使之纳入有序、公益的轨道。
4.尽快制定《医院管理条例》。医院是医疗服务的提供者，但它既不同于企业，也不同于其他事业单位，建议制定专门法规，规范所有医院的设立、监管与运行，为公立、私立医院提供相应的法律依据。
5.尽快制定《民办医疗卫生服务促进条例》。大力发展民办医疗卫生服务事业是我国医改成功的一个关键，没有稳定的政策扶持不可能实现这一目标。建议参照《民办教育促进法》，制定专门的《民办医疗卫生服务促进条例》，明确相应的扶持政策；同时，放开单位办医，提倡用人单位将举办医疗点作为职业福利体系一部分，并对个体行医实行全面解禁。
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